'El Urbanismo en las Universidades Públicas: La adquisición de suelo para uso universitario'
| Autor | Daniel Ernesto Peña Labrín |
| Cargo del Autor | Abogado y sociólogo |
| Páginas | 7-36 |
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El objeto principal de esta exposición consiste en la explicación de las técnicas ofrecidas por el Derecho Urbanístico para la adquisición de suelo que pueden facilitar tal cometido a las Universidades públicas. Pero antes de abordar tal extremo, conviene recordar cuál es el conjunto de vías de adquisición de suelo por parte de tales Administraciones públicas, no sólo para situar las técnicas que vamos a explicar dentro de aquéllas, sino también, para poder establecer, en su caso, la comparación de éstas con los otros mecanismos de adquisición posibles.
Si atendemos a la legislación patrimonial reguladora de los modos de adquirir bienes inmuebles por parte de las diferentes Administraciones públicas y a la sistematización doctrinal de tales modos, podemos destacar las siguientes vías de adquisición de tales bienes por las Universidades:
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Por Usucapión o prescripción adquisitiva y por accesión.
B) Por atribución de la ley.
1) Por restitución de aportaciones a fundaciones y por reducción de capitales de sociedades.
2) Por sucesión en la titularidad de bienes inmuebles de unas Universidades respecto de otras Universidades o de otras Administraciones públicas.
3) Cesiones urbanísticas.
C) A título gratuito (sin contraprestación).
1) Por herencia testada o por legado.
2) Por donación.
3) Por sucesión intestada, sin personas con derecho a heredar.
4) Por cesión gratuita proveniente de otras Administraciones públicas, diferenciable de la mera adscripción.
D) A título oneroso (con contraprestación).
1) Por adjudicación en procedimientos ejecutivos administrativos.
2) Por adjudicación en procedimientos administrativos judiciales.
3) Por contratos de adquisición.
4) Por expropiación forzosa.
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La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) indica que las adquisiciones por esta vía se regirán por la Ley de Expropiación Forzosa y por la legislación reguladora de las expropiaciones urbanísticas1. Como también dispone que, cuando la expropiación se realiza para algunos de los fines propios del dominio público, se entenderá implícita en la expropiación la afectación al dominio público2 y el reconocimiento del derecho de reversión llevará implícita la desafectación al citado dominio público3, aunque, asimismo, cuando proceda la reversión y la misma no se consuma, el bien quedará desafectado y con la condición de bien patrimonial, aunque se exija la desafectación expresa4.
Se distingue entre expropiaciones ordinarias, regidas por la Ley de Expropiación Forzosa y sometidas al procedimiento general regulado en el Título II de la misma (art. 9 y ss.), por un lado, y expropiaciones especiales, por otro, que son las sometidas a los procedimientos especiales del Título III de la misma Ley (art. 59 y ss.: expropiaciones por causa de obras públicas, por causa de colonización y mejora agraria, por razones de defensa nacional y seguridad del estado, por tratarse de bienes de valor artístico histórico y arqueológico...), que, en realidad, no vienen a constituir más que la introducción de particularizaciones sobre el procedimiento general de la LEF5Precisamente, unas de las consideradas como expropiaciones especiales son las expropiaciones urbanísticas6, que son aquellas que persiguen alguno de los fines perseguidos por el Derecho urbanístico7, como se deriva de lo dispuesto en el art. 28.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de
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suelo (LS07), que dice que “la expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa”.
Como han destacado E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ8, en relación con las mismas, la Ley de Expropiación Forzosa ha quedado relegada a un papel secundario, limitada a integrar las lagunas de la ley urbanística en los casos concretos que ésta le llame en su auxilio.
Y, si tenemos en cuenta que la legislación urbanística y de ordenación del territorio ha ido expandiendo cada vez más el ámbito de su regulación y de los planes urbanísticos y de ordenación territorial, incluida la ampliación del grado de detalle de la ordenación por éstos del suelo que se ha venido llamando no urbanizable o rústico, podemos concluir que se ha llegado a preponderancia de las expropiaciones urbanísticas sobre las no urbanísticas.
El conjunto de finalidades o funciones propias de la expropiación urbanística señaladas por la doctrina científica9 tienen su base en las enumeradas en el derogado artículo 206 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 199210, que, no obstante ha servido y sigue sirviendo de modelo a la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas11.
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De ellas, la “expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento” es una modalidad de sistema global de gestión urbanística, alternativo de los sistemas de “compensación” y “cooperación”, previstos tanto en el TR76 como en el TR92 y acogidos por la legislación urbanística de algunas Comunidades Autónomas. Esta modalidad de expropiación urbanística está pensada para la gestión urbanística total de unidades de ejecución completas, que engloban tanto suelo dotacional (es decir de uso público, sustraído al tráfico jurídico privado) como suelo lucrativo (susceptible de usos privados y sometidos a su tráfico)12 y en el que el suelo dotacional se destina a sus usos propios (viales, espacios libres y zonas verdes, equipamientos) y el lucrativo se devuelve al mercado, una vez urbanizado y recuperadas las plusvalías, enajenándolo a los particulares a precios de tal carácter. Con el pago de la indemnización del suelo dotacional se trata de compensar total o parcialmente con las plusvalías obtenidas en la enajenación del suelo lucrativo, una vez urbanizado. En esta modalidad, expropia la Administración territorial actuante y urbaniza dicha Administración o un concesionario de ésta.
Por el contrario, la “expropiación para la ejecución de los sistemas generales o de algunos de sus elementos o para operaciones urbanísticas aisladas en suelo urbano”13, es aquella que se dirige exclusivamente a la obtención de determinado suelo dotacional previsto en los planes urbanísticos, sin pretensión de adquirir también suelo lucrativo.
Sin descartar totalmente la posibilidad de utilizar la primera modalidad para la adquisición de suelo universitario14, en aquellas Comunidades
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Autónomas donde su legislación urbanística la contemple15, sin embargo la que mejor se ajusta a tal adquisición es la “expropiación para la ejecución de los sistemas generales o de algunos de sus elementos”, teniendo en cuenta que el suelo universitario ha venido siendo considerado como suelo dotacional (por ser de destino público sustraído al tráfico jurídico privado y no de destino privado con carácter lucrativo) y, además, general (llamado asimismo sistema general16) y no local (por servir a más de un ámbito de desarrollo, según terminología de la derogada Ley del Suelo 6/1998)17, y, concretamente, dentro de éste, de equipamiento comunitario18.
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La modalidad de “expropiación urbanística para la constitución de patrimonios públicos del suelo” y concretamente “para la creación de reservas de terrenos a incorporar posteriormente en dichos patrimonios” (cuyo destino a suelo universitario tendría que estar precisado de antemano, de acuerdo con la STS de 21 de mayo de 200319, como concreción de la causa expropiandi) no tiene demasiado sentido en relación con la adquisición de suelo para las Universidades públicas, porque si se trata de adquirir dicho suelo con vistas a expandir en el futuro los campus universitarios, es posible acudir directamente a la expropiación urbanística para la ejecución de los sistemas generales o de algunos de sus elementos, que admite la adquisición anticipada de suelo para dichos sistemas, como contemplaba el derogado artículo 206.1, letra c, del TR92 y sigue afirmando nuestra doctrina científica20. Y porque el criterio mayoritariamente seguido por nuestra doctrina científica ha sido considerar que no podían pasar a integrar el patrimonio municipal del suelo aquellos terrenos que tengan que ser destinados a dotaciones e infraestructuras, que poseen carácter demanial, sino sólo los bienes patrimoniales del municipio21.
Por consiguiente, el supuesto prototípico de expropiación para la obtención de suelo universitario es la expropiación urbanística “para la ejecución de los sistemas generales o de algunos de sus elementos”. Entonces, lo usual es que la Universidad (que no ostenta potestad expropiatoria) correspondiente actúe como beneficiario de la expropiación y, por ello, de pagador de las correspondientes indemnizaciones, financiadas, en último término, por la Comunidad Autónoma a la que tal Universidad esté vinculada o por la...
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