El credo racional y la realidad política
| Autor | Manuel Villoria Mendieta |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset |
| Páginas | 21-39 |
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Este capítulo surge de un problema de conciencia. En esta guía se propone una elaboración de los planes de mejora que sigue de cerca los principios del modelo racional de adopción de decisiones. Cualquier responsable público sabe perfectamente que este modelo no funciona normalmente porque la realidad organizativa y de la comunidad no se construye de forma racional sino políticamente. Con este capítulo se pretende contrarrestar el exceso de racionalidad de la metodología del plan de mejora.
El modelo racional de adopción de decisiones ha sido tratado tanto en el ámbito organizativo como en el de la polis (Simon (1947, 1982, 1997)). Este modelo, de carácter fundamentalmente prescriptivo, domina la teoría organizativa así como el análisis de las políticas públicas. En el modelo se plantea la secuencia que se debería seguir para acometer el cambio y las mejoras en las organizaciones públicas y en la sociedad mediante las políticas públicas. Las organizaciones (públicas y privadas) tienen unas metas que conseguir. Estas metas orientan la acción organizativa y pública. El analista organizativo o político toma estas metas como punto de referencia contra las que contrastar los problemas sociales y organizativos. En el análisis de los problemas se enumeran todas las dimensiones posibles, se cuantifica su magnitud y se buscan las causas primigenias de estos problemas. Una vez identificadas las causas, se exploran algunas alternativas de solución. Cada alternativa se sopesa en función de los recursos necesarios para llevarla a cabo y la capacidad que tiene la organización para resolver el problema y cumplir las metas
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de la acción organizativa o pública. Aquella alternativa que solucione el problema al menor coste y satisfaciendo al máximo las metas deseadas será privilegiada como curso de acción. En los casos en los que los problemas no sean corregidos tal como estaba previsto, se revisa la decisión y el plan de actuación incorporando las medidas correctoras oportunas.
El modelo racional ha sido criticado por diversos autores y corrientes. La versión incrementalista, los enfoques derivados de la teoría del «cubo de la basura» y los enfoques basados en los actores serán presentados de forma esquemática.
Lindblom (1958,1959) propuso una interpretación distinta a la del modelo racional sobre cómo es el cambio y cuánto cambian las organizaciones. Su propuesta inició la escuela del incrementalismo. La base del incrementalismo se encuentra no en las metas ideales de la organización sino en las políticas presentes de la organización. A partir de ellas, los responsables públicos adoptan decisiones que suponen cambios incrementales o marginales. Como consecuencia, sólo se revisan unas cuantas alternativas y consecuencias, dado que las políticas actuales condicionan las soluciones incrementales susceptibles de ser practicadas. Este modelo no está exento de críticas, pues no ayuda a mejorar sustantivamente las organizaciones y la acción pública (no cumple una función normativa) ni tampoco explica bien por qué una organización cambia y mejora radicalmente. True et al. (1999) parten del modelo incremental para elaborar su teoría del equilibrio puntuado (punctuated-equilibrium theory). En esta teoría se admite que los cambios son incrementales y las organizaciones públicas se encuentran normalmente en equilibrio. Pero en determinados momentos se producen cambios radicales que desafían el equilibrio y las pautas incrementales. Así se explicaría, por ejemplo, que el Instituto Nacional de Seguridad Social de España pasara de emplear más de noventa días en reconocer una pensión de jubilación en la década de los años setenta a tardar menos de un mes por término medio en la actualidad.
Un segundo grupo de estudios que se distancia del modelo racional puro procede de los modelos que se basan en la idea de que las instituciones (públicas) y la realidad constituyen una «anarquía organizada» (Cohen, March y Olsen 1972), quienes elaboran la teoría del «cubo de la basura» o la papelera. Basados en este trabajo, Kingdon (1995) y Zahariadis (1999) estudian como se introducen los problemas y las decisiones en la agenda pública. En las organizaciones y en la polis hay cuatro corrientes: problemas, soluciones, actores y oportunidades de elección. Cada corriente sigue su lógica y secuencia independiente. Las decisiones surgen del solapamiento o encuentro parcial o total de problemas, soluciones, actores y ventanas de oportunidad. Por tanto, una decisión no es el reflejo de un intento racional de solucionar un problema
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con un plan determinado. La decisión es fruto de la mezcla particular en la «papelera» o «basura». Esto puede explicar que muchas iniciativas de los directivos plasmadas en estupendos planes de mejora no son adoptadas como soluciones a los problemas de la organización. Si no se produce el encuentro entre quienes deciden, quienes se enfrentan al problema, quienes proponen la solución y quienes la financian, el estupendo plan está destinado a ocupar un espacio de estantería. Quienes plantean planes de mejora deberían interesarse más por el ‘encuentro’ de las distintas corrientes en la organización que por la solución.
Un tercer grupo de estudios se basa en la identificación de las coaliciones de actores que promueven valores y soluciones de una naturaleza determinada a los problemas que se plantean. Estos estudios se nutren de varios enfoques. Uno de los más extendidos es el enfoque de las ‘coaliciones promotoras’ (advocacy coalition framework) iniciado por Sabatier (1988). Las decisiones adoptadas se alinean junto a un grupo de valores, intereses, preferencias y recetas empleadas por los actores de estas coaliciones, quienes se encuentran ubicados en diversas instituciones públicas, organizaciones privadas y asociaciones de interés. Estas coaliciones se encuentran por ejemplo en el ámbito educativo (coaliciones que promueven los valores religiosos y la enseñanza privada frente a las coaliciones que prefieren una enseñanza laica y pública). Por tanto, las decisiones no son adoptadas como consecuencia de un razonamiento racional con valores universales únicos. Por el contrario, la argumentación de las coaliciones promotoras presentes en una política pública o en una organización se adapta a los valores y los fines perseguidos por la coalición. Por tanto, estos valores, intereses y preferencias informan decididamente el modo de argumentar las soluciones a los problemas existentes: de producción de energía, medioambientales, de la sanidad, etc.
A pesar de las críticas que el modelo racional recibe por autores de tendencias y enfoques tan diversos, académicos, consultores y responsables públicos aluden a este modelo de forma continua al analizar las metas, los problemas y las soluciones. El credo racional domina los cursos de gestión pública y ¡también! la línea argumental de esta guía para elaborar planes de mejora. Sin embargo, la realidad organizativa y de la acción pública no está dominada por el modelo racional sino por uno político.
¿Por qué se ha adoptado, entonces, el argumento racional a sabiendas de que no responde a lo que ocurre en la realidad Dos razones se pueden aducir. La argumentación racional es fácilmente reconocible, dado que la mayoría de los cursos, seminarios y libros de gestión pública emplean el modelo racional. Al mismo tiempo, este modelo propone un planteamiento sistemático para abordar las mejoras de una organización y el trabajo de los directivos carece a veces de esta sistematicidad.
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Por otro lado, el contenido de esta guía se aparta del modelo racional de dos formas. En primer lugar, en este capítulo se indican las consideraciones del proceso político de adopción de decisiones que se apartan del modelo racional. Estas consideraciones ponen en cuestión las verdades absolutas y las ‘mejores soluciones’ del modelo racional. En el modelo político existen verdades relativas y distintas soluciones que satisfacen unos intereses frente a otros. En segundo lugar, en los próximos capítulos se incorporan reflexiones para relativizar el valor ‘absoluto’ del modelo racional.
En este capítulo se sigue fundamentalmente el planteamiento de Deborah Stone (2002) desarrollado en Policy Paradox. The Art of Political Decision-Making (La Paradoja de las Políticas. El arte de la decisión política) y publicado por primera vez en 1988. Aunque el libro se centra en la acción pública orientada a la comunidad, es decir, siguiendo un enfoque de análisis de políticas públicas, su planteamiento sirve tanto para los planes de mejora de una organización como para los problemas de la polis.
Stone (2002) desarrolla su argumento en torno a las metas, los problemas y las soluciones. Las metas como la eficiencia, la eficacia, la igualdad, la equidad, la libertad y la seguridad son objetivos reconocibles de la acción pública. Estas metas son aplicables a macrosistemas organizativos como los ayuntamientos o las comunidades autónomas. Muchas de ellas son también de aplicación a organizaciones menores (organismo autónomo de recaudación de tributos, hospital, universidad...). Para otros autores, estas metas son principios para justificar la acción pública u organizativa o criterios para medir la consecución de otros objetivos, es decir, estándares.
Los problemas constituyen un alejamiento de las metas. Si se contrasta la magnitud de la meta con la situación real, se deberá decidir si la distancia existente es normal o constituye un problema. El problema se verbaliza y se cuantifica. Su magnitud y sus consecuencias negativas pueden aconsejar la necesidad de intervenir y de elaborar un...
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