Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza
| Autor | Joan Prats I Català |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya |
| Páginas | 99-164 |
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A lo largo del último cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el ámbito de las Ciencias de la Administración un movimiento que nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los setenta («administración o burocracia»), desde mediados de los setenta hasta mediados de los noventa («gerencia o management») y desde entonces hasta la actualidad («gobernanza»).
Hasta mediados de los setenta las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrático weberiano, sobre el cual se construyó la arquitectura institucional del Estado democrático y social de Derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad «gerencial» y de la racionalidad «legal», es decir, como el más apropiado para garantizar: 1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa, y 2) la sumisión plena de las Administraciones Públicas al Derecho. El modelo inspiró la construcción del llamado «Estado administrativo» y fue el paradigma desde el que se desarrolló tanto la primera fase de las Ciencias de la Administración como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.
El modelo de Administración burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años cincuenta y sesenta. La racionalidad legal y gerencial burocrática, que ya había presidido la construcción histórica de los Estados liberales de Derecho, fue también el modelo que inspiró tras la Segunda Guerra Mundial tanto la construcción institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar característicos del Estado social. Durante los años cincuenta y sesenta el modelo burocrático no era una alternativa organizativa entre otras, sino «el» modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicación supuestamente universales (de hecho, eliminado el elemento democrático, inspiró también el desarrollo administrativo de los países del antiguo bloque comunista).
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El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mérito; que la realidad en la que la Administración opera puede ser plenamente conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que éstas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicación de los planes y las normas, y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados, y que corresponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su definición...
Para Weber, la burocracia es la forma de organización a través de la que opera el sistema de dominación política racional o legal. El tipo de sistema político que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación carismática y tradicional, que no son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma legal, sino al Fuehrer y al Señor o Herr. La dominación legal o racional articulada a través de la burocracia está basada en los principios siguientes:
· Mediante pacto o concesión puede crearse cualquier Derecho de carácter racional (orientado a funciones o a valores, o a ambos) con la pretensión de que sea aceptado por los miembros del grupo e incluso por quienes con él se relacionan.
· Todo Derecho es, por naturaleza, un cosmos de reglas abstractas, cuyos principios son aceptados, o al menos no son rechazados, por el grupo: la jurisdicción es la aplicación de estas reglas al caso individual y la Administración el desarrollo racional de los intereses del grupo dentro de los límites de las normas jurídicas.
· El dominus, es decir, el superior, al mismo tiempo que ordena y manda, está sometido y obedece a este ordenamiento impersonal.
· El que obedece no lo hace al superior, sino al Derecho y, además, sólo en cuanto miembro del grupo.
· En su consecuencia, la obediencia sólo se refiere a las órdenes emanadas dentro de una competencia racional y objetivamente limitada.
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Las categorías fundamentales a través de las cuales se configura la racionalidad de la dominación burocrática son las siguientes:
· Un desarrollo permanente y reglado de asuntos oficiales dentro de una competencia, lo que implica: un ámbito de deberes determinados por una distribución objetiva, con una jerarquía de los poderes de mando y una rígida delimitación de los medios de coacción admisibles y de los presupuestos para su ejercicio.
· Una jerarquía orgánica, o sea, un orden de autoridades de control e inspección, con el correspondiente derecho de recurrir ante los superiores contra las resoluciones de los inferiores.
· Las reglas procedimentales pueden ser técnicas o normativas, pero, en cualquier caso, para su aplicación racional se precisa una capacidad técnica especializada, cuyo dominio caracteriza a los funcionarios.
· Hay una separación completa entre el aparato administrativo y los instrumentos que maneja, pues éstos no pertenecen a los funcionarios; por los mismos hay también una separación completa entre el patrimonio administrativo y el patrimonio privado de los funcionarios y, también, lógicamente, es distinto el lugar de trabajo y de vivienda.
· No cabe una apropiación personal del cargo por parte de su titular.
· La tramitación de los asuntos se desarrolla de forma escrita, a través de expedientes.
El tipo ideal weberiano de dominación legal se corresponde, a nivel político y jurídico, con la afirmación del principio de legalidad, que sigue y seguirá siendo un valor de civilización irrenunciable, una verdadera exigencia de la modernidad de los sistemas económicos y sociales, en la medida en que hace previsibles las decisiones políticas y garantiza a la vez los derechos económicos de los ciudadanos a través de la instauración del control judicial de la acción administrativa. Ahora bien, la racionalidad legal es un valor político y jurídico no necesariamente democrático1, ya que el principio de legalidad no presupone ni coincide con el Estado de Derecho2. El principio de legalidad es una exigencia funcional de la Administración de una sociedad moderna y, como tal, compatible con el autoritarismo político. La confusión establecida en España por los administrativistas durante el autoritarismo franquista entre el Estado de Derecho y el principio de legalidad no debería borrar la diferencia de sustancia político-constitucional
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que existe entre los dos conceptos. Una cosa es servir a la legalidad y otra, muy distinta, al Estado de Derecho. La Administración y los funcionarios españoles, hasta tiempos históricamente recientes, casi siempre han hecho lo primero; no obstante, por razones histórico-políticas, pocas veces han podido hacer lo segundo. Restablecer esta distinción en la conciencia y en las actitudes de los funcionarios es una de las exigencias del nuevo orden constitucional democrático.
Esta distinción entre mera legalidad y Estado de Derecho es importante, ya que nos permite expresar las diferencias entre las burocracias autoritarias y las burocracias democráticas y, más adelante, la existencia en el seno de las burocracias de diferentes tradiciones culturales políticas (autoritarias o democráticas), que explican muchas de las singularidades observables en las culturas organizativas concretas. Desde este punto de vista, debemos decir que muchas de las disfunciones observables en la burocracia española no son imputables a las disfunciones del modelo o tipo ideal de burocracia, sino al peso de la cultura política autoritaria en la historia contemporánea española.
Razones de la hegemonía histórica y la vigencia parcial actual del modelo burocrático:
«La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción,...
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