Bases para el diseño de los mercados eléctricos

Autor:Juan de la Cruz Ferrer
Páginas:126-184
Cargo:Profesor Jean Monnet Director del Centro Europeo de Regulación Económica
RESUMEN

Después de las crisis que se han sucedido en varios países desde la del año 2000 en California, la liberalización del sector de la energía parece haber entrado en una cierta crisis. Especialmente la electricidad plantea problemas técnicos y económicos más difíciles de resolver que los que se han planteado en otros sectores económicos. Sin embargo, la energía no puede constituir una excepción en... (ver resumen completo)

 
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Introducción

Desde comienzos de los años noventa, la liberalización del sector eléctrico ha ocupado un lugar destacado en los programas políticos de muchos Gobiernos y la discusión sobre cómo introducir competencia y diseñar mercados, en un sector organizado tradicionalmente como monopolio, constituye uno de los mayores desafíos para la teoría de la regulación. Aunque muchos países han iniciado el proceso de liberalización, organizando incluso mercados eléctricos, las técnicas para lograr una competencia efectiva todavía no están claras y dependen de las circunstancias de cada país. En este entorno de dificultades para transformar la estructura industrial y el modelo de regulación del sector eléctrico, la aparición de fracasos ha abierto una etapa de escepticismo frente al proceso de liberalización.

La crisis del mercado eléctrico de California, que había comenzado a funcionar en la primavera de 1998, desencadenó graves sucesos durante los años 2000 y 2001: cortes de suministro rotatorios, con serios perjuicios para los consumidores domésticos e industriales de una de las zonas más desarrolladas del mundo, la quiebra de varias empresas generadoras y distribuidoras y la asunción de compromisos financieros astronómicos por el Gobierno del Estado para restablecer la garantía del suministro (40.000 millones de dólares). Otro caso espectacular ha sido la quiebra de Enron, empresa que asumió un enorme protagonismo en la vanguardia del análisis de los mercados, del comercio mayorista de energía y de la gestión de riesgos; y situada en los mercados energéticos emergentes como una de las mayores compañías del mundo; pero con unas estrategias minadas por el fraude y el abuso sobre los fallos del Page 127 mercado, que incidieron negativamente en los sectores en que operaba y precipitaron su propia debacle. Poco después, ante los ojos de la opinión pública, los grandes apagones que sacudieron Norte América e Italia durante el año 2003 fueron en parte presentados como fallos de los procesos de liberalización.

Por otra parte, en Iberoamérica algunos Gobiernos y determinadas corrientes de opinión han criticado los fallos y abusos de los procesos de privatización de las empresas públicas energéticas, proponiendo o reinstaurando antiguos modelos del intervencionismo público, como la nacionalización de recursos o las empresas mixtas, devolviendo al Estado la dirección sobre este sector estratégico.

Sin embargo, el proceso de liberalización del sector eléctrico, allí donde se ha acometido con una mínima coherencia, está reportando ventajas económicas y sociales indiscutibles, que expondremos más adelante. Por lo que respecta a las grandes crisis, han permitido un mejor conocimiento de los problemas técnicos y económicos que plantea la introducción de competencia, facilitando el diseño de las técnicas de regulación adecuadas para su solución.

En el caso de la crisis de California, motivada más por los fallos de la regulación que por los fallos del mercado, el análisis casi exhaustivo de sus causas y procesos ha permitido la formación de un consenso entre los especialistas norteamericanos, que muestran hoy un alto grado de acuerdo sobre las principales técnicas de regulación para el diseño de mercados eléctricos sólidos y eficientes. Con independencia del debate político y regulatorio sobre la posibilidad de imponer un diseño estándar de mercado para los sistemas eléctricos, la realidad hoy es que más de la mitad de la capacidad de generación de electricidad en Estados Unidos se sitúa dentro de mercados eléctricos organizados (PJM, New England, MISO, ERCOT...).

Es bastante menos conocida la crisis que durante los años 2002 y 2003 tuvo que afrontar el mercado escandinavo, en el que se integran Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca: la importante reducción de las reservas de las centrales hidráulicas, que suponen el 50% de la capacidad instalada del sistema, colocó al sector eléctrico Page 128 ante una situación límite, que pudo superarse sin cataclismos gracias a la coherencia de los Gobiernos, que respetaron las instituciones del mercado, y a la eficacia de las empresas. También allí, la crisis ha permitido una mejor comprensión y gestión de los mecanismos contractuales para la gestión de riesgos y una mayor participación de la demanda, que facilita una flexibilidad hasta ahora desconocida por los sistemas eléctricos 1.

De otra parte, la discusión sobre la reforma británica de los New Electricity Trading Arrangements (NETA) instaurada en el 2001, también ha iluminado el funcionamiento y las características de las subastas de electricidad en los mercados al contado, los sistemas de contratación a plazo y el nuevo proceso de reintegración vertical de las compañías.

Ahora bien, la experiencia de los primeros años de funcionamiento de los mercados eléctricos organizados en Sudamérica (Chile fue el primer país que acometió la liberalización del sector eléctrico), Australia, Estados Unidos y Europa pone de manifiesto que la liberalización del sector no es un acontecimiento que se produce y del que podemos desentendernos, sino un largo proceso de lentos avances hacia la competencia, que requiere de ajustes y adaptaciones constantes para superar los problemas que va deparando la reforma.

Una vez que este proceso entra en el debate político, tampoco puede ignorarse que la regulación debe buscar equilibrios entre intereses con frecuencia enfrentados: la adecuada rentabilidad de las compañías y el incentivo de nuevas inversiones, la seguridad del suministro, el control de los precios para los consumidores industriales y domésticos y como instrumento incidente sobre la inflación y la estabilidad macroeconómica, la protección del medio ambiente, etc. La experiencia, nada desdeñable a este respecto, indica que los mejores resultados se están consiguiendo mediante una estrategia a largo plazo que prime la coherencia del modelo elegido para introducir competencia, respetando los ritmos lógicos de implantación para conseguir ganancias de eficiencia; mientras que las tácticas políticas de mantener intervencionismos puntuales para Page 129 satisfacer intereses sectoriales a corto plazo pueden perjudicar todo el proceso 2, como por desgracia demostró la crisis de California 3, o provocar la lentitud y disfunciones en gran medida regulatorias que están lastrando el desarrollo de muchos mercados eléctricos. Como ha indicado Frank WOLAK (2003), no cometer errores en los procesos de reestructuración resulta imposible y es muy fácil cometer errores de bulto que perjudiquen todo el proceso.

En España, la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico apostó por un modelo ambicioso de introducción de competencia, asentado sobre la organización de un mercado de producción, y en el que desde el año 2003 todos los consumidores tienen libertad para elegir suministrador. Sin embargo, la continuidad y la coherencia en la regulación y ajuste del modelo han dejado bastante que desear, produciéndose más bien de manera espasmódica por razones de urgencia coyuntural. Ni siquiera se ha realizado, hasta la fecha, la revisión general del modelo, que el Protocolo suscrito entre el Gobierno y las Empresas eléctricas en 1996 comprometió para el año 2002; ni la adaptación del ordenamiento del sector a las exigencias de la Directiva 2003/54.

Sin embargo, en los últimos años se han analizado los aciertos y errores de nuestro proceso de liberalización del sector eléctrico por estudios razonados y sistemáticos, que han propuesto medidas concretas de reforma y entre los que cabe citar los de ATIENZA y DE QUINTO (2003), FABRA UTRAY (2004), LÓPEZ DE CASTRO y ARIÑO (2004), HERNÁNDEZ (2005) o LASHERAS (2005). En el año 2004, el Gobierno encargó al Profesor Ignacio PÉREZ ARRIAGA la elaboración de un Libro Blanco sobre la reforma del sector. Tras interesantes procesos de intercambio de pareceres con todos los sectores interesados, de un importante Informe de la Comisión Nacional de Energía (2005), en el que sintetizó su posición y análisis sobre los principales problemas recogidos en Informes anteriores, y fruto de la larga experiencia personal y de su equipo de trabajo (Carlos BATLLÉ, Carlos VÁZQUEZ, Michel RIVIER y Pablo RODILLA) tanto en la regulación activa como en la investigación, el Profesor PÉREZ Page 130 ARRIAGA presentó a finales de junio de 2005 el Libro Blanco sobre la reforma del marco regulatorio de la generación eléctrica en España"; un documentado y exhaustivo análisis de nuestro proceso de liberalización, que presenta un balance ponderado de la situación actual y que formula un conjunto sistemático de propuestas de reforma respecto de las principales disfunciones detectadas. La presentación el 3 de septiembre de la OPA de Gas Natural sobre ENDESA y la posterior...

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