Estado de los trabajos de armonización fiscal de los rendimientos del ahorro en Europa
| Autor | Natalie Rampal Olmedo |
SUMARIO
I.EL CONTROVERTIDO DISPOSITIVO DE LA HARMONIZACIÓN
A.Ámbito de aplicación del dispositivo
a)El ámbito de aplicación personal
b)Ámbito de aplicación material
B.Un modelo de coexistencia transitorio
a)La retención a cuenta: una opción transitoria
b)Un régimen de información de aplicación generalizada
II.LAS MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO DEL RÉGIMEN COMÚN: UN BALANCE NO EXENTO DE CARENCIAS
A.Las medidas de eliminación de la doble imposición
a)El régimen general
b)Reglas específicas sobre los intereses procedentes de inversiones indirectas
B.Los modos de protección de la economía europea
a)La necesaria salvaguarda de la competitividad de los mercados financieros
b)La gestión del impacto financiero de la amortización
'Todo hombre que posea treinta millones y que no tenga interés alguno por ello es peligroso para un gobierno'.
Esta frase de Napoleón Bonaparte ilustra en gran medida la importancia que el ahorro de capital de los particulares representa para la economía de un país y, al mismo tiempo, lleva a interrogarse sobre la situación actual de la fiscalidad de los rendimientos del ahorro en la Unión europea.
En los Estados miembros, el ahorro de capital está sometido al régimen fiscal en vigor en el país de origen del inversor, y ello con independencia de que la inversión tenga lugar en su propio territorio de residencia o en otro país de la Unión europea. Por lo general, para el caso de los no residentes, la reglamentación fiscal del país de origen impone el pago de una tasa suplementaria. Sin embargo, la aplicación generalizada de este principio plantea dificultades prácticas, ya que pocos son los Estados que constan de un sistema completo de intercambio de información que les permita localizar las fugas de capital. En efecto, la imposición de las rentas de origen extranjero en el país de residencia se basa normalmente en el principio de declaración voluntaria, de forma que las rentas no declaradas pueden escapar de toda tributación en el Estado de residencia del beneficiario. Esta laguna administrativa anima a los prestatarios a aprovecharse de aquellos regímenes fiscales favorables a los no residentes, deslocalizando su ahorro hacia el extranjero, con la certeza de someterse así a un impuesto liberatorio de hecho.
Mientras que los Estados miembros de la Unión europea han conseguido acercar sus reglamentaciones en materia de fiscalidad de las inversiones, el ahorro de capital se encuentra aun sometido a regímenes de una extrema variedad que fomentan el fraude y la evasión fiscal. Dada la situación de competencia resultante de la multiplicidad de legislaciones en esta materia, los Estados, faltos de reglas de armonización, se han visto obligados a reducir el nivel de sus retenciones con el fin de luchar contra el desplazamiento de capital más allá de sus fronteras, así como a atraer el ahorro extranjero hacia su territorio. Como ejemplo, puede citarse el caso de Bélgica que, bajo la presión de las constantes fugas de capital hacia Luxemburgo, ha debido renunciar a una retención a cuenta de un 25% sobre los intereses del ahorro. Al mismo tiempo, los países que desean mantener sus retenciones sobre los rendimientos del ahorro están obligados a soportar constantes desplazamientos de capital hacia aquellos Estados donde la fiscalidad se muestra más ventajosa. Así, la proporción de suscripciones de seguros de vida por parte de residentes franceses en Luxemburgo aumentó en un 330% entre 1993 y 1996.
De esta manera, la competencia entre los Estados de la Unión europea en materia de fiscalidad del ahorro conlleva la pérdida de ingresos para todos los países: tanto para aquellos que reducen cada vez más sus niveles de imposición y que perciben así cada vez menos dinero, como para aquellos que los mantienen y que ven disminuir progresivamente el número de sus contribuyentes. Conscientes del peligro que ello conlleva para las finanzas públicas, los europeos lanzaron un movimiento de armonización a través de la directiva de junio de 1988[1], relativa a la supresión de restricciones a los movimientos de capital en los Estados miembros de la Unión antes del 1 de julio de 1990. Sobre la base del artículo 100 del Tratado de Roma revisado, el Consejo pidió a la Comisión europea la elaboración de proposiciones de directiva destinadas a suprimir o a atenuar los riesgos de distorsión, evasión y fraude fiscal generados por la diversidad de regímenes nacionales en materia de fiscalidad del ahorro. Aunque el proceso se encontraba así efectivamente lanzado, los frutos tardaron en aparecer y ello, a pesar de que la Comisión europea había presentado, con fecha de 10 de febrero de 1989, dos proposiciones de directiva que hubieran debido permitir un acercamiento de las fiscalidades del ahorro.
La primera de estas proposiciones pretendía la introducción de un régimen común de retención a cuenta de un tipo mínimo de 15% sobre los intereses del ahorro del conjunto de personas físicas o morales, cuyos deudores fueran los Estados miembros, subdivisiones políticas, colectividades territoriales o residentes de un Estado miembro. Esta proposición, en caso de haber sido validada por el Consejo, hubiera debido aplicarse a todos los beneficiarios, residentes como no residentes, de un país miembro de la Unión europea, o incluso eventualmente, de un país tercero.
La segunda proposición hacía referencia a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos y del I.V.A. Se sugería igualmente una modificación del artículo 8 de la directiva 77/799/CEE[2] por el que se permite a los Estados miembros no dar curso a una demanda de información procedente de otro Estado miembro siempre que su legislación o su práctica administrativa le impida reunir esos mismos datos para sus propios fines. La Comisión europea proponía suprimir dicha limitación siempre que el Estado solicitante estuviera en medida de hacer valer la presunción de una importante transferencia de fondos por parte de uno de sus residentes hacia otro Estado miembro, sin haber declarado los ingresos correspondientes. Sin embargo, un gran número de Estados, entre los que se encontraban España o los Países Bajos, preconizaba la instauración de una obligación generalizada para los establecimientos financieros de informar al fisco sobre todos los ingresos abonados tanto a residentes como a no residentes, mientras que otros países como Luxemburgo no deseaban perjudicar el secreto bancario. Por consiguiente, dicha proposición fue igualmente rechazada.
Tras el fracaso de este dispositivo, las negociaciones se paralizaron, no retomando hasta la mitad de la década de los 90, con ocasión de las discusiones sobre la creación de una moneda única en vistas de la supresión de los riesgos de cambio.
Las reuniones informales del Consejo Ecofin (Consejo de Ministros de Economía y Hacienda) celebradas a lo largo de 1996, en Verona en el mes de abril y en Mondorf en octubre, permitieron la afirmación por parte de los representantes nacionales del carácter imperativo de la reactivación de los trabajos. Por su parte la Comisión, en su comunicación de 5 de noviembre de 1997, presentó, entre un conjunto de medidas destinadas a luchar contra la competencia fiscal perjudicial, los elementos para una solución mínima en materia de fiscalidad del ahorro. Con este motivo, la Comisión propondría la instauración de un régimen común alternativo permitiendo a cada Estado miembro la elección entre un sistema de retención mínima a cuenta sobre los intereses del ahorro, y el suministro de información a sus socios europeos sobre los ingresos procedentes de las inversiones de capital de los no residentes.
En el curso de su reunión de 1 de diciembre de 1997 sobre política fiscal, el Consejo Ecofin admitió el esquema elaborado por la Comisión a la que se le confió la tarea de elaborar una proposición de directiva sobre dicha base. Pronto, el Parlamento europeo adoptaría una posición idéntica en su resolución de 18 de junio de 1998. Como consecuencia, la Comisión europea redactó la proposición de directiva de 20 de mayo de 1998 destinada a garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad[3]. Este texto, que retomaba las orientaciones expuestas en la comunicación de 5 de noviembre de 1997, sería aprobado por el Parlamento europeo en su resolución de 10 de febrero de 1999 y apoyado por el Comité económico y social en su informe de 24 de febrero del mismo año.
En junio de este año, durante la cumbre de Feira, los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión europea, fijaron un plazo hasta fin de año para llegar a un acuerdo sobre la armonización fiscal del ahorro y gravar los rendimientos del capital. Antes de finalizar dicho plazo, el Ecofin del pasado 27 de noviembre consiguió llegar a la conclusión de que la armonización fiscal del ahorro sería realidad en el plazo de 9 años, tras superar dos etapas distintas: conversaciones con países terceros y aplicación de una fase transitoria en la que unos países aplicarán una retención a cuenta y otros el sistema de información que será de aplicación generalizada al final del periodo de transición. Los ministros aprobaron asimismo una lista de 66 regímenes fiscales calificados como potencialmente perniciosos para el mercado interior y que habrán de ser desmantelados para 2003.
El objetivo principal de los diferentes trabajos llevados a cabo por las Instituciones europeas ha sido y es el garantizar un mínimo de imposición sobre los rendimientos del ahorro. Sin embargo, desde el Consejo Ecofin de abril de 1996 hasta el de noviembre de 2000, pasando por las discusiones sobre la proposición de directiva de 1998, en todo momento se ha ignorado el peligro que un régimen común de estas características implicaría para la competitividad de la economía europea. Hasta ahora, las negociaciones habían fracasado constantemente ante la incapacidad de los...
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