Los principios de tipicidad y culpabilidad en las infracciones en materia de consumo
| Autor | Alejandro Nieto García |
| Páginas | 148-159 |
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El artículo 34 de la Ley para la defensa de los consumidores y usuarios (en adelante: LDCU; aquí se maneja el texto aprobado por el Senado) hace una larga enumeración de «infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios», que pueden ordenarse, a nuestros efectos, en los siguientes grupos:
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Infracciones por incumplimiento de normas
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«El incumplimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones o prohibiciones de naturaleza sanitaria».
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«El incumplimiento de las normas reguladoras de precios...»
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«El incumplimiento de las normas relativas a registro, normalización o tipificación, etiquetado, envasado y publicidad de bienes y servicios».
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«El incumplimiento de las disposiciones sobre seguridad en cuanto afecten o puedan suponer un nesgo para el usuario o consumidor».
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«En general, el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en esta ley y disposiciones que la desarrollen».
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Infracciones por incumplimiento de requerimientos individuales
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«El incumplimiento o transgresión de los requerimientos previos que concretamente formulen las autoridades sanitarias para situaciones específicas, al objeto de evitar contaminaciones o circunstancias nocivas de otro tipo que puedan resultar gravemente perjudiciales para la salud pública».
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«La obstrucción o negativa a suministrar datos o a facilitar las funciones de información, vigilancia o inspección».
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Infracciones objetivas por riesgos o daños
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«Las acciones u omisiones que produzcan riesgos o daños efectivos para la salud de los consumidores o usuarios ya sea en forma consciente o deliberada, ya por abandono de la diligencia y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalación de que se trate».
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Infracciones por fraude
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«La alteración adulteración o fraude en bienes o servicios susceptibles de consumo por adición o sustracción de cualquier substancia o elemento; alteración de su composición o calidad, incumplimiento de las condiciones que correspondan a su naturaleza o la garantía, arreglo o reparación de bienes duraderos y en general cualquier situación que induzca a engaño o confusión o que impida reconocer la verdadera naturaleza del producto o servicio».
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Infracciones del orden público del mercado
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«... la imposición injustificada de condiciones sobre prestaciones no solicitadas o cantidades mínimas o cualquier otro tipo de intervención o actuación ilícita que suponga un incremento de los precios o márgenes comerciales».
Esta larga catalogación, aparentemente precisa, ofrece una riquísima problemática -avivada por una sensible elaboración normativa, jurisprudencial y doctrinal anterior-, cuyo análisis constituye el objeto del presente trabajo. Ahora bien, como el estudio de todos y cada uno de los puntos indicados exigiría una extensión mayor de la que se dispone en este lugar, vamos a limitarnos a una selección de lo que se consideran cuestiones esenciales -la tipicidad y la culpabilidad-, marginando de momento las demás.
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Toda enumeración de infracciones supone un proceso de tipificación. La circunstancia de que la LDCU haya realizado un esfuerzo tan considerable en este sentido no es consecuencia solamente de la minuciosidad del legislador, sino que responde, más bien, a la exigencia de que las infracciones encajen en un tipo normativo previamente determinado. Exigencia que hoy está consagrada en el artículo 25.1 de la Constitución, donde se dispone que «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento» 1.
Este principio -llamado comunmente de tipicidad- no aparece formalmente en nuestras leyes administrativas (a diferencia de lo que sucede en las penales); pero venía siendo defendido por una parte de la doctrina y por el Tribunal Supremo en los términos que se indicarán más adelante. Dogmáticamente es una consecuencia de la extensión al Derecho Administrativo sancionador de los principios esenciales del Derecho penal, entre los que se encuentra cabalmente el de la tipicidad.
Sin necesidad de entrar ahora en la larga polémica de la separación o interdependencia de ambos Derechos, es sabido que desde hace algún tiempo -en España como fuera de ella- se venía denunciando la impermeabilidad del Derecho Administrativo sancionador a los principios inspiradores del Derecho Penal y que, como remedio a tal situación, se propugnaba la generalización a ambos campos de unos mismos criterios. Polémica zanjada, al menos de momento, por la autoridad del Tribunal Constitucional, en cuya sentencia de 8-6-1981 (apoyada de forma expresa en jurisprudencia anterior del Tribunal Supremo) se declara que «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 23, principio de legalidad), y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (29-9, 4 y 10-1 1-1980, entre las más recientes), hasta tal punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio artículo 25, en su número 3o, al señalar que la Administración civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia, y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-ad-ministrativa)».
El Tribunal Supremo, en efecto, ha sostenido desde hace tiempo tal postura, como recuerda la sentencia de 4-11-1980: «La imposición de una sanción por incumplimiento de órdenes administrativas constituye un supuesto de ejercicio del poder sancionador de la Administración, cuyo poder se rige por los mismos principios del orden penal clásico, como viene declarando la jurisprudencia a partir de las sentencias de 27-6-1950 y 12-2-1959, cuya doctrina reitera, entre otras, la de 25-3-1972» (Ar. 4261).
La derivación del principio de la tipicidad del «orden penal clásico» aparece de forma expresa en la sentencia de 10-11-1980: «El principio de legalidad informante de todo ordenamiento sancionador, bien sea de naturaleza penal o el que regula el ilícito administrativo, se complementa con los de tipicidad e imputabilidad». Como quiera que sea, el hecho es que la tipicidad se ha asentado sin discusión en el Derecho Administrativo sancionador, del que constituye -junto con el de la culpabilidad y el de los hechos probados- uno de sus «tres pilares», en la terminología de la sentencia de 4-3-1 981 (Ar. 1 303).
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Según puede imaginarse, una vez que el Tribunal Supremo ha aceptado la incardinación del principio de la tipicidad en el Derecho administrativo sancionador, era lógico que aprovechase esta oportunidad para ir sentando una doctrina muy minuciosa, bastante fija ya con el transcurso de los años, que marca las pautas de su alcance y límites. Doctrina perfectamente aplicable a las sanciones que aquí nos ocupan y que por ello conviene exponer, antes de entrar en el análisis pormenorizado de cada una de ellas o, si se quiere, de cada uno de los grupos que han sido ya descritos.
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Teoría general
En algunas sentencias el Tribunal Supremo se ha preocupado de sentar una teoría general sobre este punto- Así ya en un larguísimo considerando de la de 25-3-1972 (Ar. 1472), que es inevitable reproducir, tanto por la importancia de su contenido como por ser punto obligado de referencia de toda la jurisprudencia posterior: «si los principios fundamentales de tipicidad de la infracción y de la legalidad de la pena operan con atenuado rigor cuando se trata de infracciones administrativas y no de contravenciones de carácter penal, tal criterio de flexibilidad tiene como límites insalvables la necesidad de que el acto o la omisión castigados se hallen claramente definidos como falta administrativa y la perfecta adecuación con las circunstancias objetivas y personales determinantes de la ¡licitud, por una parte, y de la imputabilidad por la otra; debiendo rechazarse la interpretación extensiva o analógica de la norma y la posibilidad de sancionar un supuesto diferente de la que la misma contempla, pues como se declaró en sentencia de 14-6-1966 con otro criterio, se reconocería a la Administración una facultad creadora de tipos de infracción y de correctivos analógicos con evidente merma de las garantías jurídicas del administrado.. . lo que la jurisprudencia había ya negado en Derecho Administrativo, reconociendo plena vigencia al principio rector que admitiendo la interpretación rigurosa de la norma sancionatoria en forma restrictiva, a base de individualizar y de determinar la infracción estrictamente de manera que no deje lugar a dudas, vedando toda interpretación extensiva, analógica o inductiva... sin que la Administración tenga posibilidad de castigar cualquier hecho que estime reprochable, ni imponer la sanción que tenga por conveniente, sino que, además de cumplir los trámites esenciales que integran el procedimiento sancionador, únicamente puede calificar como faltas administrativas los hechos previstos como tales en la normativa aplicable».
Por su parte, la sentencia de 29-9-1980 (Ar. 3464) insiste en la misma idea de la existencia de unos principios comunes, que deben ser matizados a la hora de su aplicación al Derecho...
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