La organización territorial de Cataluña: marco jurídico y propuestas

El concepto de «bases» referido a las compentencias del Estado del artículo 149.1 de la Constitución ha sido interpretado de manera flexible por el Tribunal Constitucional, por lo que respecta a la necesidad de que esta competencia hubiese sido ejercida forzosamente por medio de un instrumento normativo concreto (ley-marco, ley-cuadro).

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Sin duda, los antecedentes del modelo italiano, en el que se produjo una evolución decisiva desde un planteamiento inicial claramente formalista a uno material, para hacer posible el efectivo ejercicio de las competencias regionales, influyó en nuestro Tribunal Constitucional en el momento de enfrentarse por primera vez con esta cuestión.⁵ De esta forma, ya en una de las primeras sentencias, concretamente la de 28 de julio de 1981, el Tribunal Constitucional declaró que «la noción de bases o normas básicas ha de ser entendida como noción material», hecho que comporta que el ejercicio de la competencia estatal «no requiere, en modo alguno, la promulgación de leyes de bases o de leyes marco».

Este criterio interpretativo es el que ha permitido a las Comunidades Autónomas legislar a partir de la deducción de los principios básicos de la legislación vigente y que el Estado haya podido ejercer sus competencias mediante leyes y normas de carácter general, circunstancia a la que coadyuva el hecho de que el derecho del Estado es de aplicación supletoria en defecto de ley autonómica (artículo 149.3 CE).

En realidad, la idea o noción material de las bases permite al Estado optar entre diferentes técnicas legislativas a la hora de ejercer sus competencias. Esencialmente, esta opción puede darse entre la promulgación de una ley general, de una ley general con indicación expresa de cuáles son los aspectos básicos, y, finalmente, por la técnica, que podríamos considerar ideal desde la perspectiva del esquema de competencias legislativas compartidas, de elaborar una ley específica con la finalidad precisa de establecer las bases sobre una determinada materia. En caso de seguirse esta última opción, la ley del Estado debería actuar como marco a partir del que la Comunidad Autónoma ejercería su competencia jurídica sin los inconvenientes de incertidumbre jurídica que comporta inherente el método deductivo.

En definitiva, de lo que acaba de decirse hay que deducir que la combinación del concepto material de las bases con la adopción concreta de la técnica de la ley-marco introduce en este caso un elemento formal indiscutible, ya que si bien es cierto que las bases son en principio una noción material, el hecho de que se establezca en un texto legal específicamente destinado a recogerlas comporta, sin duda, una formalización de los principios o criterios normativos en que se traduce el ejercicio de la competencia del Estado.

Como ha señalado el Consejo Consultivo,⁶ «la fijación expresa de las bases en una materia por parte del Estado mediante una ley es una garantía de la seguridad jurídica (...) Una vez en vigor la norma básica, el mismo Estado señala acotaciones respecto de la dimensión de la competencia estatal». Lo que se quiere decir con esto es que esta técnica legislativa no se pueda desconectar del sistema de distribución de competencias y haya de comportar en este caso el establecimiento de un marco definido que pase a constituirse en punto de referencia para la actuación autonómica posterior, pero bienPage 17 entendido que la ley básica se convierte a partir de este momento en el único instrumento normativo que establece los límites de la competencia legislativa, impidiendo la aplicación simultánea o colateral del método deductivo.

De esta constatación se desprende asimismo que el elemento formal (Ley de Bases) debe tener también un contenido material, ya que esta cualidad es consustancial con la noción de bases. En consecuencia, la ley-marco debe ver también condicionado su contenido por las notas características atribuidas a la idea de básico, es decir, por su «materialidad». En palabras del mismo Consejo Consultivo, para que una norma sea básica es necesario que su contenido implique una «regulación material del sector o aspecto de la realidad y ordene la acción pública que ha de proyectarse en ella».

La cualidad material del concepto de bases no sería, pues, compatible con un contenido legal que no estableciese directamente criterios normativos y quisiese únicamente formular principios interpretativos de lo que ha de entenderse como básico sin contenido propio que actuasen como simple habilitación a favor del Estado para posteriores ejercicios de su potestad legislativa. Esta técnica comportaría otros resultados también incompatibles con la lógica constitucional de las competencias legislativas compartidas: la ley de bases no sería una ley-marco que estableciese el límite explícito de la actuación de las Comunidades Autónomas, función para la que está precisamente pensada,⁷ y, por otro lado, estaría definiendo un ámbito extensivo y sin contenido de la competencia estatal que permitiría posteriormente al Estado legislar, dificultando o eludiendo un posible control por parte del Tribunal Constitucional.

Este supuesto nos lleva directamente a la cuestión relativa a los límites intrínsecos de la potestad legislativa del Estado que han sido puestos de relieve en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983. De acuerdo con esta Sentencia, «cuando el legislador estatal dicta una norma básica dentro del ámbito de sus competencias, está interpretando lo que debe entenderse por básico en el correspondiente caso concreto, pero, como hemos señalado anteriormente, no cabe confundir esta labor interpretativa del legislador con la producción de normas meramente interpretativas, que fijan el contenido de los términos de la Constitución con carácter general cerrando el paso a cualquier otra interpretación».

La Sentencia que acabamos de exponer, que pone como ejemplo precisamente el caso de las competencias legislativas compartidas, ratifica sin duda la necesidad de que la ley del Estado establezca un contenido normativo material, cumpliendo lo que el mismo Tribunal Constitucional había ya manifestado en la Sentencia de 28 de julio de 1981 en el sentido de que «las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico».

A partir de lo que acabamos de exponer es cuando hay que pasar a estudiar el tratamiento legislativo que hace la Ley de Bases de Régimen Local. Y, en este sentido, hay que poner de relieve la existencia de dos preceptosPage 18 fundamentales que pueden incurrir en la desviación que acabamos de mencionar.

El primero de ellos es el artículo 5 de la Ley, al que ya nos hemos referido, según el cual hay que entender que los principios normativos que se contemplan en el Título II y siguientes de la Ley no serán los únicos que tengan la condición de bases de acuerdo con el artículo 149.1.18 de la Constitución, sino que serán ampliados por leyes posteriores del Estado que sobre cada sector concreto se elaboren y que pasarán a tener también la consideración de normas básicas.

El segundo es la Disposición Transitoria primera, de acuerdo con la cual la refundición de las normas generales vigentes que regulan el régimen local podrá significar que determinados aspectos legales no incluidos en la ley de bases tengan también el carácter de básicos.

Hay que precisar que si bien es admisible que determinado contenido básico puede ser ampliado o modificado por normas posteriores, incluso reglamentarias, esta circunstancia obedece a un planteamiento y supuesto diferente de los que se acaban de exponer. En efecto, el Tribunal Constitucional ha considerado esta posibilidad especialmente en aquellos casos en que no existe una ley de bases formal y, en todo caso, siempre la ha condicionado a una función de estricto complemento de la Ley (Sentencias de 7 de abril, 28 de abril y 20 de mayo de 1983), con lo cual se hace necesaria una habilitación específica y puntual (Sentencia de 27 de junio de 1985).

La distorsión que estos dos preceptos pueden comportar respecto de la idea de la ley-marco es hoy bien patente, a la vista del contenido del Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, a través del cual el Gobierno del Estado ha hecho uso de la habilitación legal para refundir la normativa vigente en materia de régimen local. Su Disposición Final séptima no sólo ha ampliado los preceptos básicos señalando expresamente unos nuevos (apartado 1, letra a)), sino que, además, con absoluta falta de consideración para los criterios de seguridad y coherencia legislativas, ha vuelto a resucitar la aplicación del método deductivo de los preceptos básicos al establecer que, en relación con el régimen de bienes, contratación, servicios públicos y personal, los preceptos del texto refundido podrán considerarse también básicos «conforme a su naturaleza» (apartado 1, letra b)).

Evidentemente, esta falta de sensibilidad a la hora de establecer la regulación postconstitucional de la materia dificulta extraordinariamente el ejercicio de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, abriendo un camino en el que serán muy frecuentes los conflictos competenciales y en el que la carga de su decisión corresponderá una vez más al Tribunal Constitucional, con todos los inconvenientes que esta situación comporta.⁸

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La elaboración de la Ley de Bases debía tener lugar en el momento oportuno para diseñar el modelo de relaciones entre los diferentes poderes públicos territoriales. A diferencia de otros modelos políticos, nuestro peculiar sistema de distribución de competencias ofrecía importantes dudas sobre esta cuestión, ya que en principio el modelo tanto se podía definir en sentido intra-comunitario (sistema federal) como extracomunitario (sistema regional),⁹ especialmente en el caso de aquellas Comunidades Autónomas que de acuerdo con sus Estatutos habían asumido la competencia legislativa exclusiva en materia de régimen local y organización territorial.

Para poder aclarar esta importante cuestión, el Tribunal Constitucional dispuso de una buena ocasión en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de Presupuestos del Estado de 1982, que contemplaba la posibilidad de transferencias de competencias del Estado a los entes locales. No obstante, en la Sentencia subsiguiente de 23 de diciembre de 1982, el Tribunal adoptó una posición de ambigüedad al calificar el sistema de relaciones entre las Administraciones superiores y los entes locales de «bifronte», sistema que permitiría una doble relación simultánea desde el Estado y desde las Comunidades Autónomas, rechazando así un esquema basado en una única instancia de referencia.

Obviamente, las consecuencias que pueden derivarse de esta lectura interpretativa no pueden ser positivas. El mantenimiento de una duplicidad de relaciones es precisamente una garantía para no poder alcanzar un modelo suficientemente claro y definido de organización territorial. No hay que decir tampoco que esta posición dificulta también el establecimiento de una organización territorial propia en el seno de la Comunidad Autónoma, dado que admite paralelamente una incidencia estatal que puede alterar notablemente los elementos básicos del modelo diseñado por la Comunidad Autónoma.

Ante la insuficiencia de la posición jurisprudencial, era conveniente que la Ley de Bases estableciese los principios legales necesarios para dar coherencia al modelo territorial, reconociendo un protagonismo esencial a las Comunidades Autónomas en el sistema global de relaciones con los entes locales de su territorio. En el caso de Cataluña, parece claro que el contenido del Estatuto apuntaba también en esta dirección, si tenemos en cuenta los principios que se desprenden de su artículo 5.

Sin embargo, la Ley de Bases no da una respuesta satisfactoria, e incluso podría decirse que significa un retroceso importante en comparación con situaciones anteriores.¹⁰ En ámbitos tan esenciales como los de atribu-Page 20ción de competencias (propias y delegadas) y el de las relaciones interadministrativas (información, colaboración, cooperación, coordinación y de conflicto) se consagra claramente, como principio general, el de la bifrontalidad de las relaciones con los entes locales.

Por lo que respecta a la determinación de las competencias locales, se utiliza como justificación la sectorialización de la materia de régimen local, lo cual permite establecer una conexión con diferentes títulos competenciales, estatales o autonómicos, según la distribución de competencias prevista en la Constitución y los Estatutos. Ahora bien, si es cierto que este punto de referencia es indiscutible,¹¹ también lo es que, en la medida en que las competencias locales tienen naturaleza administrativa, su determinación concreta podría corresponder ordinariamente a la Comunidad Autónoma siempre qce ésta dispusiese de potestades legislativas o incluso ejecutivas sobre la materia, con el supuesto de que la misma ley básica podría cumplir ya su función de garantía institucional señalando los ámbitos materiales sobre los que la legislación comunitaria habría de atribuir necesariamente competencias específicas a los entes locales.¹²

El planteamiento de la Ley de Bases se aparta de este criterio y, además de establecer una reserva de ámbitos materiales, atribuye un papel primordial a la legislación sectorial del Estado para la determinación de las competencias locales, que se concreta, como dato más significativo, en la reserva estatal de esta función incluso en el caso de competencias legislativas compartidas (artículo 2.2). Por otro lado, la intervención estatal encuentra también un reconocimiento decisivo en la vía de la atribución de competencias por delegación, supuesto en el que sólo es necesario el informe (no vinculante) de la Comunidad Autónoma (artículos 27.3 y 37.2).

En el caso de las relaciones interadministrativas, la situación es aún más difícil de justificar. Efectivamente aquí ya no nos movemos ni siquiera en el plano normativo. Por otro lado, la aplicación de los elementales principios de organización y eficacia administrativa deberían llevar a circunscribir estas relaciones preferentemente en el ámbito intracomunitario. En el sistema de distribución de competencias sobre régimen local, al Estatuto sólo se le reserva por la Constitución una parte de la potestad legislativa; por tanto, el mantenimiento de una posición relacional que incide en el plano del funcionamiento de las instituciones no puede considerarse nunca como un campo de presencia ordinaria del Estado, salvo supuestos de carácter excepcional. Lejos de esto, la Ley de Bases otorga al Estado una posición equivalente a la de las Comunidades Autónomas si tenemos en cuenta lo que establecen los Decretos de transferencias preestatutarias. No es, pues, extraño que desde posiciones doctrinales¹³ se reivindique una actitud institucional entre la Generalidad yPage 21 los entes locales de Cataluña que permita adoptar, en la práctica, un criterio de actuación más coherente de lo que puede resultar del sistema invertebrado que establece la ley básica.

Son éstos dos de los sectores que integran el concepto amplio de régimen local y que tienen una importancia que no es necesario justificar. Pues bien, en ambos casos, la Ley de Bases establece unos criterios normativos que significan, de hecho, la anulación de la capacidad legislativa de las Comunidades Autónomas.

Por lo que respecta a la organización local, se llega a este resultado estableciendo un esquema que reserva al Estado la regulación detallada de los órganos necesarios de las Corporaciones Locales y deja directamente a la potestad de autoorganización de las Corporaciones Locales el establecimiento de la organización complementaria (artículos 20 y 32). En este contexto, la capacidad legislativa autonómica queda limitada a un valor supletorio, en defecto de disposiciones reglamentarias propias de las Corporaciones.

El anterior esquema se pretende justificar en el reconocimiento y garantía de la autonomía organizativa de los entes locales. Sin poner en duda en ningún momento la necesidad de reconocer esta potestad autoorganizatoria de los entes locales, que ha de ser uno de los reflejos del principio de autonomía reconocido en los artículos 137 y 140 de la Constitución, parece evidente que la solución concreta dada por la Ley de Bases no es satisfactoria por diversos motivos. En primer lugar, porque la capacidad de autoorganización local se limita a los aspectos complementarios, con lo cual la regulación de los órganos principales de los entes locales continúa en manos del legislador; por tanto, puede afirmarse que la Ley no ha sido especialmente generosa en esta materia con las Corporaciones Locales. En segundo lugar, porque el esquema utilizado significa desconocer e incluso sacrificar otra autonomía que es la autonomía política de las Comunidades Autónomas, con su capacidad legislativa inherente.

Evidentemente, una solución diferente hubiese sido que la Ley de Bases estableciese como principio básico y general el de la autonomía organizativa previendo sólo unas reglas mínimas. En este caso, se podría justificar ciertamente la no injerencia del legislador (estatal y autonómico), en coherencia con la reserva efectuada en favor de los entes locales. Pero éste no es el modelo que ha adoptado la ley básica si tenemos presente el alcance y detalle con que regula la materia.

Por otro lado, el sistema seguido por la ley básica entra también en contradicción con la jurisprudencia constitucional. En la Sentencia de 28 de julio de 1981, el Tribunal Constitucional, refiriéndose concretamente a la organización local, señaló claramente que la competencia básica del Estado había de quedar a un nivel que permitiese el posterior ejercicio de la potestad legislativa autonómica.

La solución adoptada merece finalmente otra crítica desde el punto dePage 22 vista del sistema de fuentes normativas, dada la posibilidad de que un Reglamento local pueda prevaler sobre una ley. Es cierto que el principio de jerarquía normativa ha quedado relatívizado a partir de la Constitución española de 1978, atendiendo al sistema de organización territorial y de distribución de competencias que resultan de su Título VIII. Esto significa que hay que tener especialmente en cuenta el principio de competencia cuando se trata de establecer relaciones entre los diferentes ordenamientos (estatal y autonómicos).¹⁴ En este sentido, sólo hay que recordar cómo la jurisprudencia constitucional ha admitido que los reglamentos estatales puedan contener bases y por tanto no pueden ser modificados por las leyes autonómicas. Ahora bien, en el presente caso no nos encontramos ante una división originaria de esferas de actuación política cualitativamente iguales, como sucede en la Constitución y los Estatutos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino ante una relación entre dos instancias que tienen posiciones diferentes en la estructura de los poderes públicos. Por tanto, no nos encontramos ante una situación de equivalencia entre el ordenamiento autonómico y el ordenamiento local, sino ante una posició de subordinación en la que recobra todo su sentido el principio de jerarquía normativa, dado que toda la actividad administrativa de los entes locales (reglamentaria y ejecutiva) debe quedar sujeta a las leyes.

En el ámbito de las haciendas locales, el sistema de prelación de fuentes que prevé el artículo 5 E) de la Ley de Bases y que después ha ratificado la Disposición Fnal séptima, apartado 2, del texto refundido de 18 de abril de 1986, degrada la potestad legislativa autonómica a un nivel residual, convirtiéndola en una competencia derivada. En efecto, ya no se trata ni siquiera de prever la aplicación prioritaria de principios básicos establecidos por el Estado, sino de todo el bloque de la legislación estatal general que se dicte sobre la materia, incluida la misma Ley General Presupuestaria.

A pesar de todo, hay que decir que este sistema de fuentes es de dudosa constitucionalidad después de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 1985. En esta resolución, el Tribunal Constitucional considera aplicable el título competencial estatal del artículo 149.1.14 de la Constitución, pero de él no saca unas consecuencias tan restrictivas para la competencia autonómica como las que resultan de la Ley de Bases y el Texto Refundido. En este sentido, el Tribunal precisa lo siguiente:

Es cierto, sin duda, que cuando, usando de su competencia en materia de Hacienda general, el Estado regula cuestiones referentes a la Administración Local, no puede desconocer la delimitación competencial que respecto de ella existe entre el propio Estado y algunas Comunidades Autónomas. Si para estos fines hacendísticos ha de introducir modificaciones en el régimen jurídico de esta Administración, deberá hacerlo de modo tal que no se imposibilite el ejercicio de la facultad comunitaria para dictar las normas da detalle.

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Más adelante se establece una excepción a este régimen de distribución competencial, que puede venir dada por la naturaleza coyuntural o de norma-medida que en un determinado caso puede tener la actuación legislativa estatal y que haría imposible la distinción entre lo que es básico y lo que no lo es. Pero, fuera de este supuesto realmente excepcional, la regla aplicable debe ser la de la relación bases-desarrollo. La misma decisión favorable a la ley impugnada en el recurso de inconstitucionalidad (Ley 24/1983, de 21 de diciembre, de Medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales) sirve para avalar este razonamiento, ya que el Tribunal la adopta en la medida en que:

La ley contra la que el presente recurso se dirige no es un cuerpo de normas abstractas, destinadas a regular, con voluntad de permanencia, un determinado género de relaciones, sino una medida coyuntural, específicamente destinada al muy concreto fin de sanear las Haciendas Locales.

Al margen de este planteamiento estrictamente jurídico, es importante destacar también la necesaria relación lógica entre capacidad de organización territorial y capacidad de distribución de recursos económicos. Como señaló el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 28 de junio de 1981, en el caso de Cataluña el Estatuto prevé una nueva organización territorial que ha de suponer una reasignación diferenciada de competencias entre las diferentes estructuras territoriales y, singularmente, por el hecho de la inclusión del nuevo nivel comarcal.

En la medida en que el volumen de los recursos económicos de que se dote a cada entidad debe ser coherente con el volumen de los servicios a prestar, es, pues, evidente que cualquier modificación del régimen competencial habrá de tener efecto en el régimen económico, ya que ambos aspectos van indisociablemente unidos. Con esta reflexión, lo que se quiere poner de relieve es un hecho que parece difícilmente rebatible, como es que la potestad de alteración del régimen competencial debe llevar inherente la de poder adecuar a la nueva situación el sistema de recursos económicos, así como también, por citar otros ejemplos, el del personal o medios materiales afectos a los servicios objeto de modificación. Si esta premisa no es aceptada, nos encontraríamos ante una situación tan aberrante como inadmisible, desde el punto de vista constitucional y estatutario, como sería la de imposibilitar el ejercicio de la misma capacidad de organización territorial o bien configurar una nueva estructura administrativa sin correspondencia con los medios que han de servirle de base de actuación.

Lo que acaba de decirse demuestra la incoherencia del sistema de fuentes de la Ley de Bases en materia de haciendas locales, de cuya lectura se obtiene la impresión de que el legislador estatal ha simplemente olvidado el hecho diferencial que puede producirse con el ejercicio por el Parlamento de Cataluña de las competencias que le atribuyen los artículos 5 y 9.8 del Estatuto.

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De lo que se ha expuesto en los apartados anteriores no se obtiene una impresión optimista sobre la capacidad legislativa autonómica. La extensión de las bases estatales a todos los ámbitos que integran la materia de régimen local y el tratamiento dado en la misma ley básica hacen que, en el momento de valorar las posibilidades que se ofrecen al legislador autonómico, la conclusión sea que nos encontramos ante unas competencias intersticiales que no dejan lugar a demasiados ejercicios imaginativos, precisamente en un campo en el que se podría realizar una cierta labor de ingeniería jurídica.

El mantenimiento en la ley básica de los criterios de continuidad y uniformismo de las estructuras locales condiciona así las ideas de renovación. Jb'n el marco de la Ley básica, la comarca encuentra siempre un encaje forzado. A pesar de la referencia que se contiene en el artículo 42 de la Ley, el resto de sus preceptos continúan pensados como si sólo existiese el binomio municipio-provincia. De esta forma, la potencialidad del nuevo nivel comarcal, entendido como un elemento de reforma del gobierno local, se ve condicionada por unas normas de constitución y asunción de competencias que la asimilan más a una mancomunidad que a un ente territorial nuevo e independiente. Por otro lado, el posible papel de la comarca como instancia básica de cooperación y asistencia municipal queda en una situación de gran ambigüedad y confusión, dado el encubrimiento de funciones que puede producirse con la provincia. No hay que decir tampoco que el legislador estatal ha renunciado a la posibilidad de hacer una interpretación más generosa del hecho provincial que la que se deriva de la jurisprudencia constitucional, al menos en aquellas Comunidades Autónomas en las que el proceso de comarcalización constituye un mandato estatutario.

La incongruencia a que puede dar lugar este sistema encuentra también otro ejemplo en la previsión de regímenes municipales especiales. De acuerdo con el artículo 30 de la ley básica, esta cuestión parece dejarse a la libre determinación de la legislación autonómica. Ahora bien, si consideramos que los contenidos más importantes de estos regímenes especiales habrían de recaer especialmente en los ámbitos organizativo y económico,¹⁵ nos daremos cuenta de que precisamente son los dos aspectos en que la misma ley básica condiciona más intensamente la capacidad del legislador autonómico.

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Para que la potenciación de la autonomía local pueda ser realidad, no es sólo suficiente su reconocimiento en los textos legales, sino que es necesario que los municipios, como instancias básicas de la Administración local, constituyan unidades con la capacidad y los medios suficientes para poder ejercer adecuadamente sus competencias. Si la idea de municipio incluye un aspecto sociológico y representativo innegable, no puede tampoco olvidarse que en el momento presente, sobre todo cuando constitucionalmente se le ha reforzado su papel institucional, el municipio ha de constituir también una Administración pública capaz de poder realizar unas mínimas prestaciones para sus vecinos. Esta constatación se hace aún más evidente en el momento de dar mayor contenido a la autonomía municipal, ya que unas nuevas estructuras municipales pueden permitir una mayor asignación de responsabilidades con el consiguiente resultado descentralizador. Esta reflexión, que parece del todo lógica, es, no obstante, de difícil concreción si tenemos en cuenta que nuestro mapa municipal, tanto de Cataluña como del resto del Estado, nos ofrece una estructura territorial notablemente fragmentada, con la existencia de un importante número de municipios muy poco poblados.²⁵

A pesar de que esta situación ha sido denunciada como insatisfactoria desde diferentes ámbitos sociales, en nuestro país no se ha emprendido nuncaPage 29 un proceso de reforma tendente a la creación de estructuras territoriales más idóneas. Esta ha sido, por contra, la solución que se ha adoptado en muchos países del norte de Europa, en los que, durante el decenio comprendido entre los años 60 y 70, se han llevado a cabo importantes cambios. A título de ejemplo se pueden citar los casos de la República Federal de Alemania, de Bélgica y de Gran Bretaña, con resultados francamente espectaculares desde el punto de vista de la reducción de los niveles municipales y hasta supra-municipales.²⁶

Hay que advertir, sin embargo, que estas operaciones de cirugía no han sido siempre satisfactorias y han producido a menudo importantes conflictos institucionales. En este sentido, hay que resaltar también que el proceso seguido para llevar a cabo la reforma ha sido también un elemento decisivo para el éxito o fracaso de la operación. Así, mientras en algunos países, como puede ser el caso de Bélgica, se ha seguido una vía drástica, en otros como Gran Bretaña y algunos lands de la República Federal de Alemania se ha intentado articular un mecanismo que permitiese compatibilizar la representividad de los núcleos municipales iniciales y la eficacia de las nuevas estructuras creadas. El elemento común de esta fórmula ha sido el reconocimiento institucional de los antiguos núcleos como instancias participativas, desplazando el ejercicio de las funciones administrativas más importantes a la nueva estructura municipal. En algunos casos, como son los lands de Baden-Wüttenberg y Baviera, el proceso se ha visto condicionado también por el establecimiento de una fase previa de fomento de las fusiones voluntarias de municipios y por un régimen electoral que garantiza la representación territorial de acuerdo con las antiguas demarcaciones municipales.

Precisamente es éste uno de los sectores en que la Ley de Bases de Régimen Local reconoce una amplia capacidad decisoria a las Comunidades Autónomas. De acuerdo con el artículo 13.1, la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, será regulada por la legislación autonómica sobre régimen local. Los únicos límites que se establecen directamente por la ley básica se refieren a aspectos procedimentales no vinculantes (salvo que lo disponga de otro modo la misma legislación autonómica), como el trámite de audiencia a los municipios afectados, el dictamen de los órganos de la Administración consultiva (Comisión Jurídica Asesora en el caso de Cataluña) y una comunicación a la Administración del Estado.

Es significativo también que el apartado 2 del artículo 3 introduce las únicas cautelas cuando se trata precisamente de crear nuevos municipios porPage 30 segregación, en cuyo caso sí que será necesario que se cumplan una serie de requisitos previstos en la Ley (existencia de núcleos de población diferenciados, existencia de recursos suficientes para cumplir las competencias municipales y mantenimiento de la calidad de los servicios prestados anteriormente).

Este marco legal permite a las Comunidades Autónomas el máximo protagonismo en la reforma municipal. Precisado esto, hay que ver cuáles son las posibilidades que se abren en nuestro caso, sobre todo teniendo en cuenta los resultados que nos ofrece la experiencia de otros países, la peculiar estructura de nuestro territorio y muy especialmente nuestras condiciones socio-políticas.

La primera opción sería la de actuar directamente sobre el nivel municipal a fin de crear unas nuevas entidades más grandes y de mayor capacidad. Esta fórmula, como solución principal, tiene, sin embargo, dos graves inconvenientes. Por un lado, la situación de conflicto institucional y político a la que probablemente daría lugar, dado el sentimiento localista que por diversas razones existe en nuestro país. Por otro lado, por el hecho de que la estructura del territorio de Cataluña hace inadecuada esta solución si tenemos presente que en muchos casos no existe un núcleo de población suficientemente importante entorno del cual se pueda crear la nueva entidad; la experiencia de las reformas realizadas demuestra que la fusión de municipios no ha tenido éxito cuando se ha articulado exclusivamente entre municipios de poca potencialidad originaria.

En cambio, la reforma podría llevarse a cabo de una manera indirecta aprovechando el proceso de coma realización que prevé el Estatuto. La creación de las comarcas como asociaciones institucionalizadas de municipios podiía constituir una plataforma para resolver los problemas de gestión de los municipios más pequeños, con lo cual el principio de eficacia, que es el que se encuentra en la base de la reforma, encontraría en este caso una solución original, sin necesidad de alterar el mapa municipal. La utilización de esta vía debe suponer concebir la comarca como un elemento de reforma y modernización del gobierno local.

A diferencia del papel estrictamente supramunicipal que tienen los niveles comarcales en otros ordenamientos (por ejemplo los kreis en la República Federal de Alemania y los counties en Gran Bretaña), el proceso de comarcalizarión no puede tener sentido en nuestro caso si no se articula precisamente desde una vertiente que podríamos llamar municipal, es decir, a través de un sistema que permita la transferencia de competencias municipales a la comarca. Como se ha puesto de relieve desde diferentes instancias,²⁷Page 31 la comarcalización ha de ser consustancial con un replanteamiento de las competencias municipales, de tal modo que la comarca se hiciese cargo de aquellas competencias que sobrepasen la capacidad de los municipios. Evidentemente, este proceso comportará una serie de dificultades de articulación entre las dos instancias, dificultades que sólo podrán ser superadas si se pone especial cuidado en las técnicas de redistribución de las funciones y en el establecimiento de un sistema de elección de los órganos de gobierno de la nueva entidad comarcal que, además de su legitimidad democrática, asegure la representación de la población del territorio y de los municipios que se integren.

Ahora bien, aunque la comarca pueda constituir el eje de la reforma, no es sólo la única fórmula utilizable en estos momentos para racionalizar las estructuras locales. La legislación de régimen local ha puesto especial énfasis hasta ahora en los procesos concretos de alteración de términos, sin ninguna visión más general. Tampoco se han establecido de manera planificada y rigurosa medidas de fomento para potenciar procesos de fusión voluntaria.

Ante esta situación, es del todo necesario que la futura legislación catalana introduzca elementos de novedad, para prever y regular las iniciativas que puedan empdenderse. En esta línea se sitúan algunos preceptos de las propuestas presentadas por el Consejo Ejecutivo que establecen un procedimiento de corrección de disfuncionalidades territoriales, la creación de una Comisión de Delimitación Territorial con funciones consultivas y un procedimiento de reforma que establece las medidas de fomento a que pueden acogerse los municipios que deciden fusionarse, la firma de convenios intermunicipales con esta finalidad, y habilita finalmente al Consejo Ejecutivo para que pueda iniciar un proceso de reforma, con intervención de la Comisión ya citada, de los municipios interesados y la decisión final del Parlamento de Cataluña. Esta ultima posibilidad se contempla como último recurso y con la limitación legal de que los antiguos núcleos que puedan verse afectados deben quedar constituidos como órganos territoriales de participación o como entidades municipales descentralizadas.

El establecimiento del mapa comarcal tiene dos aspectos principales, que son el de la adecuación de los ámbitos territoriales resultantes en las funciones que ha de desarrollar el nuevo ente y el proceso que hay que seguir para determinarlo.

El primer ente conduce a una de las cuestiones más polémicas de laPage 32 organización territorial de Cataluña, de lo cual tenemos como antecedente la división territorial realizada durante la República por la Comisión presidida por Pau Vila. Sobre la división territorial se han hecho en los últimos años propuestas diversas y contrapuestas.²⁸ Se trata, además, de una materia respecto de la cual el éxito y la viabilidad de una propuesta sólo puede constatarse normalmente por la experiencia. Por último, tampoco hay que olvidar que inciden factores históricos, culturales y sociales que imposibilitan contemplar el fenómeno desde una perspectiva exclusivamente funcional.

Esta cuestión puede adoptar también una perspectiva muy diferente si la división comarcal no se entiende como una actuación acordada por el Parlamento de Cataluña con carácter general para todo el territorio, sino como un proceso de libre determinación a partir de las instancias municipales.

Es necesario, pues, determinar en primer lugar cuál ha de ser el proceso para establecer la división comarcal. Y en este sentido, después de la aprobación de la Ley de Bases, puede constatarse que aquella idea inicial de que la división debía ser resultado de un acto parlamentario (sin perjuicio de un proceso previo de audiencia a las instituciones afectadas o/y de estudios) se encuentra ahora fuertemente matizada. De la lectura del artículo 5 del Estatuto, la comarca parece configurarse como un nivel territorial necesario y general en Cataluña.²⁹ Su naturaleza territorial había sido incluso reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 28 de julio de 1981. Este hecho debería suponer, tal como sucede respecto de otros niveles también territoriales (municipio y provincia), que las decisiones estructurales quedasen reservadas a las instituciones de la Generalidad y en este caso concreto al Parlamento de Cataluña, en virtud de la reserva de ley que contempla el mismo artículo 5, apartado 3, del Estatuto.

El tratamiento normativo que hace la ley básica no se ajusta a estas coordenadas. El artículo 3 de la Ley no define la comarca como entidad local territorial y el procedimiento de constitución que se regula en el artículo 42 adopta una solución mixta que la hace depender en gran parte de la volutad de los municipios que han de integrarse. En el caso concreto de Cataluña se ha intentado compatibilízar el contenido de la ley básica con el Estatuto a través de una norma de aplicación específica (Disposición Adicional cuarta), pero el resultado ha sido un precepto, como a menudo sucede cuando son fruto de una transacción, con importantes lagunas y contradicciones, que no resuelve el problema jurídico y que posiblemente crea otros en el plano político.

La aplicación del sistema de la ley básica, aunque permite una iniciativa comarcalizadora de origen municipal, no excluye un proceso encauzado desde la propia instancia autonómica. Es más, este parece el camino normal en el caso de Cataluña de acuerdo con la ya citada Disposición Adicional cuarta. Esto hace que sea necesario elaborar unas propuestas de mapa comarcal paraPage 33 someterla a la consulta de los municipios, con lo cual se vuelve a plantear la polémica en torno al contenido que ha de tener este mapa.

En realidad, sin embargo, las alteraciones que esencialmente se pueden utilizar son dos: o encauzar un proceso de estudio que finalice en una nueva propuesta de división territorial o adoptar el antecedente que supone la división republicana. Las dos alternativas tienen ventajas e inconvenientes que hay que valorar adecuadamente en el momento de tomar una decisión.

En el primer caso, puede destacarse en sentido positivo el hecho de que la propuesta se realizaría a partir de la actual situación demográfica, social y económica del país. No obstante, no conviene olvidar que la creación de una comisión de estudio no supone tampoco una garantía para la existencia final de una propuesta unitaria. Tampoco puede descartarse una oposición ciudadana por falta de identificación con la nueva división propuesta.

La adopción de la división decretada en el año 1936 permite, en cambio, superar en gran parte los inconvenientes expuestos. Es cierto que quizá puede constatarse, en algunos casos concretos, una falta de adecuación a la realidad actual, pero este inconveniente es superable si la misma ley establece mecanismos ágiles que permitan proceder a las reformas necesarias y existe la voluntad política de encauzarlas gradualmente. También es un elemento importante a tener en cuenta y que legitima en estos momentos la división del año 1936 la actividad legislativa del Parlamento, que tanto en la primera como en la actual legislatura ha adoptado en diversas leyes esta división.

La previsión de una Comisión de Delimitación Territorial, con funciones de consulta y propuesta, en la que estén representadas todas las partes interesadas, ha de ser un elemento decisivo en esta cuestión. La Comisión debe servir para conseguir una mayor racionalidad y objetividad en la resolución de las iniciativas de modificación, sin perjuicio de la elaboración de estudios periódicos para la actualización del mapa comarcal de Cataluña.

La opción de las propuestas del Consejo Ejecutivvo se inscribe plenamente 27 de agosto y 2 de diciembre de 1936 y prever un proceso de consulta municipal con la decisión final del Parlamento. Dado que la Disposición Adicional cuarta de la Ley de Bases recoge expresamente la posibilidad de que, por ley aprobada por el Parlament con mayoría absoluta, se pueda completar la organización comarcal en caso de oposición parcial y minoritaria, sólo si el proceso de consulta significase que por aplicación de los criterios establecidos en el artículo 42.2 de la Ley de Bases se rechaza la creación de un número de comarcas igual o superior a la mitad del conjunto que han de integrar la organización comarcal de Cataluña, sería inviable la propuesta y sería necesario elaborar un nuevo mapa y reabrir el proceso de consulta.

La referencia que hemos hecho a la especial relación que debe existir entre comarca y municipio permite una primera aproximación sobre la naturaleza que las competencias comarcales han de tener.

No obstante, no puede olvidarse que la comarca ha de constituirse enPage 34 Cataluña como un ente territorial dotado de autonomía para la gestación de sus intereses. Esta precisión hace que el nuevo ente haya de tener atribuidas también unas competencias propias a través de la legislación sectorial que elabore el Parlamento de Cataluña. De la misma manera, es conveniente retener la importancia que puede tener el nivel comarcal para aplicar las técnicas de desconcentración y descentralización del ejercicio de competencias que corresponden a la Administración de la Generalidad.

En las propuestas presentadas por el Consejo Ejecutivo se quiere concretar un sistema competencial en torno a estos tres ejes. Por lo que respecta a las competencias propias se adopta el esquema de sectorialización que la Ley de Bases ha introducido para el municipio y en este sentido se enumeran los ámbitos materiales (ordenación del territorio y urbanismo, asistencia sanitaria, servicios sociales, cultura, enseñanza, salubridad pública y medio ambiente, sin perjuicio de su ampliación por otras leyes) sobre los que la legislación sectorial definirá las competencias concretas que deben corresponder a la comarca. En aquellos ámbitos materiales concurrentes con el municipio es necesario advertir que esta legislación sectorial no podrá atribuir todas las competencias locales a la comarca, sino que habrá de garantizarse siempre una intervención municipal.

En relación con el papel de la comarca como instancia receptora de competencias autonómicas por vía de la delegación o de la asignación de servicios, nos remitimos al apartado anterior, recordando sólo que la estructura comarcal debería facilitar este proceso, ya que el nuevo nivel puede ser especialmente útil en función de su ámbito territorial.

Sin duda, el aspecto más conflictivo y de difícil solución es el de la articulación del sistema que ha de hacer posible la asunción por la comarca de competencias y servicios municipales. Según la fórmula que se adoptase podría caerse en el peligro de condicionar intensamente la autonomía municipal. Por otro lado, un sistema que dejase exclusivamente en manos de los municipios esta decisión también comportaría importantes riesgos de inoperancia comarcal, A todo esto hay que añadir la importante limitación que resulta del artículo 43.2 de la Ley de Bases, en el sentido de que la comarcalización no podrá suponer en ningún caso la pérdida de los servicios mínimos municipales establecidos en el artículo 26. Si tenemos en cuenta que en muchos casos se dan insuficiencias en estos ámbitos y que el interés general habría de hacer que precisamente se garantizase siempre la prestación de los servicios mínimos, no se llega a comprender el motivo de esta limitación.

Lo cierto es que, exceptuando la función de reasignación competencial que realicen las leyes sectoriales, el traspaso de competencias municipales a la comarca ha de contemplarse esencialmente a través de un proceso fundamentado en el principio de colaboración entre ésta y sus municipios. Las diferentes realidades comarcales hacen necesario, por otro lado, que la ley sólo establezca el marco general y flexible dentro del cual cada comarca, a través de la elaboración de su programa de actuación en función de las necesidades de sus municipios, establezca las prioridades y el alcance a que se puede extender esta colaboración. En este marco podrán darse diferentes técnicas (dispensa de servicios mínimos, delegación del ejercicio de competencia, estable-Page 35cimiento de convenios, consorcios) que deben permitir la intervención comarcal.

Es en esta línea donde se inscribe la propuesta del Consejo Ejecutivo, con una previsión excepcional de cierre del sistema que puede permitir la transferencia forzosa de competencias para impedir que un número minoritario de municipios pueda bloquear una decisión de interés común para el resto de los que integran la comarca.³⁰

Desde otra vertiente, la creación de la comarca debe servir también para replantear las funciones de asistencia y cooperación jurídica, técnica y económica a los municipios. Estas funciones, que hasta ahora han sido atribuidas a la provincia, pueden desarrollarse desde la comarca consiguiendo una relación de mayor inmediatez. Desgraciadamente, la ley básica no parece haber previsto esta posibilidad y continúa pensando en la provincia como única instancia de apoyo. Esto no obsta, sin embargo, para que el legislador catalán regule esta cuestión, con el supuesto de que esto no ha de significar suprimir las competencias reconocidas a la provincia en la ley básica. Ante esta situación y para evitar disfuncionalidades, la propuesta del Consejo Ejecutivo prevé la posibilidad de que se puedan establecer criterios de coordinación para dar coherencia y definir el papel de las diferentes actuaciones públicas en esta materia, precisando en este sentido el ejercicio de las competencias que corresponden a cada nivel.

Un último aspecto competencial es el de las funciones comarcales en materia de planificación económica, territorial y sectorial. El ámbito comarcal puede ser adecuado para integrar al nuevo ente local en las decisiones que debe adoptar la Generalidad y, en este sentido, la propuesta del Consejo Ejecutivo recoge esta posibilidad estableciendo los principios de participación comarcal en los instrumentos de planificación.

Según lo que se acaba de exponer, el contenido de la comarca puede resultar importante, aunque posiblemente podrán presentarse dificultades y tensiones, especialmente en el ámbito de las relaciones con los municipios. Si a nivel legislativo y político se establecen los medios necesarios para superarlas se logrará, sin embargo, la institucionalización de una nueva instancia que, en la medida de su mayor capacidad de gestión, habrá de permitir potenciar el gobierno local, con un decantamiento de funciones hacía este ámbito.³¹

En este apartado hay que hacer referencia a dos aspectos importantes: la determinación del sistema de elección de la corporación comarcal (Consejo Comarcal) y el organigrama interno que debe tener.

Por lo que respecta al primer aspecto, hay que plantearse en primerPage 36 lugar la opción entre la fórmula de elección directa o de elección indirecta. Siguiendo los antecedentes del derecho comparado, puede comprobarse cómo normalmente los segundos niveles de Administración local son también elegidos directamente.³² La elección directa otorgaría a la comarca una legitimación equivalente a la del nivel municipal y reforzaría su participación en el esquema general de los poderes públicos territoriales. Desde este punto de vista, la opción por una elección de esta naturaleza debería valorarse cuidadosamente, sobre todo en un contexto de reforma institucional en el que la comarca se introduce como un elemento nuevo.

La Ley de Bases parece, sin embargo, imposibilitar esta fórmula. En efecto, el artículo 42.3 establece que los órganos de gobierno de las comarcas «serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen». La referencia que contiene el precepto no va dirigida a la población comarcal, sino a las instituciones representativas de los municipios de la comarca.³³ Confirmaría esta lectura la comparación con el artículo 43.3 de la misma Ley, que cuando se refiere a las áreas metropolitanas habla de representación «de todos los municipios integrados en el área»; en este caso, la referencia genérica al municipio sí que permitiría la utilización de cualquiera de las opciones.

Quedarían, en consecuencia, las fórmulas de elección indirecta, que deberán ser determinadas por el legislador catalán, adoptando un sistema concreto dentro del margen de decisión política propio de la capacidad legislativa. Una de estas modalidades, que es la que recoge la propuesta del Consejo Ejecutivo, toma como base el número de concejales obtenido por las diferentes fuerzas políticas, a partir de las elecciones municipales. Se trata de una fórmula parecida a la de la elección de los diputados provinciales vigentes hasta la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo, que modificó en este punto la Ley de Elecciones Locales de 1978. Otra posibilidad sería la de adoptar como base el número de votos obtenido por las diferentes fuerzas políticas en el ámbito comarcal, que es precisamente la que recoge la Ley que acabamos de citar.

La decisión final corresponde al Parlamento de Cataluña, decisión en la que habrá de valorarse especialmente la adecuación del resultado obtenido con la realidad comarcal. En cualquier caso, a causa de su naturaleza de ente territorial, lo que no parece adecuado es una fórmula de elección que se base exclusivamente en una relación directa y fiduciaria entre comarca y municipio. Esta fórmula asimilaría la comarca a una mancomunidad intermunicipal y no pueden olvidarse las diferencias notables que existen entre estos dos entes locales, que hacen que sea conveniente establecer un sistema que permita un cierto margen de separación institucional que sólo las otras fórmulas pueden garantizar.

En relación con la organkarión comarcal y con independencia de la configuración del Pleno del Consejo Comarcal como órgano básico de la institución y del reconocimiento de la autonomía organizativa comarcal, la crea-Page 37ción de la comarca permite abrir un debate sobre la naturaleza que deben tener los órganos ejecutivos. Se trata de determinar si el esquema que hace recaer en los órganos representativos el ejercicio ordinario de las funciones ejecutivas puede tener otras alternativas. En este punto, la experiencia del derecho comparado vuelve a ser enriquecedora, ya que permite constatar la viabilidad de combinar el elemento representativo con el elemento de estricta gestión. En los lands de la República Federal de Alemania (con las únicas excepciones de Badén-Württenberg y Baviera) y otros países como, por ejemplo, Noruega e Irlanda se han separado las funciones representativas, que recaen en el Presidente, de las funciones ejecutivas y de dirección de la Administración, que se atribuyen directamente por la ley a la figura de un Director o Gerente (Oberkreisdirektor) designado por el Pleno entre personas que deben cumplir las condiciones de titulación y profesionalización también establecidas en la ley. Dado que la configuración de los aspectos organizativos supone un primer paso para intentar establecer estructuras eficaces, ésta es una dirección que también sigue la propuesta del Consejo Ejecutivo.

El origen de la división provincial se encuentra en el Decreto de 30 de noviembre de 1833. Para comprender el significado de esta división no puede perderse de vista la experiencia francesa, que es la que se toma como referencia para trasladar a nuestro Estado el modelo de la división periférica construido sobre el Departamento. Aunque en un primer momento esta división se limitará al ámbito de los servicios periféricos del Ministerio de Fomento, bien pronto se producirá una evvoluución hacia una división provincial de carácter general, como demarcación territorial para el cumplimiento de las finalidades del Estado.

Desde el punto de vista catalán, la implantación de la provincia se ve como un elemento ajeno a su estructura territorial, especialmente si tenemos en cuenta que antes del Decreto de Nueva Planta Cataluña gozaba de su propia división administrativa, que en aquellos momentos tenía como base la Veguería. Por tanto, la provincialización será un acto que ya no podrá separarse de la reivindicación de una división administrativa propia para el Territorio de Cataluña.

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La división provincial ha adquirido en su proceso histórico un segundo elemento que la ha reforzado. A partir de la Ley de 20 de agosto de 1870, la provincia se configura como ente local. Por tanto, la división provincial ya no es sólo una división funcional para articular los servicios periféricos del Estado, sino que se convierte también en un elemento territorial que define el ámbito de jurisdicción de un ente local.

Esta última configuración no ha sido, sin embargo, inalterada durante este siglo, ya que el hecho provincial ha tenido en Cataluña dos momentos de notable inflexión que demuestran hasta qué punto se ha mantenido vigente a lo largo de los años el sentimiento contrario a esta división.

El primero de ellos es el que se produce como consecuencia del impulso de las corrientes catalanistas, especialmente de la Liga Regionalista, que hacen posible la constitución de la Mancomunidad de Cataluña que, a pesar de sus limitaciones, pondrá de relieve el intento de superación de los límites provinciales y la embrionaria creación de un poder autónomo.

El otro momento, mucho más decisivo por lo que supone de reconocimiento institucional de poder político, es la etapa de la Segunda República. La Constitución de 1931 (artículos 11 y 12) permitía considerar que el nivel provincial podía quedar asimilado a la estructura de las Regiones autónomas, una vez creadas éstas. La aprobación posterior del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de 1932, ratificaría esta lectura, al determinar el artículo 10 que la legislación de régimen local de la Generalidad «reconocerá a los Ayuntamientos y otras Corporaciones administrativas que cree plena autonomía para el gobierno y dirección de sus intereses particulares». Como puede comprobarse, el Estatuto otorgaba a la Generalidad plena capacidad para determinar y configurar el segundo nivel de administración local, sin existir ninguna garantía constitucional ni estatutaria de pervivencia de la provincia como entidad local.³⁴ La iniciativa de constituir la ponencia presidida por Pau Vila para encauzar los trabajos de la división comarcal tiene aquí su punto de partida.³⁵

El largo paréntesis que se inicia después de la guerra civil se cierra con el proceso de reforma política de la transición que hace posible la instauración del sistema democrático, del cual es elemento indisociable la reivindicación autonomista. Fruto de este proceso será el restablecimiento provisional de la Generalidad con el Decreto-ley de 29 de septiembre de 1977.

De acuerdo con el artículo 6, letras b) y c) de esta norma, la Generalidad queda habilitada para integrar las actuaciones de las Diputaciones de Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona en lo que afecta al interés general de Cataluña y coordinar sus funciones en el ámbito de la Generalidad, manteniendo su personalidad jurídica, y para realizar la gestión y administración de las funciones y servicios que le transfieran las expresadas Diputaciones. La instrumentación de este proceso de transferencias se desarrolla a continuación por el Decreto de 30 de septiembre de 1977, a través de la consti-Page 39tución de una Comisión Mixta encargada de proponer las funciones a transferir o integrar dentro de la Generalidad.

Es en estos momentos cuando, a partir de la indefinición del marco constitucional, se extraen importantes consecuencias del nuevo régimen local. Así, se llegó incluso a mantener que era la Generalidad la que tenía que decidir unilateralmente la transferencia de los servicios y que el proceso podía dar lugar a la pérdida por las Diputaciones de la totalidad de sus competencias, ya que el requisito de mantener su personalidad jurídica no debía suponer la titularidad necesaria de competencias si se hacía la distinción conceptual en derecho público entre capacidad y competencia.³⁶

Esta lectura quedaba en realidad dificultada por la previsión que establecía el mismo Decreto-ley de restablecimiento de la Generalidad provisional en el sentido de que debía ser el Gobierno del Estado el que determinase el procedimiento para realizar las transferencias. De este modo, por el Decreto de 27 de octubre de 1978, el Estado regula este procedimiento, estableciendo la necesidad de un acuerdo previo de cada parte y la aprobación final por Decreto estatal de la propuesta de transferencias. A pesar de que la Comisión Mixta completó sus trabajos y de que su propuesta fue aceptada por las Diputaciones y por el mismo Consejo Ejecutivo de la Generalidad, no hay constancia de que se continuase el proceso posterior a fin de obtener la aprobación definitiva del Gobierno del Estado.³⁷

La elaboración de la Constitución de 1978 constituía un momento clave para replantear la división provincial en su doble naturaleza. El hecho de que la misma Constitución contemplase como uno de sus elementos más innovadores la estructuración del Estado en Comunidades Autónomas, es decir, la formación de una estructura territorial nueva y basada en la distribución del poder político, era un dato de suficiente entidad como para hacer una reflexión general sobre las líneas maestras que habían de configurar la organización territorial del Estado.

Y parece que estos elementos deberían haber condicionado el mantenimiento de la provincia por dos motivos básicos. En primer lugar, porque la adopción del modelo autonómico podía comportar la transferencia a las nuevas entidades de la mayor parte de las competencias estatales de ejecución y, singularmente, estructurar los servicios periféricos residuales de acuerdo con el nuevo mapa territorial configurado para las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque en la medida en que las Comunidades Autónomas podían alcanzar una amplia competencia legislativa sobre el ré-Page 40gimen local, el mantenimiento o modificación del segundo nivel de Administración local hubiese podido pasar a formar parte de su capacidad decisoria.

La línea acabada de exponer se apuntaba ciertamente en el artículo 105.2 del primer anteproyecto de la Constitución y hubiese permitido, por tanto, un diseño más coherente de la organización territorial, teniendo en cuenta la presencia de las Comunidades Autónomas y la capacidad legislativa que podían asumir.

Sin embargo, el texto definitivo de la Constitución no siguió este camino. Del contenido del artículo 141 resulta la consagración de la provincia con la doble naturaleza ya conocida. Además, la división provincial adquiere también relieve importante en el papel que se le asigna en materia electoral.

Aun así, desde la perspectiva de la entidad local, los preceptos constitucionales todavía podían permitir cierta flexibilidad de interpretación por lo que respecta a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva sobre el régimen local tuviesen capacidad de decisión sobre el nivel provincial. Esta interpretación se fundamentaría esencialmente en el hecho de que el artículo 141 de la Constitución, en sus apartados 2 y 3, se refiriese a la posibilidad de que el gobierno y la administración provinciales pudiesen encomendarse a «otras Corporaciones de carácter representativo» y a la creación de «agrupaciones de municipios diferentes de la provincia».³⁸

Por otro lado, otras aportaciones doctrinales han hecho también referencia a la posibilidad de entender que la reserva de ley orgánica para la modificación de los límites provinciales sólo sería aplicable por lo que respecta a la provincia considerada desde su vertiente de demarcación territorial para la prestación de los servicios del Estado o al hecho de que la garantía institucional de la autonomía local que se desprende de la Constitución no significa el mantenimiento o congelación del actual número de provincias ni imposibilitaría tampoco subsumir las provincias en la nueva estructura comarcal.³⁹

Como puede comprobarse, no faltan argumentos interpretativos de los preceptos constitucionales que permitirían atribuir a las Comunidades Autónomas un importante margen decisorio sobre la provincia.

Sin embargo, estas posibles interpretaciones se ven condicionadas en buena parte por el contenido del Estatuto de Autonomía. Como se ha puesto de relieve,⁴⁰ el apartado 4 del artículo 5 complica el esquema de la organización territorial de Cataluña al disponer que el proceso de cambio que el mismo artículo 5 comporta debe llevarse a cabo «sin perjuicio de la provincia como entidad local y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado».

No hay duda de que esta previsión estatutaria ha podido ejercer un papel decisivo en la postura que después adoptó el Tribunal Constitucional en re-Page 41lación con la impugnación de la Ley de Diputaciones aprobadas por el Parlament en 1980, formulando una interpretación restrictiva de las potestades de la Generalidad.⁴¹ En esta Sentencia de 28 de julio de 1981, el Tribunal es bien explícito cuando, en relación con la creación de las comarcas, afirma lo siguiente:

Estos procesos de cambio que la propia Constitución impone o posibilita y que manifiestamente han de conducir a cna estructura diferenciada no pueden llevar, sin embargo, a menos que la Constitución sea modificada, a una desaparición de la provincia como entidad dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses.

Hay que advertir que los argumentos de la Sentencia se refieren a la garantía que deriva del reconocimiento constitucional de la autonomía local, sin entrar en el aspecto relativo a la modificación territorial de las provincias, aspecto que no se planteaba directamente en la Ley impugnada. Ahora bien, no hay duda de que del contenido de la resolución del Tribunal se deduce también, implícitamente, la indisponibilidad de las Comunidades Autónomas en esta cuestión. Esta impresión queda ratificada definitivamente en el artículo 25 del Texto Refundido, de 18 de abril de 1986, sobre Régimen local.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, establece la nueva regulación del régimen local de acuerdo con los nuevos principios derivados del texto fundamental y especialmente el de autonomía local. Pero esta Ley tiene, además, la virtualidad de fijar el marco normativo a partir del cual la Generalidad puede ejercer sus competencias en esta materia. Por tanto, la primera consideración a hacer es que esta Ley estatal no agota el contenido normativo del régimen local, ya que únicamente establece sus principios esenciales dejando, en consecuencia, un ámbito de actuación propia autonómica en el que deben ser posibles diferentes opciones, dada la naturaleza legislativa de las potestades que corresponden a la Generalidad.

Es necesario, pues, ver cuál es el margen de actuación que permite esta Ley en relación con la provincia. Y para hacer este análisis nos referiremos especialmente al aspecto competencial, como elemento esencial de la futura actuación legislativa autonómica.

La primera nota a destacar es el diferente tratamiento que la misma Ley da a las competencias provinciales si lo comparamos con el régimen que se establece para los municipios. En este último caso, la expresión de la autonomía local, como derecho de participación en los asuntos que afectan al círculo de intereses de la colectividad local, tiene una garantía concreta en la enumeración que hace el artículo 25 de las materias en las que, necesariamente, la legislación estatal y autonómica habrá de atribuir competenciasPage 42 a los municipios. Esta garantía queda aún más reforzada en el artículo 26, que recoge directamente las competencias mínimas obligatorias municipales.

En cambio, en el caso de la provincia, puede constatarse la ausencia de estas garantías.⁴² Efectivamente, en el artículo 36 de la Ley sólo se encuentra un reconocimiento competencial específico en materia de asistencia y cooperación jurídica, técnica y económica, que se instrumenta básicamente a través de los Planes de Obras y Servicios y en la función subsidiaria de garantía de los servicios municipales que se establece en el artículo 26.3.

Al margen de estas atribuciones quedan los enunciados genéricos de las letras c) y d) del artículo 36, que se refieren a la posibilidad de prestación de «servicios públicos de carácter supramunicipal y, si procede, supracomarcal» y al «fomento y administración de los intereses propios de la provincia». Pero, como ha destacado la doctrina,⁴³ en estos dos últimos supuestos no se puede hablar de competencias en sentido propio, ya que la Ley ni determina ningún ámbito material, ni atribuye ninguna potestad concreta a la entidad local. Se trata, por tanto, de una declaración de capacidad y no de una determinación competencial. Esto significa que, a diferencia del municipio, la legislación sectorial que dicte la Generalidad en el ámbito de sus competencias estatutarias no ha de garantizar necesariamente la participación de la provincia en determinadas materias. En el mismo sentido, la Generalidad puede modificar la legislación sectorial hoy vigente, que reconoce a las provincias determinadas potestades de actuación.

La conclusión a que hay que llegar es que el legislador estatal ha limitado el núcleo mínimo de la autonomía provincial a las competencias de asistencia y cooperación; si éste se respeta, serán perfectamente constitucionales tanto las opciones que restrinjan el papel de la provincia a estas funciones como aquellas otras qce lo amplíen por la vía de la legislación sectorial.

La modificación que comporta la Ley de Bases en el tratamiento provincial tiene plena coherencia con lo que ya había establecido el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 28 de julio de 1981, de la que es conveniente recordar las afirmaciones siguientes:

Algunos de los que hoy son tales (se refiere, a los intereses provinciales) podrán ser configurados como intereses infraprovinciales y atribuirse su gestión a entidades de esta naturaleza; la defensa y cuidado de otros podrá ser atribuida a la Comunidad Autónoma en la que la provincia se encuentra para ser gestionados por la propia Comunidad.

Respecto a las competencias de esta redistribución, el Tribunal también es bien explícito cuando afirma:

Es necesario distinguir, sin embargo, de acuerdo con la Constitución y desde la perspectiva territorial, entre las Comunidades cuyo ámbito com-Page 43prenda varias provincias y aquellas otras de carácter uniprovincial (...) En el primer caso, de acuerdo con las ideas antes expuestas, parte de las competencias que hasta ese momento fueron de las provincias pasarán a ser funciones de la Comunidad a la que habrá también que atribuir, en consecuencia, la parte correspondiente de los recursos provinciales y, lógicamente de los servicios de esta naturaleza.

El tratamiento competencial de la provincia debe matizarse aún desde otras vertientes. La más importante es la modulación que en Cataluña deben tener las competencias de cooperación económica que se realicen a través de los Planes provinciales de obras y servicios. De acuerdo con lo que establece el artículo 36 de la Ley de Bases, corresponde a la Comunidad Autónoma asegurar la coordinación de estos Planes, sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las «anteriormente asumidas y ratificadas por éstos». Este precepto tiene en el caso de Cataluña una lectura precisa que conecta directamente con el Decreto 2115/1978, de 26 de julio, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado a la Generalidad. Esta norma alteró el régimen de los Planes provinciales cuando en su artículo 2.2 estableció lo siguiente:

Para la debida coordinación en Cataluña de la actividad de la Administración civil del Estado, de la Generalidad y de las entidades locales, se tendrá en cuenta lo siguiente: (...) 3. La Generalidad de Cataluña confeccionará y aprobará un Plan único de Obras y Servicios para su territorio. La ejecución del Plan corresponderá a la Generalidad de Cataluña, quien podrá encomendarla a las correspondientes entidades locales (...).

Como consecuencia de esta norma, ratificada después por la Disposición Transitoria sexta del Estatuto, hay que entender que las funciones de cooperación económica en las obras y servicios municipales en el territorio de Cataluña se instrumentan a través del Plan único, en el cual se integran las aportaciones de la Generalidad, del Estado y de las Diputaciones. En este sentido, hay que recordar que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 28 de julio de 1981, confirmó la derogación del régimen ordinario y afirmó textualmente que «de acuerdo con la Disposición Transitoria sexta , núm. 6, del Estatuto de Cataluña, las precisiones anteriores no afectan como es obvio a la competencia que atribuye a la Generalidad el artículo 2.2 del Real Decreto 2115/1978, de 26 de julio, de confeccionar y aprobar un Plan único de Obras y Servicios».

Aunque este Decreto no ha sido objeto de un desarrollo normativo por parte de la Generalidad y esto ha supuesto que las Diputaciones catalanas hayan continuado elaborando Planes paralelos de cooperación, lo cierto es que, en virtud de esta norma y de la Ley básica, la futura legislación de la Generalidad puede llenar este vacío legal. Así lo ha dictado por otro lado el Consejo Consultivo de la Generalidad, afirmando que la interpretación de la Ley de Bases «permite salvaguardar las facultades de la Generalidad en vistas al Plan único de Obras y Servicios de Cataluña, con el desapoderamiento consiguiente de las Diputaciones».

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Por último, hay que destacar también la técnica de coordinación que puede aplicarse a las competencias provinciales que recoge expresamente el artículo 59 de la Ley de Bases, tomando como antecedente la Ley de la Comunidad Autónoma Valenciana de 4 de octubre de 1983 sobre coordinación de las competencias provinciales. Se introduce así la figura de los Planes sectoriales de coordinación con la finalidad de establecer los objetivos y prioridades de las diferentes políticas sectoriales que habrán de ser respetadas y seguidas por las Diputaciones. De esta forma, la aplicación de la técnica coordinadora viene a suponer la transformación de las competencias provinciales en competencias propias «sometidas a instrucción» de la Comunidad Autónoma.⁴⁴

Coincidiendo con la aprobación de la Ley de Bases de Régimen Local, el grupo parlamentario del PSUC presentó ante el Parlament una iniciativa legislativa que tiene por objeto la modificación de los límites provinciales para que Cataluña se constituya como Comunidad Autónoma uniprovincial.⁴⁵ A partir de esta nueva delimitación territorial y al amparo de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, el resultado sería la desaparición de la provincia como ente local, ya que quedaría integrada y se diluiría en la propia organización de la Generalidad.

Esta opción produciría también, desde la vertiente provincial de demarcación territorial del Estado, efectos importantes en la medida en que la representación de la Administración periférica estatal se reduciría a una única instancia que es la Delegación del Gobierno, con la consiguiente desaparición de los Gobiernos Civiles.

Ahora bien, hay inconvenientes, para poder llevar a cabo esta iniciativa, que se centran esencialmente en la necesidad de una actuación legislativa adoptada por las Cortes Generales. De acuerdo con el artículo 141.1 de la Constitución y el artículo 25.2 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986, cualquier alteración de los límites provinciales requiere ley orgánica, instrumento normativo que no puede ser aprobado por el Parlamento de Cataluña, sin perjuicio de que éste pueda ejercer una iniciativa legislativa ante el Parlamento estatal. Este hecho es tan decisivo que hace que la propuesta formulada se integre en una estrategia esencialmente política en la que no sólo habrían de comprometerse los partidos políticos catalanes sino también y muy especialmente los de ámbito estatal.

Provisionalmente, la provincia puede tener, a pesar de todo, un tratamiento muy diferente del actual si se aprovechan desde ahora mismo las posibilidades que permite la Ley de Bases y quue han sido señaladas en el apartado anterior. La nueva definición de las funciones provinciales, mientrasPage 45 Cataluña no se constituya en provincia única, podría traducirse así en tres apartados fundamentales.

En primer lugar, en la transferencia en favor de la Generalidad de las competencias sectoriales que hasta ahora el ordenamiento jurídico ha reconocido a la provincia. Esto comporta la identificación de los correspondientes ámbitos materiales y la creación de una Comisión Mixta encargada de realizar las labores necesarias para proceder a los traspasos correspondientes.

En segundo lugar, regulando la figura del Plan Director de Inversiones Locales de Cataluña, como instrumento único para la cooperación económica en las obras y servicios municipales. Se trata de dar contenido al principio ya formulado en el Decreto 2115/1978 y determinar las características, el contenido y el sistema de elaboración y ejecución de este Plan, precisando también el papel que en todas estas fases han de tener las diferentes instituciones públicas afectadas. En este sentido, hay que advertir que el nuevo instrumento de planificación debe tener carácter integrado, con lo cual la provincia no quedaría excluida de su proceso de formulación y ejecución, aunque las funciones decisorias quedarían reservadas a las instituciones autonómicas. En coherencia con la estructuración de este instrumento de actuación, quedarían sin efecto los Planes provinciales, poniendo así fin a una situación fáctica que no tiene adecuación con el contenido del Decreto 2115/1978.

En tercer lugar, previendo la posibilidad de que la Generalidad pueda elaborar Planes sectoriales de coordinación. Esta vía permitiría establecer los criterios y las directrices a que habría de ajustarse la actividad de las Diputaciones para que ésta se adecuase a las líneas de política general que en cada sector definiese el Gobierno de la Generalidad. Aunque esta técnica debe tener una aplicación limitada, si ya de entrada se reducen las competencias provinciales, la previsión legal es necesaria especialmente en el ámbito del resto de competencias de cooperación y asistencia municipales, ámbito en el que se produce una concurrencia de actuaciones (Generalidad, provincias y comarcas) que es imprescindible coordinar con objeto de definir las funciones que se ejercen en cada nivel, las actuaciones subsidiarias y las relaciones de cooperación que necesariamente deberían existir entre la instancia comarcal y provincial.

Si se aplica decididamente este esquema, se entraría sin duda en un proceso en el cual la consolidación y potenciación de la comarca como segundo nivel de administración local y la simultánea reducción de las funiones provinciales justificaría la iniciativa de supresión provincial en Cataluña. Aunque siempre habría que tener en cuenta importantes condicionantes políticos, al menos se dispondría de una experiencia de descentralización que, en la medida en que hubiese sido positiva, sería un argumento muy importante para poder darle apoyo.

Con la propuesta que acabamos de exponer, se dan los elementos para infiexionar la instancia provincial en Cataluña, en el marco constitucional y estatutario y también de la legislación básica estatal. Esta opción parece hoy la única posible, entendiendo que en ningún caso es posible mantener la situación actual en el contexto de lo que potencialmente resulta del artículo 5 del Estatuto.

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Tanto el derecho comparado como la experiencia de nuestro Estado nos muestran una variedad de opciones que pueden concretarse en las técnicas básicas siguientes: la fusión de municipios o «ciudad-región», la creación de un ente local supramunicipal, las soluciones voluntarias adoptadas por los entes locales de base (consorcios, convenios o comisiones comunes), la utilización del nivel regional, o la descentralización funcional.

Algunas de estas técnicas permiten diferentes modalidades, entre las que hay que destacar las que derivan de la utilización de un ente supramunicipal. En este sentido, este nivel puede hacerse coincidir con uno preexistente y general (por ejemplo, la provincia o la comarca) o bien puede ser un nivel especializado (área metropolitana en el sentido del artículo 43 de la Ley de Bases). A la vez, el ente local puede configurarse como un ente de naturaleza territorial o bien funcional, en cuyo caso incluso sería posible un modelo que se articulase a través de diferentes instancias especializadas. Por lo quePage 47 respecta a la descentralización funcional, ésta implica que previamente se haya producido una centralización de funciones en favor de la Administración central o autonómica, creando después ésta un organismo institucional con representantes propios o bien con participación de otras instituciones, especialmente las locales.⁴⁷ Finalmente, tampoco puede descartarse la utilización simultánea de diferentes técnicas dividiendo en diferentes niveles las funciones de actuación metropolitana; en este sentido, sería posible realizar un tratamiento metropolitano atribuyendo determinadas competencias a uno o, si procede, a diversos entes locales y mantener otras, singularmente las de cordinación y planificación, en organismos institucionales de la Administración superior.

La opción por una de estas técnicas dependerá de las circunstancias políticas, administrativas y territoriales que se den en cada caso, circunstancias que, dada su naturaleza, tampoco permiten deducir unos criterios uniformes.

Así, en el caso del Estado español puede comprobarse cómo no ha seguido un único modelo y se han utilizado las técnicas de descentralización funcional (Madrid, Bilbao, Valencia) o la creación de un ente local especial (Barcelona).

En el caso de la República Federal de Alemania, la diversidad que se observa es aún mayor: mientras que en Frankfurt y Hannover el modelo es el de un ente local supramunicipal de carácter general, en Munich se ha optado por constituir diversas entidades especializadas. En materia de transporte públicos se utilizan normalmente técnicas más propias del asociacionismo voluntario.⁴⁸

La experiencia inglesa también es interesante. El modelo en vigor hasta el 1 de abril de 1986 era el de utilizar el nivel general supramunicipal (county) como fórmula metropolitana, con variaciones del régimen competencial en relación con las zonas no metropolitanas. Este esquema, creado en 1972, ha sido sustancialmente modificado por la Local Government Act de 1985, que ha suprimido el nivel supramunicipal en todas las áreas metropolitanas, devolviendo a los municipios (Districts) la mayor parte de las competencias y constituyendo entidades de gestión especializada para los servicios que requieren una actuación coordinada (Joini Autborities).⁴⁹ Es interesante comprobar cómo en el proceso seguido en Inglaterra se produce un resultado descentralizador en favor del nivel municipal potenciándolo sensiblemente.

Esta filosofía se encuentra también en parte en la propuesta de reforma del régimen local en Italia, en la cual el hecho metropolitano se observa opcionalmente tanto desde la vertiente de la descentralización (creación de lasPage 48 municipalitá) como de la constitución de un nivel supramunicipal especial aprovechando la estructura provincial (province meíropolitane).⁵⁰

El caso de Francia nos muestra también diversas opciones. Desde la utilización de la Región en el caso de París,⁵¹ hasta la previsión de agrupaciones municipales voluntarias o establecidas directamente por la Ley (Comunautés Urbaines).⁵²

La diversidad es aún mayor en el caso de Estados Unidos, donde se pueden encontrar soluciones como la creación de consorcios, la transferencia de funciones municipales a los Condados o a los Estados, la creación de organismos estatales especializados, la creación de entes metropolitanos con o sin fusión de los municipios, o incluso la propia intervención de la Federación estableciendo medidas de planificación y standarás mínimos de los servicios.⁵³

En nuestro Estado, las iniciativas formuladas recientemente desde las Comunidades Autónomas se inscriben en la línea de potenciar un proceso descentralizador y de reforzar la autonomía municipal. Así, en el País Vasco, la Ley de 18 de diciembre de 1980 extinguió la Corporación Administrativa Gran Bilbao y procedió a la devolución de competencias a los municipios. En Valencia, un proyecto de Ley remitido recientemente a las Cortes valencianas por el Gobierno autonómico propone también la extinción de la Corporación Administrativa Gran Valencia, mientras que la Administración autonómica se reserva fcnciones para establecer normas de coordinación territorial y los municipios recuperan sus competencias originarias.⁵⁴ En Madrid, por Decreto-ley de 26 de septiembre de 1980, se han limitado las competencias de planificación de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid al establecimiento de directrices de planeamiento territorial, mientras que los municipios tienen la competencia para la formación de los planes generales de ordenación.

La Constitución española de 1978 no contiene ninguna referencia a las áreas metropolitanas en el Título dedicado a la organización territorial del Estado. No hay, pues, ninguna garantía constitucional de su reconocimiento y permanencia, como la tienen los municipios y las provincias.

Esta misma interpretación es la que se desprende del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Según los apartados 1 y 4 del artículo 5, los municipios, las comarcas y las provincias son los elementos estructurales necesarios de laPage 49 organización territorial de Cataluña. En cambio, el apartado 3 del mismo precepto sólo prevé como potestativa la creación de otras entidades locales, entre las cuales se encuentran las de naturaleza metropolitana.

Los preceptos constitucionales y estatutarios tienen también un reflejo directo en el sistema de distribución de competencias en materia de régimen local y de organización territorial por lo que respecta al caso concreto de este tipo de entidades. Desde esta perspectiva, es necesario resaltar la diferencia que debe producirse en el protagonismo del tratamiento normativo entre los niveles locales que tienen reconocida su existencia necesaria por mandato constitucional, y aquellos que no la tienen, sobre todo cuando el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia general sobre organización territorial. Dos son los argumentos que permiten mantener esta afirmación: en primer lugar, que estos entes (comarcas, áreas metropolitanas) no integran la organización territorial del Estado en el sentido del artículo 137 de la Constitución; en segundo lugar, que, al no disponer de garantía constitucional, el Estado no se halla en una situación central respecto de su regulación, de acuerdo con el hilo argumental que ha seguido el Tribunal Constitucional al justificar la competencia básica estatal sobre la organización y competencias locales, en la medida en que son aspectos determinantes de la garantía institucional de los entes locales reconocidos en la Constitución.

La Ley de Bases de Régimen Local es del todo coherente con este planteamiento cuando reconoce en el artículo 43 la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para decidir sobre la creación, modificación o supresión de las áreas metropolitanas. Por otro lado, la hipotética confusión interpretativa a que podía dar lugar la Disposición Adicional sexta, apartado segundo, de la ley básica ha quedado definitivamente resuelta por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 19 de diciembre de 1985, en la que, al referirse a las áreas metropolitanas y a la posible incidencia de la actuación normativa estatal, establece lo siguiente:

Aprovechando la posibilidad que ofrece el artículo 152.3 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía de Cataluña (artículo 5.2) y del País Vasco (artículo 37.3 c) atribuyen a las respectivas Comunidades (en el segundo caso más precisamente a los territorios históricos) la competencia para crear demarcaciones supr a municipales. Esta competencia autonómica no excluye ciertamente la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero si la posibilidad de que el Estado cree o mantenga en existencia por decisión propia unas entidades locales de segundo grado que, como tales, sólo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas en Cataluña y en el País Vasco son competentes para crear o suprimir.-

La conclusión es que las áreas metropolitanas no constituyen entes locales necesarios ni obligatorios y que su creación, modificación o continuidad depende exclusivamente en Cataluña de su Parlamento .⁵⁵ Teniendo en cuentaPage 50 este carácter potestativo, no hay ningún obstáculo que impida regular los aspectos que configuran el hecho metropolitano a través de fórmulas diferentes de la creación de un ente local. En el ámbito de sus competencias legislativas, la Generalidad podrá adoptar los instrumentos de actuación y de organización que considere adecuados.

Por otro lado, si el legislar autonómico opta por el mantenimiento o la creación de nuevas áreas metropolitanas, también hay que resaltar que la ley básica, a diferencia de los otros entes locales como el municipio o la provincia, no le impone un importante grado de vinculación. Salvo el requisito de participación obligatoria de todos los municipios en los órganos de gobierno del área y de la audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectadas, en el resto de materias el Parlamento de Cataluña goza de la más amplia capacidad de regulación. De esta forma, en el concepto de área metropolitana podrían incluirse, por tanto, diferentes esquemas organizativos e incluso podría optarse por establecer en los ámbitos territoriales, total o parcialmente coincidentes, diversos entes con funciones específicas. Con esto lo que se quiere poner de relieve es que la Ley de Bases tampoco configura un modelo concreto de ente local metropolitana, definición que habrá de corresponder al legislador autonómico. También es un dato relevante el que la Ley de Bases no contemple el área metropolitana como un ente sustitutorio de los municipios; el hecho de que el artículo 43.2 hable de la realización de servicios determinados, es decir, utilizando la misma terminología que las mancomunidades intermunicipales, hace pensar en un ente de naturaleza institucíonal-funcional y no en uno territorial.

Si las anteriores reflexiones se trasladan ahora al marco legal que regula la Entidad Municipal Metropolitana de Barrcelona, nos encontraríamos con dos elementos incompatibles con lo que establece la Ley Básica. Uno sería la representación municipal que no garantiza la presencia de todos los municipios. El otro, el sistema de asunción competencial que, de acuerdo con lo que establecen el artículo 10 del Decreto-ley de 24 de agosto de 1974 y el artículo 27 del Decreto de 28 de noviembre de 1974 que lo desarrolla, permite que la entidad decida unilateralmente la asunción de cualquier competencia municipal que se considere de interés metropolitano. Estos dos aspectos no son compatibles con lo que resulta del artículo 43 de la Ley de Bases y, el último de ellos, tampoco lo es con el principio de la autonomía municipal. También hay que hacer notar que, debido a la filosofía que inspiró en su momento la creación de la Entidad, su régimen jurídico no contempla elementos de descentralización en el contexto del área.

Con independencia de los elementos de inadecuación del marco normativo actual, el tratamiento del fenómeno metropolitano de Barcelona no debe observarse únicamente desde esta perspectiva, sino que requiere una segunda reflexión que tome como base los nuevos elementos estructurales que configuran la organización territorial de Cataluña.

En este sentido, hay que tener presente, en primer lugar, la presenciaPage 51 de la misma Administración de la Generalidad, sucesoria en gran parte de la estatal, pero que se articula en un ámbito territorial mucho más inmediato y próximo. La importancia de esta Administración debe valorarse también en la medida en que se erige como aparato ejecutor de una política decidida democrática y autónomamente desde nuestro propio territorio, política que afecta directamente a los ámbitos sectoriales de incidencia metropolitana.

En segundo lugar, debe ser un elemento condicionante la articulación en Cataluña del nivel comarcal, ya que éste se configura como Administración local de naturaleza territorial.

Todos los factores citados, inexistentes en el momento de la creación de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, hacen que deba plantearse una reconsideración del tratamiento metropolitano. Sería el momento de tener también en cuenta aquellas aportaciones doctrinales que han puesto de relieve los problemas de relación que pueden darse entre la Administración Local y las Administraciones superiores por lo que respecta a la coordinación de las políticas sectoriales correspondientes y apuntan hacia fórmulas de actuación consorcial o integrada .⁵⁶

Esta reformulación se podría realizar optando esencialmente entre tres modelos: la conversión de la actual entidad en área metropolitana-comarca; modificarla creando uno o varios entes funcionales para la gestión de servicios concretos y, por tanto, compatible con la organización comarcal; o encontrar una nueva fórmula que permita la integración de las diferentes Administraciones territoriales (municipios, comarcas y Generalidad), cada una en el ámbito de sus respectivas competencias, en el proceso de formación y ejecución de las actuaciones públicas especiales quue requiere la problemática metropolitana.

Las propuestas presentadas por el Consejo Ejecutivo se inclinan por una síntesis de estas últimas razones esenciales: primero, porque permiten una reconsideración actualizada del territorio de influencia metropolitana, que sin duda se extiende más allá del actual territorio de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona y que puede concretarse en el espacio territorial de la antigua Región I (comarcas del Barcelonés, Baix Llobregat, Maresme, Valles Occidental y Valles Oriental), con posibilidad, incluso, de ampliación. Segundo, para garantizar el protagonismo municipal y comarcal, con la finalidad de que estos entes locales no pierdan las competencias que les otorga la legislación general sectorial.

La combinación de estos dos principios permitiría distinguir claramente entre dos niveles del tratamiento metropolitano. Por un lado, la planificación territorial y la coordinación de los servicios de incidencia específicamente metropolitana (por ejemplo el transporte o los que derivan del ciclo hidrológico) y, por otro, la planificación general y de detalle, así como la gestión de los servicios correspondientes. Atribuyendo la responsabilidad de la primera a la Administración de la Generalidad y de la segunda a los entes locales territoriales y, eventualmente, a entidades metropolitanas con fines específicos, se cumplirían los requisitos expuestos.

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Siguiendo esta línea, la última propuesta del Consejo Ejecutivo presentada en el Parlamento el pasado mes de septiembre se articula sobre la base de cuatro ejes esenciales: reconocimiento de un ámbito territorial más amplio que el actual que supera los actuales del Decreto-ley de 1974; identificación de las actividades públicas que necesitan una regulación y actuación específicas en función de esta realidad (planificación territorial y urbanística, transporte y servicios hidráulicos); concreción de los mecanismos de planificación y coordinación que debe adoptar la Administración de la Generalidad en estas materias, de acuerdo con sus competencias estatutarias;⁵⁷ creación de dos entidades metropolitanas con competencias conctetas en materia de transportes, servicios hidráulicos y tratamiento de residuos y, finalmente, el ejercicio por los entes locales de sus competencias propias en el marco de las anteriores previsiones. Este esquema permite asegurar el desarrollo y equilibrio socio-económico del territorio con la intervención de todas las instituciones que de acuerdo con el Estatuto han de configurar la organización territorial de Cataluña y respetando lo más posible sus respectivos ámbitos de actuación. Esta participación se extiende también al mismo nivel de la Administración de la Generalidad, en la medida en que la propuesta prevé la creación de organismos de composición mixta, es decir, con integración en sus órganos decisorios de representantes de los entes locales.

La anterior propuesta permite la adecuación de la organización administrativa de Cataluña al fenómeno o realidad metropolitana, adoptando un nuevo esquema a partir de unas coordenadas políticas y administrativas que han variado sustancial mente a partir de 1978. Sin el protagonismo de los entes locales de Cataluña, respetando su autonomía de gestión, y la intervención de la Generalidad, sería difícil entender hoy este fenómeno.

No obstante, el cambio cualitativo ha supuesto la introducción de las entidades locales metropolitanas en la última propuesta presentada, y esto hace que la experiencia de funcionamiento y la estructura de la actual Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona se tengan que valorar debidamente a la hora de la definitiva, determinar la organización administrativa de esta parte del territorio de Cataluña, bien entendida la necesaria revisión de su régimen jurídico según lo que antes se ha expuesto y la adecuación de su ámbito territorial.

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[1] Conviene recordar las cautelas formuladas por el Tribunal Constitucional en el sentido de la dificultad de aplicación de criterio deductivo de las bases, a partir de la legislación preconstitucional, cuando se trata de una materia que afecta directamente a la estructuración de los poderes públicos y no a su actuación sectorial (Sentencia de 28 de julio de 1981).

[2] En este sentido, ver Gizzi (Manude di Diritto Regjonde, Milán, 1981, ps. 315 y 316) y Virga («Problemi legislativi et interpretad vi nella definizione delle raaterie di competenza regionales», Foro Amminhtratitío, núm. 3/1971, p. 113).

[3] Parecido a las llamadas competencias legislativas «integrativas» del último inciso del artículo 117 de la Constitución italiana.

[4] Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora; Argullol, «L'Organimtió' Territorial a Catalunya», en la obra colectiva ]ornades sobre l'Estatut d'Autonomía de Catalunya, Barcelona, 1980, ps. 214 y 215.

[5] Sobre los antecedentes italianos, ver Muñoz Machado, Las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, Madrid, 1979, ps. 95 y ss.

[6] Dictamen núm. 88 del Consejo Consultivo de la Generalidad sobre la Ley de Bases del Régimen Local. Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, núm. 62, de 13 de mayo de 1985, ps. 2840 y ss.

[7] García de Enterría y T. R. Fernández: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 1979, ps. 272 y ss.

[8] Una reflexión crítica sobre estas impresiones puede verse en Blasco Esteve, «Normas básicas estatales y leyes de desarrollo de las Comunidades Autónomas: jurisprudencia constitucional», Revista española de Derecho Administrativo, núm. 33, abril-julio de 1982, p. 306.

[9] Los ejemplos más próximos y significativos son la República Federal de Alemania e Italia. En el primer caso, el gobierno local se considera como ámbito interno de la misma organización de los Lands y éstos disponen de la capacidad legislativa exclusiva para definir la organización territorial en su territorio. En el caso de Italia, la situación es la inversa, dado que la Constitución reserva la competencia al Estado.

[10] Por ejemplo, con la ya citada Ley de Presupuestos del Estado del año 1982, en la que se establecía como requisito la necesidad de aprobación de la transferencia por el respectivo Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con el artículo 28.1, tercer párrafo.

[11] Así sucede también, por ejemplo, en la República Federal de Alemania, como ha puesto de relieve Reissert, «Las relaciones entre las Administraciones Territoriales en la República Federal de Alemania», ponencia presentada en las Jornadas sobre Comunidades Autónomas y Gobiernos Locales, Barcelona, 1985.

[12] Muñoz Machado: Derecho Público de tas Comunidades Autónomas, Madrid, 1984, tomo II, ps. 197 y ss.

[13] Argullol, L'Orgamtzació Territorial de Catalunya, Barcelona, 1986, p. 13.

[14] García de Enterría y T. R. Fernández: Op. cit., ps. 253 y ss.

[15] Recordemos aquí la anterior legislación de régimen local, que preveía el sistema de Carta Orgánica o Económica (Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952); sobre esta cuestión, ver el trabajo de Nieto «La organización local vigente: uniformismo y variedad» en la obra colectiva Descentralización administrativa y organización política, Madrid, 1973, tomo II, ps. 113-115.

[16] Mortari: Instituzzioni di diritto púbblico, Padua, 1975, tomo I, ps. 46 y 47.

[17] Meilan Gil: «La articulación de los ordenamientos local y autonómico», Revista española de Derecho Administrativo, núm. 44, octubre-diciembre, 1984, ps. 670 y ss.

[18] Muñoz Machado: Derecho público..,, tomo II, p. 187.

[19] El artículo 118, último párrafo, de la Constitución italiana establece que las regiones ejercen normalmente sus funciones administrativas delegándolas en los entes locales o utilizando sus medios materiales y personales.

[20] La regulación actual de la materia (Decreto 280/1986, de 9 de septiembre) atribuye la función de coordinación de los servicios territoriales de la Generalidad a los Delegados Territoriales del gobierno de la Generalitat que dependen del Departamento de Gobernación.

[21] Esta fórmula está prevista en cambio en el artículo 5 de la Ley del Proceso Autonomico de 14 de octubre de 1983, en relación con las provincias.

[22] Paladín: Diritto regionale, Padua, 1979, ps. 365 y 366.

[23] Sosa Wagner y de Miguel: Las competencias de las Corporaciones Locales, Madrid, 1985, p. 92.

[24] Es en este sentido interesante la propuesta que hace Argullol (L'Organitiació Territorial de Catalunya, p. 13) de profundizar al máximo las técnicas de relación entre la Generalidad y los entes locales de Cataluña.

[25] En Cataluña, de un total de 940 municipios, más de la mitad tienen menos de 1.000 habitantes. Como dato significativo, hay que tener en cuenta que en los diferentes Lands de la República Federal de Alemania, la cifra media de población mínima está alrededor de los 10.000 habitantes y que incluso en Italia, en la propuesta de ordenación de las autonomías locales que en estos momentos se encuentra en trámite de debate en el Senado, se limita la posibilidad de segregación a que los municipios resultantes tengan como mínimo 5.000 habitantes.

[26] En algunos Lands de la República Federal de Alemania, como por ejemplo el de Renania del Nord-Westfalia, de un total de 2.277 municipios en el año 1968, se ha pasado actualmente a 396; en Gran Bretaña, la oscilación ha sido de 1.250 a 332 y en Bélgica, de 2.359 a 589. Es importante notar que en el caso de Alemania la reforma ha sido más moderada en los Lands del sur, como los de Baviera y Baden-Württenberg, aunque aun así el número de municipios se ha reducido a una tercera parte de los existentes.

[27] Por ejemplo, la Academia de Jurisprudencia y Legislación de Cataluña (Revista Jurídica de Catalunya, octubre-diciembre 1978, nútn. 4) y la Federación de Municipios de Cataluña (Tercera Asamblea. Resolución sobre la Organización Territorial de Cataluña, Gerona, 30 de septiembre y 1 de octubre de 1983).

[28] La recopilación de esta documentación se encuentra en las ediciones de la Diputación de Barcelona «La Génesi de la Divisió Territorial de Catalunya» y «El Debat de la Divisió Territorial de Catalunya», a cargo de Lluch i NeHo, Barcelona, 1983 y 1984.

[29] En sentido contrario, ver Font: «Perspectivas de Organización Supramunicipal», Autonomies, núm. 1, junio de 1985, p. 66.

[30] No sería posible así una transformación o conversión obligatoria de competencias municipales en comarcales al estilo de la que se prevé, por ejemplo, en el Decreto-ley de 24 de agosto de 1974 y en el Decreto de 28 de noviembre de 1974 de creación y desarrollo de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona.

[31] Muñoz Machado: Derecha Público..., tomo II, ps. 206 y ss.

[32] Este es el caso de los Kreiss en la República Federal de Alemania, de los Counties en la Gran Bretaña y de las Federaciones y Aglomeraciones de Municipios en Bélgica.

[33] En el mismo sentido, García-Escudero y FendXs: El nuevo Régimen Local español, Barcelona, 1985, p. 262.

[34] Prats: «Autonomía i fet provincial», Documentado Administrativa, núm. 1, junio 1978, p. 18.

[35] Generalitat de Catalunya (Consejeria d'Economia), La divinó Territorial de Catalunya, Barcelona, 1937, ps. 46 y ss.

[36] Prats, Op. cit., ps. 35 y 41.

[37] Es interesante consultar la «Documentado de la Comissió Mixta de Transferéncies de les Diputacions Catalanes a la Generalitat de Catalunya» (editada por el Servido Central de Publicaciones de la Generalidad de Cataluña, Barcelona, abril 1980), que recoge todos los trabajos realizados por la Comisión, así como las actuaciones y acuerdos subsiguientes de las Diputaciones y de la Generalidad.

[38] Vilaseca: «La Administración Territorial Local», Revista Jurídica de Catalunya, núm. 1, 1985, p. 15.

[39] Font, en la obra colectiva El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Barcelona, 1985, ps. 317 y ss.

[40] ÁRGULLOL: L'Organitzaciá Territorial de Catalunya, ps. 30 y ss.; Muñoz MACHADO: Derecha Público..., tomo II, p. 216.

[41] Una crítica de la decisión del Tribunal Constitucional puede verse en Santamaría: «Notas sobre la Sentencia de las Diputaciones», Revista española de Derecho Administrativo, núm. 34, julio-septiembre 1982, ps. 472-475.

[42] García-Escudero y Pendas, Op. cit., ps. 248-249.

[43] Salas: «El tema de las competencias: instrumentación de las relaciones entre el Estado y la Administración Local desde la perspectiva de la descentralización territorial», en la obra colectiva Descentralización Administrativa y Organización Política, Madrid, 1973, tomo II, ps. 321 y ss.

[44] Sosa Wagner y de Miguel, Op. cit., ps. 58 y ss.

[45] Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, núm. 48, de 4 de marzo de 1985, ps. 2141 y ss.

[46] Una síntesis de los diferentes elementos definidores del concepto de área metropolitana puede verse en Ortega Alvarez, «La Comunidad Autónoma de Madrid como área metropolitana», en la obra colectiva Madrid Comunidad Autónoma metropolitana, Madrid, 1983, ps. 131 y ss.

[47] En Madrid esta participación se articuló a partir del Decreto 1476/1979, de 1 de junio, que modificaba el Reglamento de la Ley del área metropolitana.

[48] Sobre las ateas metropolitanas en la República Federal de Alemania, ver Sciullo, «Rapporto sulle aree metropolitane della Repubblica Fedérale Tedesca», Quaderni Regionsli, núm. 4, 1985, ps. 1459 y ss.

[49] Los antecedentes de esta Ley se encuentran en el documento Streamlining the Cities, presentado por el gobierno al Parlamento (Her Majesty's Stadonery Office, Londres, 1984).

[50] Título V del texto aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales e Internos del Senado, del proyecto de Ley sobre el Novo Ordinaroento delle Autonomie Locali (Senato della Repubblica, núm, 133 y 311-A).

[51] La Región de L'Ile-de-France tiene diez millones de habitantes y un territorio de 12.008 km2. Comprende 8 Departamentos y más de 1.200 municipios.

[52] Bréchon-Moulenes: «Les Communautés Urbaines», en la obra colectiva Collectivités Locales, dirigida por Benoit, París, 1981, tomo II, epígrafe 975.

[53] Ortega Alvarez, Op. cít., ps. 141 y ss.

[54] Boletín Oficial de las Cortes Valencianas, núm. 166, de 23 de mayo de 1986, ps, 7344 y ss.

[55] Ferret: «Entes Locales Supramunicipales», Ponencia presentada en las Jornadas sobre Comunidades Autónomas y Gobiernos Locales, Barcelona, 1985.

[56] García de Enterría y Parejo Alfonso: Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, 1979, tomo I, ps. 139 y 140.

[57] Hay que recordar aquí que alguno de ellos ya existe, como es el caso de la planificación territorial, de acuerdo con la Ley de Política Territorial de 21 de noviembre de 1983, o ya está legalmente previsto, como es el caso de la planificación hidrológica de acuerdo con el marco de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.