Aplicación de la Ley 8/1990, gestión del tiempo urbanístico y naturaleza de la licencia de edificación en dicha Ley
| Autor | Francisco Lliset Borrell |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION
Vamos a referirnos, en primer lugar, a la aplicación de la Ley 8/1990, en sus aspectos funcional, territorial y temporal. En segundo lugar, trataremos del «tiempo» como factor protagonista en el nuevo Derecho urbanístico tanto en el planeamiento y la gestión como en la disciplina urbanística, tiempo que se interioriza, como elemento conexo e inseparable - y esto es esencial - en los deberes básicos de la propiedad urbanística que son urbanizar y edificar. Finalmente, analizaremos el papel de la licencia de edificación como materialización o actuación del derecho a edificar.
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APLICACION DE LA LEY 8/1990
2.1. Aplicación funcional
1 La Ley 8/1990 constituye un paradigma, un ejemplo, de la teoría de las relaciones entre la ley estatal y las leyes autonómicas, porque su contenido comprende todas las relaciones posibles.
La Ley 8/1990 contiene, en efecto, tres tipos de normas: las normas básicas, las normas plenas y las normas supletorias. Un núcleo muy importante de la ley tiene carácter básico (disposiciones generales, régimen del suelo no urbanizable, derechos y deberes básicos de los propietarios, facultades urbanísticas, creación de áreas de reparto y establecimiento del aprovechamiento tipo, patrimonio municipal del suelo, etc.), - otras tienen carácter pleno (valoraciones, expropiaciones, inscripciones registrales, etc.) y otras carácter supletorio (TAU, tanteo y retracto, etc.) (D.F. primera).
Las normas básicas suponen una dicotomía legal: la ley estatal, de una parte, que fija el marco uniforme de una regulación en todo el Estado español, y la ley autonómica que se inserta en dicho marco y completa la regulación estatal.
1 Las normas plenas contienen una regulación completa de una materia, y cierran el paso, por tanto, a cualquier regulación autonómica, que si produjera, sería inconstitucional.
Las normas supletorias por fin, no tienen otra finalidad que cubrir los vacíos o lagunas de la legislación autonómica, de forma que esta legislación, cuando existe, desplaza a la regulación.
La cuestión es la de si el Estado podía o no legislar con el carácter básico o pleno, 0, incluso supletorio, sobre materia urbanística, al estar esta competencia otorgada por los respectivos Estatutos de autonomía, sin excepción, a las Comunidades autonómicas. Lo que ocurre es que el Estado, aparte de otros títulos de intervención menos claros, tiene competencia sobre la legislación civil y para regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1 CE). La propiedad urbana y el Urbanismo son, desde luego, dos materias conexas, y es harto difícil su deslinde. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional habrá de decir la última palabra. Entretanto, los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, y, por supuesto, los Tribunales de Justicia, deberán aplicar - sin perjuicio de que éstos promuevan, en su caso, cuestión de inconstitucionalidad - las normas básicas y plenas de la Ley 8/1990, con prevalencia sobre las autonómicas, por disponerlo así el artículo 149.3 CE. La presunción de legitimidad de los actos de los poderes públicos y, en concreto, de los poderes legislativos estatal y autonómicos lleva inequívocamente a esa conclusión (Ref.).
2.2. Aplicación territorial
A los efectos de la Ley 8/1990 los Municipios se clasifican en dos grupos: los municipios en los que la ley se aplicará íntegramente y los municipios en los que se aplicará parcial o restringidamente ya que esta aplicación se limitará a sólo algunos de sus preceptos (D. A. primera).
En principio, los municipios de aplicación general son, en cualquier caso, los que sean capitales de provincia y los de más de 50.000 habitantes - tipología demográfica utilizada por la legislación urbanística desde 1956 -. Los municipios de aplicación restringida, en principio, son todos los demás. Ahora bien, las Comunidades autónomas pueden ensanchar el campo de aplicación de la ley bien manteniendo silencio al respecto (en cuyo caso se integran en los municipios de aplicación general los de más de 25.000 habitantes), bien declarando expresamente la aplicación íntegra a municipios menores de 25.000 habitantes o delimitando entornos metropolitanos, que comprendan varios municipios.
Si las Comunidades desean excluir a los municipios menores de 50.000 y mayores de 25.000 habitantes deberán manifestarlo, también, expresamente.
En con secuencia a la mayoría de los municipios españoles, que son pequeños municipios, no les será de aplicación general la Ley 8/1990. De aquí, el interés en determinar el contenido de la aplicación restringida de la ley (D. A. primera, 3), que es el siguiente:
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Institutos de naturaleza obligatoria
- Adquisición gradual de facultades urbanísticas. (Ver Imágen)
- Valoraciones
A la propiedad urbanística embrionaria, la Ley 8/1990 le asigna el valor inicial, aunque incrementado en un porcentaje del coste, estimado de la urbanización, según sea meramente programada (25 por 100) o específicamente planificada (50 por 100). Por contra, a la propiedad de solar, con o sin licencia, y a la propiedad urbana conclusa, se le asigna el valor urbanístico.
- Expropiaciones que no tengan carácter de sanción.
Cabe expropiar aparte de la expropiación - sanción que es potestativa, aplicando cuatro diferentes, causas expropiandi (polígonos completos, dotaciones, para viviendas de protección pública y para el patrimonio municipal del suelo).
- Patrimonio municipal del suelo.
Cobra esta institución una nueva significación, pues se extiende a todos los Municipios, incluye todos los terrenos edificables del municipio cualquiera que sea la causa de su adquisición, y está afectada específicamente a la construcción de viviendas de protección pública o usos de interés social. La rigidez de la afectación provocará, sin duda, el ensanchamiento del concepto válvula del interés social. ¿Cabe el interés social de polígonos industriales?
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Institutos de naturaleza potestativa
- Expropiación - sanción por incumplimiento de los deberes urbanísticos (cuya aplicación exige, con carácter previo a su ejercicio concreto, un acuerdo de carácter general, para preservar el principio de igualdad).
- Venta forzosa (Registro de solares).
- Tanteo y Retracto urbanístico (que exige la delimitación de áreas concretas).
- Calificación de terrenos para viviendas de protección oficial (instrumentada a través del Plan General).
Una institución capital de la ley, como es el área de reparto con su correspondiente aprovechamiento tipo, no tendrá ninguna incidencia en los municipios de aplicación restringida, salvo en suelo urbanizable.
El ámbito de aplicación parcial o restringida de la ley tiene tanta mayor importancia cuanto que será el régimen propio de todos los municipios, incluso los mayores de 50.000 habitantes, mientras éstos no procedan a la adaptación o revisión de sus planes generales o programas de actuación como medio de determinación de las áreas de reparto y los aprovechamientos tipo (Ref.).
2.3. Aplicación temporal
El proceso urbanístico edificatorio es bastante largo, no menor de seis años. Se inicia con el plan general y se concreta con la aprobación de un plan específico u operativo (plan general o PERI, en suelo urbano, o plan parcial, en suelo urbanizable) y culmina con la inscripción registral de la edificación.
La irretroactividad total de la ley llevaría a su inaplicación a todos los procesos urbanístico - edificatorios ya iniciados con la aprobación de un plan específico u operativo, quedando reducida su aplicación a los procesos iniciados después de la entrada en vigor de la ley. Pero esto no es así. La ley sólo dejará de aplicarse - mientras las fincas no se incorporen a un nuevo proceso urbanístico - edificatorio, por ruina, derribo o cambio de planeamiento - a las...
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