La ordenación territorial y urbanística de las redes de telecomunicación. El informe del artículo 44.3 LGTEL

Autor:Ángel Lobo Rodrigo
Cargo:Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de la Laguna.
RESUMEN

S U M A R I O III. Introducción. III. La tensión competencial Estado-Comunidades Autónomas en materia de implantación de redes de telecomunicación en el territorio. III. El informe del artículo 44.3 de la Ley General de Telecomunicaciones: 1. Introducción. 2. El contenido del informe. 3. Naturaleza jurídica. 4. Cuestiones procedimentales. 5. La... (ver resumen completo)

 
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  1. INTRODUCCIÓN

    La implantación de las nuevas infraestructuras de telecomunicación supone en la actualidad uno de los nuevos retos a afrontar por parte de las Administraciones con competencias territoriales. La existencia de instalaciones de telecomunicación más pesadas para hacer frente a servicios cada vez más complejos, la duplicidad de infraestructuras como consecuencia de la liberalización, la creciente sensibilidad de la población hacia los equipos que producen emisiones radioeléctricas y la importancia que están cobrando este tipo de instalaciones para la comunidad son algunos de estos nuevos problemas. Este paisaje ha tenido como consecuencia inmediata una mayor implicación de las Administraciones directamente afectadas en la regulación de esta actividad, lo que en ocasiones ha supuesto un freno a las aspiraciones de los operadores de redes de telecomunicación.

  2. LA TENSIÓN COMPETENCIAL ESTADO COMUNIDADES

    AUTÓ­NOMAS EN MATERIA DE IMPLANTACIÓN DE REDES DE TELECOMUNICACIÓN EN EL TERRITORIO

    La ordenación del territorio, y en menor medida el urbanismo, tratan de regular las distintas actividades que se desarrollan sobre el territorio, y no tanto de planificar directamente el mismo, pues éste es un mero soporte físico de dichas actividades. Partiendo de este punto de vista, la ordenación del territorio y el urbanismo, competencias exclusivas de las CC.AA, se erigen en el foro natural donde incardinar las distintas actividades que se desarrollan en el territorio 1. Estas actividades pueden ser competencia de las Administraciones autonómica y local o, como ocurre en el caso de las redes de telecomunicación, competencia del Estado, según dispone el artículo 149.1.21ª CE 2. Por tanto se trata de conceptuar la ordenación del territorio y el urbanismo como el marco donde integrar, donde coordinar, las consecuencias espaciales del ejercicio de estas actividades, y no utilizar la dimensión horizontal de la ordenación del territorio y el urbanismo como «vis» atractiva para incidir en las distintas actividades que se desarrollan sobre el mismo, afectando al normal ejercicio de éstas por parte de las Administraciones competentes. En el caso de las redes de telecomunicación, el panorama se complica al configurarse como una actividad despubli­ficada y realizada normalmente por operadores privados, que en ocasiones se ven sometidos a discutibles decisiones de una Administración Local escasamente preparada ante el nuevo panorama post liberalizador.

    Se trata, como ocurre en otros ámbitos, de un entrecruzamiento, de una intersección de ordenamientos jurídicos 3. El ordenamiento territorial y urbanístico puede condicionar el despliegue de redes de telecomunicación, partiendo de la incidencia de este tipo de infraestructuras sobre el espacio físico y materias sobre las que las administraciones Autonómica y Local ostentan competencias. De esta forma, la implantación de antenas de telecomunicación o la instalación de redes de fibra óptica deben estar contempladas en los correspondientes instrumentos de planeamiento y ordenanzas municipales en cuanto puedan incidir sobre materias que atañen a las Administraciones autonómica y local, como el ornato urbano o la gestión del demanio municipal.

    Por su parte, las telecomunicaciones son una competencia sectorial del Estado, que autoriza a éste a dictar normas y a adoptar decisiones con una innegable dimensión espacial, que pueden suponer un recorte de la política territorial y urbanística propia de las Administraciones Autonómica y Local. Sin embargo, este recorte en ningún caso puede suponer una suplantación del ordenamiento territorial y urbanístico.

    Este entrecruzamiento o solapamiento de ordenamientos jurídicos no es exclusivo del caso de las infraestructuras de telecomunicación, sino que se da en otras materias con una innegable proyección territorial como es el caso de las carreteras, líneas férreas y otros tipos de redes de servicios como los gaseoductos, las redes de energía eléctrica o de hidrocarburos. Sin embargo, para el caso de que los Planes territoriales y urbanísticos no contemplen la instalación de este tipo de redes o dificulten su normal implantación, la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico y la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, disponen la posibilidad de acudir a la técnica del artículo 244.2 TRLS1992, mediante la cuál el Consejo de Ministros puede ordenar la incoación del procedimiento de modificación o revisión del planea­miento 4.

    Esta posibilidad no se contempla para el caso del despliegue de redes de telecomunicación, sin duda porque no se trata de actos promovidos por las Administraciones Públicas ni existe una competencia de planificación de las redes de telecomunicación por parte del Estado. La necesaria coordinación entre los instrumentos de planeamiento y una actividad con incidencia territorial como es el despliegue de redes de telecomunicación es regulada por la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, a través de la redacción del informe descrito en el artículo 44.3. El citado precepto dispone la obligación por parte de los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico de recabar del órgano competente del Ministerio de Ciencia y tecnología un informe vinculante sobre las necesidades de redes públicas de telecomunicación.

  3. EL INFORME DEL ARTÍCULO 44.3 DE LA LEY GENERAL DE TELECOMUNICACIONES

    1. Introducción

      El nuevo modelo de Estado ideado por la CE supone la existencia de distintos niveles de Administración territorial que complican el reparto competencial entre todas ellas. Se hace, por tanto, fundamental articular cauces de colaboración entre las distintas Ad-ministraciones, y más, si cabe, en el caso de la ordenación del territorio, donde confluyen las actuaciones de las distintas Admi-nistraciones territoriales. Consciente de esta situación, la CE cons­titucionalizó el principio de coordinación en el artículo 103.1 referido a los principios que deben presidir la actuación de la Administración 5.

      La actual necesidad de acudir a estos instrumentos de coordinación y colaboración interadministrativa se puede fundamentar en una serie de razones. En primer lugar, existe una tendencia a largo plazo hacia un mayor intervencionismo de la Administración en las distintas facetas de nuestra vida que ha motivado una mayor complejidad de la organización administrativa y como consecuencia de ello, la necesidad de coordinar estos órganos. Por otra parte, el hecho incuestionable de que las competencias no actúan como compartimentos estanco, y que las incidencias de unas sobre otras no solamente son inevitables, sino hasta necesarias, y más en el caso de la ordenación del territorio, cuya visión integradora aglutinaría las distintas actividades que tengan una dimensión espacial, aconsejan la articulación de técnicas de coordinación y cooperación entre las Administraciones implicadas.

      El Tribunal Constitucional, al tratar los numerosos conflictos derivados del actual reparto competencial, no ha dejado de subrayar la importancia de los instrumentos de coordinación y cooperación como elementos fundamentales no solamente en cuanto a la futura idoneidad del plan en cuestión, sino como auténticas fórmulas preventivas de futuras confrontaciones. De esta forma, en la STC 149/1998, de 2 de julio, fundamento jurídico 3º, se apunta que «la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio requiere la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio, de manera que el competente en esta materia, al ejercer su actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial» 6.

      El artículo 44.3 LGTel dispone que «los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recabar del órgano competente del Ministerio de Fomento el oportuno informe, a efectos de determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones. Los diferentes instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes del Ministerio de Fomento» 7.

      La utilización de un término como «planificación territorial o urbanística», más usual en el campo económico, en lugar del más generalizado en entornos especializados «planeamiento territorial o urbanístico» es criticable.

      Esta imprecisión terminológica a la que aludimos se entiende menos cuando en el artículo 45, referido a la ocupación del dominio público local, y concretamente en su apartado b, la LGTel utiliza el más preciso, a nuestro entender, término de «instrumento de planeamiento urbanístico».

      Por otra parte, también es criticable que este apartado tercero se encuentre dentro de un artículo que se refiere al derecho de ocupación del dominio público. Como es lógico, las redes públicas de telecomunicaciones no solamente se desplegarán en el dominio público, sino también necesitarán para su implantación la ocupación del dominio privado 8, ya que el informe del artículo 44.3 LGTel se referirá a las necesidades de redes de telecomunicaciones en el ámbito territorial regulado por el instrumento de planea­miento en cuestión.

      Pese a estas críticas, el informe es un mecanismo de coordinación especialmente útil para casos como los descritos en el artícu-lo 44.3 LGTel, es decir, donde existe una concurrencia de títulos competenciales que tienen una incidencia directa sobre un mismo espacio físico 9. Sin embargo es discutible...

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