La contraprestación económica por los servicios e infraestructuras privadas de interés general
| Autor | Francisco José Villar Rojas |
| Páginas | 107-148 |
(Los números correspondientes a las notas al pie de página aparecen dentro del mismo texto)
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TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS EN LAS LEYES LIBERALIZADORAS 1
En la segunda mitad de los años noventa, los servicios públicos tradicionales se han transformado, al menos jurídicamente. Los servicios de telecomunicación, los servicios postales y los suministros de electricidad e hidrocarburos, entre otros, son calificados como servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia. El objeto de las páginas que siguen es estudiar su régimen económico, en particular las tarifas, tasas, peajes y precios establecidos por esa regulación 2.
La Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, declara esas actividades como servicios de interés general que se prestan en régimen de competencia (art. 2 de esa Ley) 3. Atrás queda la calificación de servicio público esencial de titularidad estatal reservado al sector público (del art. 2.1 de la derogada Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de ordenación de las telecomunicaciones). Esta Ley limita la consideración del servicio público a: 1) los servicios de telecomunicación para la defensa nacional y la protección civil (art. 5), 2) los servicios agrupados en el servicio universal de telecomunicaciones, que pretenden asegurar que todos los ciudadanos puedan recibir conexión a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación de la telefonía fija, disponer de una guía gratuita, la existencia de una red suficiente de teléfonos de pago en todo el territorio nacional y la existencia de servicios acomodados a las necesidades de usuarios discapacitados (art. 37); y 3) los servicios obligatorios de telecomunicaciones (servicios de télex, telégrafo, seguridad vida humana en el mar, art. 40 de la Ley).
En materia de financiación, esta disposición señala tres clases de contraprestaciones: los precios que los usuarios deben abonar por los servicios telecomunicaciones (con carácter general, la disposición transitoria cuarta de la Ley, para la telefonía móvil, el art. 7.cuatro del R.D.-Ley 6/1999), los precios por interconexión de las redes públicas de telecomunicaciones y por el derecho de acceso y uso de esas redes, cuando las partes no alcancen un acuerdo (art. 24 y 26 de la Ley) y, para asegurar la financiación del servicio universal, las aportaciones debidas al Fondo Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones, que se imponen a todos los operadores que exploten las redes públicas de telecomunicación y a los prestadores de servicios telefónicos disponibles al público (art. 39 de la Ley General de Telecomunicaciones). Por otra parte, los art. 71 a 75 regulan las tasas por la expedición de autorizaciones, por numeración, por reserva del dominio público radioeléctrico, y por la expedición de certificaciones, que constituyen los ingresos propios de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (tasas afectas a fines específicos que no pasan a engrosar la hacienda pública).
El cambio regulatorio en el suministro de electricidad también ha afectado a las "tarifas eléctricas". La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de regulación del sector eléctrico reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía (producción, transporte, distribución y comercialización), si bien se ejercerán garantizando el suministro de energía eléctrica a todos los demandantes dentro del territorio nacional y tendrá la consideración de servicio esencial (art. 2 de la Ley, no se trata de la calificación de servicio esencial reservado al sector público ex art. 128.2 CE) 4.
A partir de este cambio, el legislador apunta tres tipos de contraprestación económica: las tarifas, los peajes y los precios. La tarifa eléctrica es la contraprestación que debe abonar el consumidor de energía eléctrica, no cualificado, por el consumo que realice (art. 17 de la Ley). A diferencia de otras normas liberalizadoras, esta disposición precisa la estructura y conceptos que abarca la tarifa: el coste de producción de energía eléctrica (precio medio previsto en el mercado de producción, no costes estándares), los peajes por transporte y distribución, los costes de comercialización, los costes permanentes del sistema, y los costes de diversificación y seguridad del abastecimiento (art. 17.1 en relación con el art. 16.1 a 6 de la Ley). El peaje es la contraprestación económica por el uso de las redes de transporte y distribución que efectúen las empresas distribuidoras y de comercialización (art. 18 de la citada Ley). Su contenido es mucho más impreciso: serán únicos en todo el territorio nacional y se fijarán teniendo en cuenta niveles de tensión y uso que se haga de la red. En cuanto a los precios, son las cantidades que, en condiciones de mercado, pacten los consumidores cualificados con los productores de electricidad (art. 15 en relación con los art. 9.2 y 24 de la Ley 5).
En parecidos términos, tras reconocer la libre iniciativa empresarial en el suministro de gases combustibles, la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos establece los principios generales de tarifas, peajes y cánones (art. 91 y 92) 6. Sobre las tarifas de los combustibles gaseosos, la ley faculta al Ministro de Industria para dictar las disposiciones necesarias para el establecimiento de las tarifas de venta de estos combustibles, bien estableciendo los valores concretos, bien un sistema de determinación y actualización automática; en todo caso, las tarifas serán únicas en todo el territorio nacional y tendrán carácter de máximas (art. 93 según redacción dada por el art. 108.tres de la Ley 50/1998). Los peajes y cánones se refieren a la contraprestación por los servicios básicos de acceso a las redes y por el uso de las plantas de regasificación, almacenamiento y redes de transporte, que serán únicos (art. 94 de la Ley). En relación con los elementos determinantes de las tarifas, peajes y cánones, la Ley ordena que incluyan un término de conexión y un término de seguridad del sistema que será satisfecho por todos los consumidores (disposición transitoria sexta de la Ley).
Finalmente, también debe mencionarse el cambio producido por la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales. Con carácter general desaparece la titularidad pública de la actividad. Los servicios postales son calificados de servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia (art. 1.2). Esos servicios se clasifican en dos grupos: 1) los servicios postales incluidos en el servicio postal universal y 2) los servicios postales no incluidos (art. 4). Los servicios que conforman el servicio postal universal se dividen, a su vez, entre los servicios reservados (art. 18 de la Ley con base en el art. 128.2 de la Constitución) y los servicios no reservados (art. 15 de la Ley).
A este cambio de ordenación le corresponde un nuevo régimen de financiación. La regla general es la sujeción a precios de mercado. En este sentido, los servicios postales excluidos del servicio universal y los servicios incluidos, pero no reservados, quedan sujetos a precios que serán fijados libremente por el mercado (art. 31.1 de la Ley). No obstante, para los servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal, el Ministerio de Fomento podrá fijar precios máximos para el operador al que se encomiende el servicio universal 7 e, incluso, criterios generales para los restantes operadores, que respondan a los principios de precio asequible, orientación a costes, no discriminación y únicos para todo el territorio nacional (art. 31.1 segundo párrafo de la Ley 24/1998). Se entiende -porque nada se dice- que el presupuesto de hecho de esta potestad es la falta de competencia o concurrencia, su insuficiencia para determinar precios con esos caracteres, en particular precios que sean asequibles y, por tanto, hagan accesibles esos servicios postales.
En cuanto a los servicios postales universales, reservados, su financiación se asegura mediante la creación de un fondo singular, el "Fondo de Compensación del Servicio Postal Universal", que se nutrirá con tres fuentes principales: las tasas que abonen los usuarios por los servicios reservados (art. 30 de la Ley), las subvenciones que se concedan con cargo a los presupuestos generales del Estado (art. 27.b de la Ley) y, lo más novedoso, la tasa de contribución a la financiación del servicio postal universal que se impone a los operadores que sean titulares de autorizaciones administrativas singulares para la prestación de servicios postales (art. 33 de la Ley en relación con art. 11 sobre el ámbito de esos títulos habilitantes) 8.
En conclusión, la calificación de actividades privadas de interés general y, en el caso de las redes e infraestructuras, la necesidad de asegurar su uso por todos, conducen a la fijación por las leyes anotadas de contraprestación económica en los siguientes casos: 1) a los usuarios finales por el uso o consumo del servicio que realicen (las tradicionales tarifas telefónicas o eléctricas), 2) a los operadores que pretendan ejercer el derecho de acceso a las redes e infraestructuras (peajes y cánones) y 3) a los operadores cualificados como contribución a la financiación del servicio universal, legalmente establecido (servicio postal y telecomunicaciones). En todos los casos, cuando se trata de servicios de autoridad o de servicios administrativos clásicos, las leyes establecen tasas por su prestación, con cumplimiento de las garantías formales que vinculan a los tributos.
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DE LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS
2.1. CONCEPTO CONSTITUCIONAL: LOS PRINCIPIOS
En una primera aproximación, las tarifas, las tasas, los peajes y los precios administrativos, que se exigen como contraprestación en las leyes liberalizadoras, si en alguna categoría constitucional tienen cabida es en la de prestación patrimonial de carácter público. Dispone el art. 31.3...
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