Lecciones de la investigación socioeconómica orientada para la formulación y evaluación de opciones de política científi

Introducción

El programa de investigación socioeconómica orientada (TSER) de la Comunidad Europea ha invertido unos 50 millones de euros en investigación en el área de las opciones científicas y tecnológicas en Europa. Durante el periodo 1995-2002 se han llevado a cabo proyectos de investigación, redes temáticas y medidas de acompañamiento que reunieron a más de 400 equipos de investigación de toda Europa para abordar problemas relacionados con el diseño y ejecución de la política europea de I+DT.

Este artículo1 no pretende evaluar el programa TSER ni hacer justicia a la amplitud y profundidad de la investigación realizada en él, sino sólo reflejar algunos de sus principales resultados y señalar las lecciones más importantes para la evaluación de las opciones de la política de I+DT de la UE. El artículo se beneficia del tiempo transcurrido desde que se realizó la investigación y de los debates y medidas políticos que han tenido lugar mientras tanto.

La principal contribución del programa TSER ha sido investigar en profundidad, perfeccionar, adaptar y aplicar el concepto de sistemas de innovación a los problemas europeos; este concepto desempeña después un papel importante en la definición de las agendas políticas de la UE sobre investigación, industria y empresa La principal contribución del programa ha sido elaborar el concepto de sistemas de innovación, que se investigó en profundidad, se perfeccionó, se adaptó y se aplicó a los problemas europeos. Este concepto desempeña después un papel importante en la definición de las agendas políticas de la UE sobre investigación, industria y política, culminando en la estrategia fijada por el Consejo Europeo de Lisboa, en 20032. No hace falta decir que el concepto de sistemas de innovación es anterior al programa TSER3. Sin embargo, gracias al programa se ha ampliado el número de investigadores relacionados con los sistemas de innovación y la base de conocimientos se ha profundizado y ampliado. El programa TSER ha ampliado el número de investigadores relacionados con los sistemas de innovación y la base de conocimientos se ha profundizado y ampliado A medida que evoluciona esta base de conocimientos, los resultados de la investigación ganan credibilidad y se crean nuevos conjuntos de "hechos", junto con implicaciones políticas cada vez más aceptadas. Por tanto, es especialmente adecuado revisar estos hechos en un momento en que se está intentando reconfigurar el Espacio Europeo de Investigación. Estos resultados y conclusiones de la investigación consolidados facilitan la comprensión del papel de la política europea de investigación y sus interacciones con otras políticas y actores, contribuyendo a definir políticas en línea con los objetivos de la declaración de Lisboa.

El resto del artículo se organiza en secciones temáticas que resumen los principales hechos que se deducen de los proyectos.

Conceptos, funcionamiento y política de los sistemas de innovación Sistemas de innovación regionales Sistemas públicos de investigación Los sistemas de innovación y la ampliación de la UE Sistemas de innovación, globalización y TIC El bienestar europeo frente a los modelos basados en el mercado: peculiaridades de la sociedad del conocimiento de la UE.

La última sección describe las consecuencias para la evaluación de las opciones de política científica y tecnológica en Europa.

Conceptos, funcionamiento y política de los sistemas de innovaciónLa característica clave del concepto de sistemas de innovación es su énfasis en la interacción entre "actores" e "instituciones" dentro de un sistema.

Interacciones entre políticas diferentes: Los marcos institucionales creados para promover un conjunto de objetivos (por ejemplo, reglas y procedimientos para promover y garantizar una competencia perfecta) pueden ser antitéticos para la innovación (que se basa en la interacción y, hasta cierto punto, en la colaboración). Por ejemplo, los reglamentos públicos dirigidos a hacer máxima la competencia (lo que es en sí un objetivo muy importante) pueden ser contrarios a la formación de las estrechas relaciones entre usuarios y proveedores, que son necesarias para el éxito de la innovación.

El déficit de innovación de las economías de la UE: La economía de la UE es más débil que la de Japón o la de EE.UU. en aquellos sectores industriales en los que el crecimiento, la creación de empleo, la I+D, la innovación de productos y el dinamismo tienden a ser mayores. La industria de la UE ha quedado anclada en las trayectorias tecnológicas que priorizan la innovación de procesos sobre la innovación de productos, con la consecuencia de que la innovación tiende a ahorrar trabajo en lugar de a crear empleo, y el crecimiento en su conjunto es menos intenso en empleo que en Japón o EE.UU.

La industria de la UE ha quedado anclada en las trayectorias tecnológicas que priorizan la innovación de procesos sobre la innovación de productos, con la consecuencia de que la innovación tiende a ahorrar trabajo en lugar de a crear empleo Innovación a nivel de empresa: Los intentos de rebajar costes, fortalecer la calidad y mejorar los conocimientos son los motores clave de la innovación (tecnológica y organizativa) dentro de las empresas. Los obstáculos más importantes para la innovación son la escasez de recursos económicos, el coste de los investigadores, la falta de tiempo de gestión y los escasos conocimientos y know-how de la mano de obra. Todos estos obstáculos son más acusados en las regiones menos favorecidas.

Acceso al capital: El acceso restringido al capital es una limitación importante para la creación de nuevas empresas de alta tecnología en la UE. Incluso cuando se dispone de capital en la UE, la forma predominante en que está disponible (financiación mediante créditos) favorece a menudo una mayor innovación de procesos, mientras que la financiación mediante participación accionarial, que se utiliza con frecuencia para financiar nuevas empresas y nuevos desarrollos de productos, es más habitual en EE.UU. que en la UE.

Coordinación entre las políticas nacionales y la política europea: Europa se ha caracterizado por una continua fragmentación de la política entre los diferentes niveles de gobierno y por la constante diversidad de los sistemas de innovación, con los gobiernos nacionales desempeñando todavía un papel primordial en la definición de políticas, mientras que la política europea sigue siendo marginal en la mayoría de las áreas relacionadas con la ciencia y la tecnología. La Comisión Europea ha hecho mucho por estimular la I+D y favorecer la colaboración, y ha jugado un papel de catalizador en los cambios políticos a nivel nacional, mediante una táctica de "coordinación suave", más que a través de medidas coercitivas. Lo que se necesita es más coordinación y estrategias "conjuntas" en las políticas nacionales y regionales, más que a nivel comunitario.

Europa sigue caracterizándose por la fragmentación de la política entre diferentes niveles de gobierno y por la continua diversidad de los sistemas de innovación, con los gobiernos nacionales desempeñando todavía un papel primordial en la definición de políticas Sistemas de innovación regionalesEl papel del gobierno regional: Un gobierno regional fuerte es una condición necesaria, pero insuficiente, para la existencia de un sistema regional de innovación, mientras que un gobierno central fuerte se corresponde con la existencia de sistemas regionales de innovación débiles. No se ha encontrado que las empresas que remiten las decisiones a oficinas centrales situadas fuera de una región entorpezcan las iniciativas que promueven la innovación a nivel regional.

El papel de las universidades en los sistemas de innovación regionales: Hay un compromiso mucho más profundo de las universidades en sus regiones que lo que aparece en la literatura convencional sobre actividades de innovación, aunque este compromiso varía mucho según las regiones. Esta implicación deriva no sólo de las actividades de investigación de las universidades y sus relaciones con la industria, sino también de su papel educativo, de su contribución a la cultura local y de su participación en las estructuras de gobierno regionales.

Capacidad científica regional: El desarrollo de una capacidad científica colectiva regional abarca la creación de empresas derivadas de las grandes empresas y de las universidades (el proceso más importante); la colaboración interempresarial formal e informal; y la movilidad del personal investigador, científico, profesional y gerencial dentro de los mercados laborales regionales.

Las relaciones y redes de I+DT regionales y europeas son importantes para la evolución y competitividad de los grupos regionales de PYME innovadoras de alta tecnología en la Unión Europea Importancia de las redes de I+DT: Las relaciones y redes de I+DT regionales y europeas son importantes para la evolución y competitividad de los grupos regionales de PYME innovadoras de alta tecnología en la Unión Europea. Las grandes empresas y las universidades juegan un papel cada vez más importante en estos grupos regionales, a menudo como fuente de empresas derivadas y de personal calificado para las PYME de alta tecnología.

Asociaciones de innovación en las regiones menos favorecidas: Las empresas de una región no suelen considerar a las universidades locales como fuente importante de información sobre innovación, aunque las buscan como socios cuando han de resolver problemas. Los vínculos de las grandes empresas con las universidades y otros actores de la infraestructura pública de innovación (centros de investigación, organizaciones de transferencia de tecnología, centros de formación, etc.) suelen ser mucho más estrechos que en el caso de las PYME. Sin embargo, las relaciones académicas con la industria tienden a tomar la forma de investigación contratada y consultoría, más que de concesión de licencias o creación de empresas derivadas.

Sistemas públicos de investigaciónHay una serie de retos asociados a los desarrollos políticos en esta esfera, en muchos países europeos:

la preocupación por la importancia industrial puede desviar recursos de la investigación de carácter más básico;

la misma preocupación puede también desviar recursos de la investigación que tenga una importancia social más amplia, por ejemplo la investigación orientada a la resolución de problemas sanitarios o de bienestar social;

la confusión de misiones que resulta de los múltiples tipos de instituciones que compiten por los mismos recursos escasos genera situaciones totalmente absurdas con, por ejemplo, universidades especialmente inadecuadas para satisfacer las necesidades de las PYME locales;

los cambios en las condiciones de trabajo del personal, un mayor énfasis en la investigación aplicada a corto plazo, y menos autonomía en la elección de los temas de investigación también pueden disuadir a los nuevos profesionales de seguir una carrera científica.

La respuesta adecuada es:

crear mecanismos que puedan contrapesar estos efectos adversos;

aumentar la financiación adicional, por ejemplo creando nuevas asociaciones público-privadas, que permitan que las universidades emprendan una saludable combinación de investigación básica orientada por la curiosidad científica, trabajos relevantes para la industria y otras investigaciones socialmente deseables.

Los sistemas de innovación y la ampliación de la UE

Sistemas industriales en transición: La reestructuración económica e industrial que ha tenido lugar desde el final de la guerra fría, ha supuesto la apertura de los mercados nacionales, nuevos flujos de inversiones extranjeras y el abandono de la producción integrada verticalmente en muchos sectores. El crecimiento económico en la primera fase de reestructuración ha estado ligado a diferentes formas de aprendizaje basado en las empresas, en nuevos entornos económicos y con cambios totales de la estructura de asignación de recursos.

Desintegración y reintegración de los sistemas de innovación:

los vínculos entre la comunidad científica y la industria, cuando existían, fueron ignorados durante las primeras etapas del proceso de transición;

el alto potencial de I+D de muchos países fue socavado por la baja inversión en esta primera fase, y se degradó la infraestructura científica y tecnológica;

la reintegración de los sistemas de ciencia y tecnología en el marco industrial y económico ha venido progresando a velocidades diferentes en los distintos grupos de países (relativamente más deprisa en Polonia, la República Checa, Hungría, Estonia y Eslovenia que en los demás países de Europa Central y Oriental).

Las necesidades políticas comunes a todos los países incluyen:

la reconfiguración del papel y la posición de los institutos industriales de I+D en cada uno de los entornos económicos individuales;

la participación de las asociaciones público-privadas en la creación de infraestructuras nacionales de ciencia y tecnología (los "clientes" de los servicios científicos y tecnológicos dan forma a sus prioridades y productos contribuyendo a los costes de estos servicios);

el estímulo de la oferta y demanda de formación profesional;

el fortalecimiento del enfoque regional del desarrollo de sólidos sistemas de innovación.

El bienestar europeo frente a los modelos basados en el mercado: peculiaridades de la sociedad del conocimiento de la UE

Los contextos socioeconómicos de los "sistemas de bienestar" de la Europa continental son claramente diferentes de los de un grupo de "sistemas basados en el mercado" (Reino Unido, Australia, Canadá, Japón y Estados Unidos), respecto a una serie de elementos. En particular, los países de Europa continental poseen mercados laborales y sistemas de protección social similares; distribución igualitaria de la renta; participación de los servicios gubernamentales en el PIB; participación de la industria en la actividad económica; alta proporción de la I+D nacional en los sectores industriales "clásicos", como automóviles, química y bienes de equipo; y especialización científica en física y química.

Con el tiempo y desde mediados de los ochenta, la división se ha hecho más acusada, con una mayor divergencia entre los dos grupos en aspectos tales como la igualdad (o desigualdad) en la distribución de la renta. Paralelamente, ha habido una mayor convergencia en el grupo de la UE, en cuanto a la distribución igualitaria de la renta y a la solidez del empleo y la protección social.

Sin embargo, no hubo abiertas diferencias entre los dos grupos en este periodo en lo que respecta a productividad y rendimiento del empleo, y ambos se caracterizaron por una alta tasa de matriculación en el sistema educativo, aumento de la I+D y de la actividad científica y tecnológica pública y privada, y una mayor cuota de los servicios empresariales, de la biotecnología y de las TIC en la actividad económica.

La integración europea facilitó la armonización de la protección social y de la legislación laboral, contribuyendo así al proceso de convergencia y mejora dentro de la UE. La integración permitió también que la UE se mantenga en cabeza en cuanto a los cambios sociales y legislativos necesarios para situarse entre las sociedades basadas en el conocimiento. Las condiciones laborales socialmente protectoras pueden atraer a trabajadores e investigadores muy cualificados, y la igualdad de rentas puede dar lugar a una gran demanda de bienes y servicios de alta calidad. Todo ello brinda la oportunidad de desarrollar una sociedad europea basada en el conocimiento.

Implicaciones para la evaluación de las políticas

Una perspectiva para evaluar el pasadoLa primera y más importante consecuencia de lo anterior para la evaluación de programas tales como el Programa Marco (PM) de investigación de la Comisión Europea, es que la evaluación debe llevarse a cabo en cuanto al papel que desempeñan tales programas en los distintos sistemas de innovación que existen en Europa, en los niveles sectorial, regional, nacional e internacional. Como uno de los componentes de dichos sistemas, el PM puede influir sobre su dinámica general, pero no puede considerarse como el único, ni incluso como el principal determinante del cambio del sistema general. Las evaluaciones que se centren sobre todo en los intentos para establecer la escala de los impactos relacionados con las causas están, pues, desenfocadas. Por el contrario, se ha de otorgar prioridad a las evaluaciones que se concentran, primero en la adecuación del programa en diferentes contextos de innovación; segundo en la eficacia de los procedimientos burocráticos utilizados para ejecutar el programa; y sólo en tercer lugar en los impactos sucesivos de los proyectos individuales.

La primera y más importante consecuencia de lo anterior para la evaluación de programas tales como el Programa Marco (PM) de investigación de la Comisión Europea, es que la evaluación debe llevarse a cabo en cuanto al papel que desempeñan tales programas en los distintos sistemas de innovación que existen En primer lugar, las evaluaciones han de considerar si se han tomado las opciones estratégicas correctas en el diseño y formulación del programa. Puesto que la I+D no es sino uno de los muchos factores que afectan al funcionamiento de los sistemas de innovación, es importante evaluar en qué medida los temas e instrumentos elegidos han sido suficientes para movilizar a las partes adecuadas de los sistemas de innovación en cuestión.

En segundo lugar, las evaluaciones han de considerar si fueron adecuados las opciones tácticas y los arreglos administrativos para ejecutar el programa (las convocatorias, las reglas de participación, los criterios de selección y evaluación), y si facilitaron o dificultaron una buena relación entre los participantes en el programa y con otros actores importantes de los sistemas de innovación relevantes. En tercer lugar, la evaluación tiene aún que abordar los impactos directos e indirectos de los proyectos, pero centrándose en identificar los diversos modos en que ocurren tales impactos y los factores que influyen sobre ellos (por ejemplo, factores endógenos como la competencia técnica y gerencial de los partícipes, y factores exógenos como las variaciones en los entornos tecnológicos y comerciales en que se mueven los participantes). Cuanto mejor se comprendan esos factores, más fácil será construir criterios de selección que refuercen el impacto de los proyectos individuales.

Consideraciones de cara al futuro

La consecuencia más importante del programa TSER para la política futura se deduce de la idea de que los sistemas de innovación que funcionan bien requieren subsistemas que funcionen bien por sí mismos y que interactúen fácilmente con otros subsistemas. En términos sencillos, esto sugiere que la base científica tiene que ser fuerte y estar adecuadamente ligada a la investigación industrial y a la capacidad tecnológica; que la innovación en la industria tiene que sintonizar exactamente con la capacidad de absorción y las necesidades del mercado; que los consumidores tienen que estar formados para que sean capaces de apreciar y beneficiarse de los bienes y servicios innovadores; y que el sistema educativo tiene que formar también a un número suficiente de personal cualificado para trabajar en la base científica, en la industria y en los sistemas de distribución de esos bienes y servicios.

Los sistemas de innovación que funcionan bien requieren subsistemas que funcionen bien por sí mismos y que interactúen fácilmente con otros subsistemas

La necesidad de políticas adaptadas a cada sistema de innovación individual y la realidad europea de sistemas de innovación nacionales y regionales contiguos, pero independientes, subraya también la conveniencia de enlaces adecuados entre las políticas y los órganos políticos de estas distintas esferas y suscita la discusión sobre el papel adecuado de las iniciativas de la UE. Por ejemplo, ¿cuál debe ser el papel de un sistema público de investigación en el contexto de los sistemas nacionales existentes, y cómo pueden sincronizarse las políticas de los distintos actores implicados? Y, lo que es aún más pertinente, ¿qué sistemas de gobierno se necesitan en el futuro para que Europa desarrolle un verdadero "sistema de innovación europeo, capaz de satisfacer las distintas necesidades de participantes muy diversos? ¿Cómo deben coordinarse los programas nacionales e internacionales y los mecanismos de financiación, entre sí y con las políticas europeas? ¿Qué estructuras garantizarán la ejecución más fructífera de la estrategia de Lisboa? ¿Cómo se puede reforzar la coordinación entre las Direcciones Generales a escala de las instituciones de la Unión Europea para mejorar la coordinación de las políticas de investigación, tecnología, educación, innovación, empresa, desarrollo regional, competencia, salud, medio ambiente, empleo y asuntos sociales que actualmente configuran el carácter y el funcionamiento de los sistemas de innovación? Aunque las investigaciones pasadas no proporcionan respuestas a todos estos problemas potenciales, ciertamente subrayan la necesidad de resolverlos y proyectan luz sobre los criterios necesarios para evaluar las diferentes opciones políticas.

Se necesitan nuevos sistemas de gobierno, si se quiere que Europa desarrolle un verdadero "sistema de innovación europeo", capaz de satisfacer las distintas necesidades de participantes muy diversos A modo de conclusiónAhora está claro que nuestra comprensión de los sistemas de innovación europeos sería más pobre sin el programa TSER, cuyos resultados continúan alimentando la reflexión de los políticos y analistas sobre la innovación. Pero ¿qué grado de importancia tiene la contribución de la investigación socioeconómica orientada para la política, en comparación con la investigación no orientada o incluso la consultoría? De acuerdo con Rip4, creemos que la descripción controlada de ejemplos es el modo esencial en que la investigación socioeconómica influye (o puede influir) sobre la política. Esto combina las evidencias sobre el pasado con una comprensión del contexto en que esta evidencia se genera para producir conjeturas fundamentadas sobre los acontecimientos futuros.

Reconsiderando el programa TSER bajo esta perspectiva, sugerimos que la escala y calidad de la investigación realizada dentro del programa ha dejado una marca indeleble en el panorama mundial de las ciencias sociales, así como en numerosos discursos políticos en Europa. La investigación socioeconómica no orientada no habría proporcionado la masa crítica de ejemplos, mientras que la consultoría (a causa de su enfoque generalmente muy estrecho y de su horizonte temporal corto) hubiera carecido de la amplitud y de la profundidad necesarias para lograr credibilidad. Así pues, estamos convencidos de que los programas de investigación orientados en las ciencias sociales tienen sentido como modo de organizar y llevar a la práctica agendas de investigación con relevancia política.

Palabras clave

investigación socioeconómica, evaluación política, innovación

Notas

1. Este artículo se basa en un proyecto encaminado a sintetizar los resultados del TSER relevantes para evaluar opciones de la política de Ciencia y Tecnología en Europa (véase K. Guy, 2003, Insights from Policy Research for the Formulation and Evaluation of Policy: A Review of Projects Funded under the TSER Programme and the Implications for European Science, Technology and Innovation Policy and the Five-Year Assessment of the Framework Programmes; Final Report to DG RTD, noviembre 2003). La revisión, que se realizó unos años después de finalizar la mayoría de los proyectos, examinó, a vista de pájaro, la relevancia de 63 informes finales de proyectos para los debates políticos contemporáneos. Información sobre estos proyectos (y sobre los informes revisados) puede encontrarse en: http://www.cordis.lu/improving/socio-economic/area1.htm

2. En marzo de 2000, el Consejo Europeo de Lisboa fijó una estrategia de diez años, específicamente diseñada para hacer de la Unión Europea la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo (véase: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html). Para una discusión detallada de estos temas, véase: Rodríguez, M-J, B-A Lundvall, G. Esping-Andersen, L. Soete, M. Castells, M. Teló, M. Tonlinson, R. Boyer, R M Linley (2002) The new knowledge economy in Europe: A strategy for international competitiveness and social cohesion; Cheltenham, Edward Elgar.

3. Véase, por ejemplo: Lundvall, B.A. (1988), Innovation as an iterative process: from user-producer interaction to the national system of innovation. En: G. Dosi et al. (eds.), Technical change and economic theory. Londres, Pinter Publishers. Charbit, C., J-L Gaffard, C. Longhi, J.C. Perrin, M. Quere y J.L. Ravix (1991), Local systems of innovation in Europe; FAST FOP 235 (EN) Bruselas, CEC. Lundvall, D.A. (ed.) (1992) National Systems of Innovation: Towards a theory of innovation and interactive learning. Londres y Nueva York, Pinter Publishers. Nelson, R.R. (ed.) (1993), National Innovation Systems. Nueva York y Oxford, Oxford University Press.

4. Véase A. Rip (2001), In praise of speculation. En: OECD (2001), Social Sciences for Knowledge and Decision-Making. París, OECD Proceedings.

Contactos

Nikos Kastrinos, DG RTD, Comisión Europea Tel.: (32-2) 296 38 85, fax: (32-2) 296 21 37, correo electrónico: nikolaos.kastrinos@cec.eu.int Ken Guy, Wise Guys Ltd.

Tel.: (44-1273) 454 535, fax: (44-1273) 464 549, orreo electrónico: ken.guy@wiseguys.ltd.uk

Sobre los autores

Nikos Kastrinos se graduó en Ciencias Políticas en la Universidad de Atenas y posee un máster y un doctorado por la Universidad de Manchester. Ha realizado investigación y publicado artículos en temas relacionados con las políticas europeas de I+DT y su evaluación. Se incorporó a la Comisión Europea formando parte de la iniciativa ETAN (Red Europea de Evaluación de la Tecnología) y, después de un periodo en la Dirección de Estrategia de la DG Investigación, pasó al área de investigación en ciencias sociales y humanidades, donde trabaja actualmente sobre desarrollo político.

Ken Guy es en la actualidad consultor independiente, adscrito a Wise Guys Ltd., donde realiza investigación sobre política de innovación y asesora a políticos y administradores sobre innovación. Fue presidente del Grupo de Expertos responsable del informe en que se basó el Plan de Acción de la Comisión Europea sobre Inversiones en Investigación en 2003, y ahora actúa como relator del Grupo de Expertos sobre Gasto Público en Investigación y Combinaciones Políticas que está apoyando al CREST en la implementación del Plan de Acción del 3 % de la Comisión.