Relación entre el concepto de fuentes y la forma de gobierno y administración. Ejemplificación
| Autor | Eberhard Schmidt Assmann/Andreas Vosskuhle |
| Páginas | 281-298 |
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Del examen de las tres funciones tradicionales de las fuentes (núm. ii), se infieren dos consecuencias a nuestros efectos:
(i) la primera es que esas funciones no sólo conservan su vigencia y actualidad, sino que además han adquirido algún sentido nuevo.
(ii) la segunda es que, con todo, la teoría de las fuentes requiere una actualización y enriquecimiento.
Seguidamente nos ocupamos de esta segunda afirmación. la clave, a este propósito, y he aquí la tesis principal que se postula, reside en contemplar el sistema de fuentes a la luz y en el contexto de las formas y modos de gobierno y administración, esto es, desde la perspectiva de la regulación.
Para ilustrar esta relación, hemos de comenzar con una selección de casos tipo, o ejemplos característicos, en una escala que va de un esquema clásico (ley de contenidos materiales-reglamento ejecutivo-acto de aplicación, a modo de pirámide) a otro más moderno (leyes con esca-
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sos contenidos materiales-múltiples y cambiantes normas infralegales con relevante poder de decisión-corresponsabilidad de sujetos públicos y privados, a modo de estructura reticular).
El primero –legislación de protección de las costas– responde a las premisas que subyacen a la teoría general de derecho administrativo clásico, y dentro de ésta, a la teoría de las fuentes (núm. 1). el segundo –legislación urbanística– presenta ya numerosas desviaciones del modelo explicativo clásico (núm. 2). el tercero –la normativa europea para la consecución de un mercado único de servicios económicos– representa un ejemplo de las nuevas modalidades de gobierno y administración, donde el eje de la teoría de las fuentes se desplaza hacia la teoría de la regulación (núm. 3).
A mero título de ejemplo, la ley española 22/1988, de costas, tiene por objeto proteger y racionalizar el uso de la ribera del mar y de las rías (playas, zonas marítimo-terrestre), del mar territorial y las aguas interiores, así como de los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
Es una «ley administrativa», en el sentido de que convierte a la administración en protagonista central de la protección medioambiental de las costas, esto es, descarga sobre sus espaldas la consecución de los fines y los objetivos de esta política pública. entre otras cosas, la administración es la titular de los bienes de dominio público que integran las costas; a ella corresponde realizar el deslinde de los 7.880 kilómetros de litoral, de los que el 24% constituyen playas; es beneficiaria y protectora de las servidumbres legales que recaen sobre los predios de propiedad privada colindantes con el dominio público; regula y planifica la utilización de las costas, resuelve las autorizaciones y concesiones que cabe otorgar; gestiona el régimen económico-financiero de la utilización de las costas (financiación de obras, cánones y tasas); impone las sanciones pertinentes por las infracciones de la ley, se encarga de que se restituyan las cosas por daños que se produzcan en las costas y se repongan a su estado anterior, así como de la indemnización que en su caso proceda.
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Se trata de una ley administrativa que es, además, «clásica», puesto que encaja a la perfección con la explicación «oficial» de la división de poderes, característica del estado liberal. y ello en razón de tres consideraciones:
(i) Primero, porque la ley de costas, en términos generales, gobierna y vincula a la administración por medio de indicaciones muy precisas; es, en efecto, una ley que sabe qué es lo que quiere y cuáles son los medios para alcanzarlo.
(ii) segundo, porque la acción administrativa posee un marcado carácter ejecutivo o de aplicación, pues se concentra en poner en práctica el programa que la ley contiene.
(iii) y, tercero, porque el modo de hacer realidad el principio de legalidad o de sometimiento de la administración a la ley y al derecho53se canaliza al modo tradicional, a saber: mediante estándares sustantivos que regulan la conducta de la administración y de los ciudadanos, o, lo que es lo mismo, la ley delinea numerosos presupuestos de hecho (qué ha de entenderse por «playa», por ejemplo) y las consecuencias jurídicas que deban anudarse a esa realidad (aplicación del régimen jurídico del dominio público). la ley de costas, en efecto, establece una programación material de naturaleza condicional: si concurre una determinada circunstancia –por ejemplo, la presencia de los elementos naturales que la ley califica de «playa» como zona de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros–, entonces la consecuencia será la prevista: la entrada en escena de un concreto régimen jurídico (la demanialidad del bien y la imposibilidad de constituir derechos patrimoniales sobre las mismas).
Esos rasgos se aprecian en todos los pasajes de la ley. Por ejemplo, la ley dispone, como primera medida, determinar o identificar en cada tramo de costa el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias. Para ello le encomienda a la administración que practique el oportuno deslinde «ateniéndose a las características de los bienes que lo integran»54con-
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forme a lo dispuesto en las definiciones legales de los distintos elementos (riberas, mar territorial, recursos naturales de la zona económica y plataforma continental, terrenos ganados al mar, etc.)55.
De este primer ejemplo, en lo que hace al sistema de fuentes, conviene destacar por último la centralidad que aquí adquiere la idea de límite. al administrativista le interesa constatar, en efecto, si la notable expansión que del concepto de dominio público marítimo-terrestre opera la ley de costas de 198856y de los bienes que lo componen respecto de la legislación anterior de 196957se encuentra dentro de los límites que la constitución autoriza58; si la administración se mueve dentro de la cobertura que la ley le proporciona en cada caso (deslindes, autorizaciones, concesiones, etc.); si el reglamento ejecutivo de la ley de costas, aprobado por el Gobierno, no desborda el marco legal59; etc.
En resumen, las fuentes (constitución, ley y reglamento, esencialmente) se sitúan en la relación esperada en la visión originaria del principio de división de poderes. Primero, porque responden al desiderátum clásico de que la ley se anticipe a la realidad y disponga las soluciones y respuestas frente a los problemas que se puedan suscitar –aquí de protección medioambiental y uso público de las costas–. segundo, porque se producen en cascada (constitución-ley-reglamento-actos de aplicación), reservando a cada poder, legislativo y ejecutivo, lo que en teoría le está atribuido (el Parlamento legisla y la administración aplica). tercero, porque son productos normativos (ley de costas de 1988 y reglamento de desarrollo de 1989)60que nacen con una cierta vocación de estabilidad y permanencia –de ahí su abstracción y generalidad–. y, por último, en cuarto término, porque los tres poderes se sitúan en una suerte de relación lineal, en la medida en que la ley de costas posee una enorme capacidad de dirección y diseño y acapara el protago-
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nismo del programa o política a desarrollar; la administración ejecuta sus designios (lo que tampoco la convierte desde luego en una organización que aplique mecánicamente la ley, obvio es decirlo); y los jueces y tribunales fiscalizan que ésta ha observado los mandatos de aquélla.
Las leyes en materia de urbanismo o legislación del suelo (por ejemplo, la ley estatal del suelo de 200861, y la legislación aprobada por las comunidades autónomas62) regulan el proceso urbanizador, esto es, cómo ha de crecer la ciudad y, más en general, los usos constructivos del suelo, de un lado, y cómo se constituyen sobre el suelo las facultades dominicales y los derechos patrimoniales de los ciudadanos, de otro. entre los objetivos que esa legislación establece cabe destacar la utilización racional del suelo como recurso natural de conformidad con el principio de crecimiento sostenible63y la consecución del derecho a una vivienda digna64.
Se trata igualmente de una legislación «administrativa», en el mismo sentido a que antes se ha hecho referencia: por mandato de la ley, es la administración la que controla el entero proceso urbanizador, aun cuando se admita la iniciativa privada y la colaboración65, lo que comprende la planificación o planeamiento urbanístico en todas sus modalidades y ámbitos; la gestión o ejecución; y, desde luego, la disciplina urbanística (licencias, inspección, sanciones).
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Ahora bien, por contraste con la...
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