La rehabilitación urbanística. Legislación, problemas, líneas de futuro.
| Autor | Santiago Gonzalez-Varas Ibañez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de León |
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SIGNIFICACION Y CONCEPTO DE LA REHABILITACION (Ref.)
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EL SISTEMA DE FUENTES
La rehabilitación, en auge, se viene regulando en el Derecho español de forma superpuesta respecto de la legislación urbanística (Ref.). Sin perjuicio de ciertas evocaciones de esta última (Ref.), la rehabilitación es actualmente el objeto de un Real Decreto 2190/1995, de 28 de diciembre, de «Medidas de financiación de actuaciones protegibles para el período 1996-1999», en el cual se incluye además la regulación de otros aspectos relativos a la vivienda (Ref.).
En virtud del citado Real Decreto, el Estado establece un programa de actuación en el cual se prevén los conceptos sobre los que recae la rehabilitación en general. Las Comunidades Autónomas se encargan de la tramitación de las ayudas que concede el Estado y, lo que es más importante, de integrar la regulación estatal con otros contenidos a través de los cuales aquéllas desarrollan o articulan una concreta política rehabilitadora, bien encauzándo dichas ayudas a través de los objetivos que consideren prioritarios bien añadiendo otras respecto de las concedidas por el Estado.
Interesa saber que las actuaciones básicas de rehabilitación, protegibles conforme al citado Decreto, son cinco concretamente: la rehabilitación de áreas, la de edificios, la adecuación de habitabilidad de vivienda, la rehabilitación integral de edificios de una sola vivienda y la adecuación del equipamiento comunitario primario.
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LOS SENTIDOS DE LA REHABILITACION
Importa desligar la equiparación de la rehabilitación con la conservación («el mito de la rehabilitación» (Ref.)), ya que ésta ha de integrar también la «sustitución». Interesa asimismo eludir la asociación de la rehabilitación con los centros históricos, dado que toda la ciudad ha de merecer la rehabilitación urbanística (Ref.).
La rehabilitación, como sinónimo de recuperación, acogería tanto la conservación como la sustitución, tanto el sanenamiento como la modernización. En un sentido amplio podría ser entendida como «renovación» (Ref.) cuando la rehabilitación no se refiera tanto al edificio como al espacio mismo, como puede ocurrir en las zonas marginales o degradadas donde prime la infravivienda, donde la opción rehabilitadora implique la reedificación misma de la zona para su ajuste a unos mínimos de orden y salubridad, ambientales y estéticos (consecuencia ésta que por nuestra parte deducíamos del Estado de la Cultura (Ref.)). En realidad, la «renovación» tendría dos significados: uno primero, equivalente a la reedificación previa demolición, como forma de rehabilitación. Otro, segundo, sinónimo de sustitución parcial (Ref.).
La «conservación» casa esencialmente con los centros históricos, pudiéndose entonces hablar de «restauración» si se refiere a los monumentos (Ref.); pero ni siquiera en aquéllos y en éstos está completamente impedida la sustitución o demolición.
Con mayor o menor claridad, éste parece ser, por otra parte, el hilo conductor de la reciente regulación en materia de rehabilitación. Tanto la norma estatal como las legislaciones autonómicas dejan deducir una doble proyección de la rehabilitación. La primera, sobre los conjuntos o centros históricos de las ciudades. La segunda, sobre la ciudad en general, y sobre barrios en proceso de degradación en particular; en estos últimos se impone la «reurbanización del ámbito considerado, incluyendo, en su caso, las obras de demolición si ello fuera necesario» y, asimismo, «la construcción de aquellas nuevas edificaciones que, de acuerdo con el planeamiento urbanístico vigente, contribuyan a la regeneración urbana del área considerada» (Ref.).
Este sería un planteamiento conforme con el Estado de la Cultura (Ref.). Es más, de la legislación de rehabilitación no es difícil deducir un concreto planteamiento espacial que puede dibujarse a través de la partición de la ciudad en distintas áreas espaciales o territoriales:
En primer lugar, áreas o espacios culturales (generalmente el centro de la ciudad, a pesar de su posible degradación) y las urbanizaciones realizadas en el extrarradio de la ciudad en la mayor parte de las ciudades españolas durante los últimos años.
En segundo lugar, áreas infraculturales (insalubres y antiestéticas), situadas generalmente en la periferia, es decir, precisamente entre el centro y el extrarradio.
Respectivamente se impondría a ambas situaciones (como regla general) la conservación y la paulatina sustitución.
Conforme con estos planteamientos es el Decreto 113/1996, de 5 de junio, del Gobierno valenciano, sobre actuaciones protegibles en materia de vivienda, cuando define las áreas de rehabilitación. Estas son bien las zonas degradadas o en proceso de degradación, con un interés social que requiera una intención renovadora integral (Ref.), bien las zonas predominantemente de primera residencia y que tengan un valor histórico significativo o que posean interés urbanístico, arquitectónico y ambiental.
Concretamente, se apuntan una serie de gráficos criterios para detectar o identificar las zonas donde ha de proceder la «rehabilitación en sentido de transformación»: «zonas periféricas», «destinadas a primera residencia», donde «la mayoría de los edificios de su ámbito hayan sido construidos entre los años 1940 y 1970», donde haya importantes «carencias de equipamientos» y donde la población se integre por familias con escasos ingresos (Ref.).
Es decir, se seleccionan las áreas de rehabilitación, ora por su interés cultural (para proceder a su protección), ora por su grado de degeneración existente (para proceder a su remodelación), sin perjuicio de que este mismo grado de degradación esté presente también en las primeras áreas mencionadas y se imponga entonces la conservación considerando su interés cultural.
Interesante, desde esta perspectiva, es el Decreto de 30 de julio de 1996, del País Vasco (Anexo I), que sirve para completar este tipo de referencias.
Dentro del «esquema de las intervenciones de rehabilitación» se incluye en primer lugar una perspectiva conservacionista de la rehabilitación (que engloba las obras de conservación, restauración, reforma o ampliación de los elementos de urbanización y del mobiliario urbano existentes) y, en segundo lugar, una perspectiva transformadora que ampara las intervenciones constructivas y las intervenciones de demolición o de modificación profunda de lo construido mediante la reedificación y la reforma, la sustitución o la reedificación. El propio concepto de «rehabilitación» está enfocado desde esta última perspectiva cuando concretamente se define aquélla como «el conjunto sistematizado de obras a realizar sobre una construcción o urbanización existente con objeto de transformarla en otra diferente en todo o en parte de la precedente, más adecuada a sus valores arquitectónicos y dotada de una mejores condiciones de habitabilidad y uso».
Dentro de esta perspectiva de la rehabilitación como transformación se consideran las intervenciones de rehabilitación como obras de primer establecimiento o de nueva planta realizadas tras la demolición de urbanizaciones o construcciones existentes siempre que se definan expresamente como tales por los Planes especiales de rehabilitación por producir efectos evidentes de restauración y mejora del tejido urbano en las Areas de rehabilitación.
El núcleo de esta concepción rehabilitadora del Decreto se esconde en un anexo donde se recogen las distintas estrategias que componen la rehabilitación y, sin perjuicio de recomendar desde este mismo momento una lectura de la citada norma, puede destacarse en términos generales la comprensión conjunta de técnicas cuya ratio está bien en la conservación de las edificaciones bien en la sustitución:
Primeramente, la conservación habrá de hacerse con todo el rigor necesario manteniendo todo aquéllo que merezca la pena ser conservado considerando su interés especialmente arquitectónico (hablándose entonces, por el citado Decreto, de «restauración científica») o a causa de los «elementos significativos desde un punto de vista topológico» del edificio («rehabilitación conservadora») la cual a su vez permite distintos grados de protección o conservación.
Pero también se abren las puertas a la demolición en este contexto de la rehabilitación; en este sentido, el Decreto vasco no sólo define la demolición y se expresan sus finalidades propias y el principio de su adecuación al Plan urbanístico, sino también define la «reedificación» como técnica conexionada con la anterior y que «se dirige a la nueva creación de una construcción anteriormente existente que previamente se derriba y que no posee específicos valores arquitectónicos».
Es más, la demolición puede fomentarse, siempre que se haga de acuerdo con las indicaciones del Plan urbanístico. En el citado Decreto se conceden, junto a los préstamos o financiaciones cualificadas (hasta el 80 % del costo de las obras) ayudas económicas directas o subvenciones a fondo perdido que pueden alcanzar el 25 % del presupuesto total de la obra, respecto de las obras que impliquen demolición conforme al Plan de rehabilitación (Ref.).
La subvención de la demolición conforme al Plan es una forma de especial significación para lograr renovar las ciudades, debiéndose esperar que de este modo pueda conseguirse la deseada sustitución de la infravivienda y los suburbios por espacios culturales. Es una forma interesante de poner de manifiesto que el fomento de la conservación puede ser tan interesante como el fomento de los derribos conforme a una adecuada e integral política urbanística de rehabilitación.
Junto a las técnicas urbanísticas anteriores el Decreto de la Comunidad Vasca añade la «consolidación» (que también impone la sustitución de las edificaciones) y la «reforma», la cual pretende la modificación de los elementos estructurales, y finalmente la «ampliación» que se define por su propio sentido semántico.
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RECAPITULACION
El sentido del sistema que acaba de estudiarse no puede ser...
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