La reforma de las instituciones comunitarias
| Autor | Luis Ortega |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo. Catedrático Jean Monnet de derecho comunitario |
| Páginas | 151-174 |
LA REFORMA DE LAS INSTITUCIONES
COMUNITARIAS
Luis Ortega
Catedrático de derecho administrativo.
Catedrático Jean Monnet de derecho comunitario
Sumario
I. Las razones para una reforma institucional
El planteamiento actual de un análisis de la reforma institucional de la Unión
Europea tiene como contenido inmediato el cuestionarse las razones de la impor-
tancia que asume en estos momentos dicha reforma.
En efecto, desde que el principio de equilibrio institucional fuese predicado por los
tratados y corroborado por la doctrina del Tribunal de Justicia, se han venido produ-
ciendo a lo largo de los últimos cuarenta y cinco años reformas institucionales a las que
no se les había dado la importancia con la que se presenta este tema en la actualidad.1
Hay algunas razones o explicaciones que intentaremos desarrollar que pueden
ser la clave de la actual importancia de este tema y al mismo tiempo de la dificultad
de su puesta en práctica; incluso podría pensarse que es precisamente esa dificultad
de lograr avances significativos en las reformas institucionales lo que incrementa la
importancia de esta materia.
En primer lugar, podemos plantear el hecho de que sea una reforma que se ha
ido dilatando en el tiempo desde la Conferencia Intergubernamental (CIG) que
dio paso al Tratado de Amsterdam.
Autonomies, núm. 29, noviembre de 2003, Barcelona.
I. Las razones para una reforma institucional.
II. Las reformas derivadas del proceso de am-
pliación comunitaria.
1. El Consejo.
A) Reformas efectuadas.
B) Problemas pendientes.
2. La Comisión.
A) Reformas previstas.
B) Problemas pendientes.
3. El Parlamento.
4. El Tribunal de Justicia.
III. Las reformas institucionales contenidas en
los documentos de conclusiones de los gru-
pos de trabajo de la Convención Europea
1. Los estados miembros.
A) El método abierto de cooperación.
B) La cooperación reforzada en materia
de defensa.
2. La Unión Europea.
3. El Consejo.
4. La Comisión.
5. El Parlamento Europeo.
6. Los parlamentos nacionales.
A) En cuanto al procedimiento legisla-
tivo comunitario en general.
B) En cuanto al control de la subsidia-
riedad.
7. El Tribunal de Justicia.
IV. Conclusiones finales.
Bibliografía.
1. La creación del Consejo Europeo, la aparición de la presidencia del Consejo, el sistema de co-
decisión parlamentaria, la creación del Tribunal de Primera Instancia, la configuración del Tribunal de
Cuentas como institución, etc.
Es cierto que en este último período de tiempo, de Maastricht a Niza, se han in-
corporado a los tratados algunas modificaciones institucionales, pero tan menores
y, sobre todo, con tanta sensación de ser un acuerdo de mínimos, que no sólo no in-
corporaban el sentido de una reforma, sino que las propias modificaciones adelan-
taban, como una denuncia, más las distorsiones del sistema que la aplicación de so-
luciones perdurables.2
En segundo lugar, aparece la conexión de las reformas institucionales con el
proceso político de ampliación de la Unión Europea. En este caso la importancia de
la reforma deriva del hecho de que el funcionamiento conjunto de un número tan
elevado de posibles miembros impide su asimilación dentro del mismo marco de
funcionamiento, por lo que hace imprescindible plantearse una reforma que, a su
vez, tiene la potencialidad de alterar el statu quo existente con relación al peso polí-
tico que cada estado miembro pretende que le es legítimo ostentar en el seno de las
instituciones.
Algunas soluciones, como veremos, se han obtenido en el Tratado de Niza,
aunque están más centradas en el peso del voto de cada país y en el sistema de adop-
ción de acuerdos y de establecimiento de vetos en el seno del Consejo y del Parla-
mento. Sin embargo, la funcionalidad de la Comisión sigue en entredicho.
El tercer vector que influye en este proceso de reforma es el relativo al manteni-
miento o la ruptura del actual equilibrio de poder político entre el Consejo y la Co-
misión.
El rápido aumento de las funciones comunitarias desde el Acta Única hasta
Niza ha hecho que la Comisión no adaptase a tiempo reformas de funcionamiento
interno para resolver los problemas de gestión que debía asumir. La crisis de la Co-
misión Santer y el tiempo y los esfuerzos dedicados por la Comisión Prodi a este
respecto son un ejemplo de ello, lo que ha dado lugar, como es sabido, al Libro
blanco sobre la gobernanza europea.
Este enfoque ha determinado que el papel político de la Comisión, como eje de
la supranacionalidad comunitaria, se haya visto ocupado por el Consejo y las prác-
ticas de intergubernamentalidad. Así, las funciones de impulso político que estaban
detrás de la iniciativa normativa atribuida a la Comisión y la función de coordina-
ción de los estados miembros se han visto seriamente afectadas por la instauración
en el seno del Consejo de la presidencia europea y la práctica del Consejo de impo-
ner el procedimiento de la comitología en la elaboración de directivas. De otro
lado, la inclusión en el Tratado de la Unión Europea del segundo y tercer pilar, don-
de el protagonismo del impulso político corresponde por entero al Consejo, hace
que se visualice en un importantísimo sector de las políticas de la Unión el papel se-
cundario de la Comisión.
De todo ello se deriva una tendencia del Consejo a ocupar todo el espacio polí-
tico del sistema de toma de decisiones comunitarias y desplazar a la Comisión al
ejercicio de funciones esencialmente administrativas, lo que se compagina mal con
el aumento de control político del Parlamento sobre la Comisión, ya que, de confir-
marse esta tendencia, el Parlamento aumentaría formalmente sus competencias de
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2. Piénsese, por ejemplo, en el caso de la composición de la Comisión y su funcionamiento in-
terno con vistas a la ampliación de estados miembros.
control sobre un órgano que materialmente vería disminuida su función política.
Por su parte, el verdadero órgano político, el Consejo, sólo sería objeto de control
desde la estrecha perspectiva del veto en el procedimiento legislativo de codecisión.
El cuarto eje del proceso de reforma deriva de los planteamientos político-cons-
titucionales que se desprenden de la Convención sobre el futuro de Europa y de la
CIG de 2004. En este sentido debe recordarse que tanto la Convención como la CIG
de 2004 obedecen a la propuesta alemana de abandonar el procedimiento comuni-
tario de reformas pragmáticas y afrontar de forma más teórica la construcción de un
modelo político para el funcionamiento de una Unión Europea que pretende cons-
tituirse en una unión política en un marco territorial que tampoco tiene parangón
con el de los seis países fundadores.
En esta propuesta se conjugan en todo caso dos factores diferentes. De una par-
te se debe observar el proceso de comunitarizar el segundo y el tercer pilar, lo que
implica un traspaso de poderes de los estados miembros a los órganos comunitarios
y plantea el debate sobre si esta nueva comunitarización se debe articular en torno
únicamente al Consejo o si en este hipotético nuevo ámbito comunitario se va a re-
producir el juego del equilibrio institucional existente en el actual primer pilar.
Pero, de otra parte, este proceso constituyente necesita afirmar su base demo-
crática. La comunitarización de la política exterior y de defensa y de seguridad inte-
rior y de justicia supone un salto políticamente cualitativo de reestructuración del
ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos europeos, que necesita un de-
bate y una reflexión consciente de lo que significa la creación de esa nueva comuni-
dad política que estaría llamada a administrar una parte tan importante de la expre-
sión de la soberanía.
Este proceso requiere a mi juicio que las colectividades políticas nacionales
sientan que sus proyectos políticos no son realizables desde los actuales esquemas de
organización comunitaria. Tras el éxito en la creación de la comunidad económica y
de la comunidad de derecho, aparece en el horizonte inmediato la posibilidad de la
creación de una comunidad política para la defensa de unos intereses que dejen de
tener una perspectiva nacional y pasen a situarse en el nivel europeo, en la línea
marcada por la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea.
Un ejemplo cercano de ello lo hemos comprobado con relación a los aconteci-
mientos que han rodeado la guerra contra Irak. Muchos ciudadanos europeos han
sido conscientes de que sus propuestas de paz no tenían una entidad suficiente des-
de el puro marco nacional y al mismo tiempo han percibido que esa propuesta de
paz era una propuesta común de muchos europeos. Dicho de otra forma, los euro-
peos se han dado cuenta de que carecen de un instrumento político eficaz con el
que oponerse a la estrategia internacional de los Estados Unidos. Es tremendamen-
te significativo que en todo el proceso bélico de los meses pasados el Parlamento no
se hubiese reunido para expresar la voz de los europeos.
La caída del muro de Berlín ha abierto un nuevo panorama de recomposición
de los equilibrios internacionales. Si bien Europa y Estados Unidos han mantenido
estrechos lazos de interpretación de este nuevo orden internacional, la guerra de
Irak ha puesto de manifiesto, de un lado, que ni Estados Unidos va a condicionar
sus intereses a la mera opinión de Europa y, de otro, que Europa ha carecido de ins-
trumentos para impedir a los Estados Unidos aplicar unilateralmente sus políticas.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 153
De hecho, el reciente acuerdo entre Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo
de constituir una política de defensa paralela al marco de la OTAN significa a mi
juicio una decisión de enorme trascendencia. Ante la actitud de Estados Unidos o,
si se quiere, de la extrema derecha estadounidense actualmente en el poder, de im-
poner su decisión intervencionista en Irak, ciertos países europeos de singular peso
han percibido: a) que sus intereses económicos y políticos no coinciden con los de
Estados Unidos; b) que no basta con contar con una política militar disuasoria y de
defensa interior, sino que es necesario afrontar el hecho de que los intereses globales
europeos exigen una nueva política militar de presencia mundial.
Este es a mi juicio uno de los elementos cruciales del futuro de las reformas ins-
titucionales. De una parte aparece el planteamiento de cómo mejorar unas institu-
ciones ligadas a la comunidad económica y del derecho y, de otra, en cómo crear
unas instituciones que respondan a una comunidad política europea. Lo segundo
requiere que previamente se den las condiciones de dicha comunidad, lo que, a la
vista de la ruptura producida en el seno de la Unión Europea con motivo de la gue-
rra de Irak, es más que discutible. Si determinados países piensan que sus intereses
económicos y políticos de carácter global se defienden mejor dentro del paraguas
militar norteamericano, como es el caso expresado singularmente por los gobiernos
británico, español e italiano, difícilmente se van a constituir en comunidad política
con aquellos otros países que piensan que Europa debe crear las condiciones milita-
res para dotarse de un espacio de autonomía respecto de los Estados Unidos, que
posibilite el respeto de sus divergentes intereses en el plano mundial.
Este planteamiento previo nos lleva por lógica metodológica a analizar las re-
formas institucionales derivadas de la ampliación y los problemas que estas refor-
mas puedan crear con relación al principio de equilibrio institucional especialmen-
te entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento. Pero quizá, por su novedad, sea
también relevante analizar las propuestas de reforma institucional que están implí-
citas en los documentos de conclusiones de los grupos de trabajo de la Convención
Europea. Las reformas que serían necesarias para la creación de una comunidad po-
lítica europea en su pleno sentido por el momento deben aplazarse hasta contar con
una base de mayor rigor y certidumbre.
II. Las reformas derivadas del proceso de ampliación comunitaria
Uno de los retos con los que tuvo que enfrentarse el Tratado de Niza fue el de di-
señar el marco institucional que exigen las nuevas ampliaciones de estados miem-
bros, tras el frustrado intento de Ámsterdam.3Las reformas en él contenidas afecta-
ron, como veremos, esencialmente al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de
Justicia y, en menor medida, al Parlamento. Aun así, el propio Tratado, en su Decla-
ración sobre el futuro de la Unión, dejaba claro que dichas reformas se situaban en
un proceso más amplio de transformación institucional remitido a la celebración de
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3. Del cual sólo resultó, como es sabido, el Protocolo 11 sobre las instituciones en la perspectiva
de la ampliación de la Unión Europea, que, a su vez, no adoptaba decisiones en sí mismo, sino que re-
mitía las reformas a posteriores decisiones del Consejo y a una futura revisión de los tratados.
una Conferencia Intergubernamental prevista para el año 2004 en la que se adelan-
tarían las cuestiones básicas a debatir, entre las que, desde el punto de vista de este
trabajo, destaca la relativa al estudio de «la función de los parlamentos nacionales en
la arquitectura europea»,4sobre la que —como se verá en su momento— se consti-
tuyó un grupo de trabajo específico en la Convención sobre el futuro de Europa.
El tema principal con el que se enfrentaban las reformas encaminadas a facilitar la
ampliación de la Unión era el relativo a la nueva ponderación del peso político de los es-
tados miembros, donde los datos geográficos y de población pasaban a ser los relevantes.
En efecto, la primitiva composición del entonces Mercado Común se corres-
pondía a una equiparación de países grandes y pequeños, mientras que la futura am-
pliación a 25 implicará la existencia de cuatro países grandes (en realidad, uno muy
grande —Alemania— y tres grandes —Francia, Italia y Reino Unido—), dos de po-
blación intermedia (España y Polonia) y diecinueve países medianos y pequeños que
representan únicamente en torno al 30 % de la población. Igualmente las áreas geo-
gráficas se han ampliado, constituyendo tres grandes zonas: la anglo-escandinava, la
mediterránea y la de Europa central, con intereses y necesidades diferenciados.
A esta situación hay que añadir que el efecto de la ponderación sólo puede con-
templarse desde la perspectiva global de la reforma del conjunto de las institucio-
nes, ya que determinados países han preferido sacrificar sus posiciones en una insti-
tución con tal de contar con mayor peso en otra, como puede ser el caso de España,
que ha aumentado su peso relativo en el Consejo, mientras que ha disminuido sig-
nificativamente (22 %) su presencia en el Parlamento. El análisis de estas pondera-
ciones tiene, por tanto, la importancia de desvelar el posible desplazamiento en ho-
rizontal del papel político que viene desarrollando una institución a favor o en
detrimento de otra, ya que, aun asumiendo plenamente los procesos de comunita-
rización, no puede olvidarse la tendencia de cada estado a ejercer la máxima in-
fluencia posible en el resultado político comunitario, que normalmente es produc-
to del juego que se lleva a cabo en el seno de dichas instituciones.
Finalmente, debe señalarse que las reformas sólo serán operativas a partir del
año 2005 y que la ponderación podría experimentar variaciones en función del nú-
mero final de miembros que existan en la Unión.
1. El Consejo
A) Reformas efectuadas
Con estas premisas ya podemos señalar las reformas operadas en el Consejo,
que hacen referencia esencialmente a la ponderación del voto en su seno y al esta-
blecimiento de nuevos umbrales para la fijación de la mayoría cualificada.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 155
4. Los otros tres temas se refieren a:
— la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de competencias entre la
Unión Europea y los estados miembros, que refleje el principio de subsidiariedad;
— el estatuto de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea proclamada en Niza,
de conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo de Colonia; y
— la simplificación de los tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión sin modi-
ficar su significado.
En lo que se refiere a la ponderación del voto, la primera medida instrumental
ha sido el aumento de la escala de medición, que pasa de los 2 votos de Luxemburgo
y los 10 de Alemania, a los 3 votos para Malta y los 29 de Alemania. En este cambio
no todos los países han crecido en la misma proporción; así, España multiplica por
3,3; los cuatro grandes multiplican por 2,9; Países Bajos, por 2,6; Suecia y Austria,
por 2,4; Grecia, Bélgica, Portugal, Dinamarca, Finlandia e Irlanda, por 2,4 y Lu-
xemburgo, por 2.
Puede observarse, en primer lugar, que Alemania en este marco, pese a tener
casi un tercio más de población que Francia, Italia y Reino Unido, no logró alterar
la paridad de voto entre los grandes. Pero además, aunque exista, sin duda, una ten-
dencia dirigida a un mayor incremento de la proporción del voto de los países gran-
des y medianos que de los pequeños, en el cómputo general, en una Unión de 25,
los seis estados grandes y medianos, con un 70 % de población, tendrán un 53 %
del voto, mientras los diecinueve pequeños tendrán el 47 % del voto con un 30 %
de la población. Por su parte, en una Unión de 27 los porcentajes variarán, corres-
pondiendo a los primeros el 49 % y a los segundos el 51 %. Se produce, de este
modo, un equilibrio entre el elemento puramente democrático del voto por pobla-
ción y la introducción del elemento federalizante del voto por número de estados.
Esta situación, sin embargo, debe completarse con las previsiones en torno a los
requisitos exigibles para la constitución de la mayoría cualificada y, viceversa, de la
minoría de bloqueo. Así, se formulan tres requisitos: por número de votos, por nú-
mero de estados y por número de población.
Respecto al número de votos, no se ofrecen grandes cambios en cuanto al tanto
por ciento de la mayoría cualificada; pasaríamos del actual 71,26 % con 15 estados,
al 72,27 % con 25 estados y al 73,91 % con 27 estados. Sí, en cambio, en cuanto a
las minorías de bloqueo. Así, a partir de 2005, en que ya está prevista una presencia
de 25 miembros, España deberá aumentar sus vínculos políticos para obtener una
minoría de bloqueo. En efecto, en la actualidad sólo necesita de dos grandes para
bloquear (Francia e Italia) o de un grande (Francia o Italia) y dos medianos (Grecia
y Portugal), mientras que en una Unión de 25, que exige 90 votos para el bloqueo,
se necesitará siempre la colaboración de dos grandes más un mediano, ya que la
suma de Italia o Francia más España, Portugal, Grecia, Malta y Chipre daría sólo 87
votos.
Con relación al número de estados, se ha formalizado una exigencia, que en la
práctica ya se cumplía en la actualidad, según la cual la mayoría cualificada de votos
debe ir acompañada de una mayoría de países cuando la propuesta venga de la Co-
misión y de una mayoría de 2/3 si dicha propuesta no se precisa.
Sin duda, la gran novedad de Niza es la introducción de una minoría de blo-
queo por población del 38 %, lo que exige que la mayoría de votos y de países vaya
acompañada también de un peso poblacional del 62 %. Esto provoca que, junto a
las alianzas entre países por número de votos, quepa organizar otras alianzas. Es en
este terreno donde la posición de Alemania adquiere relevancia, pues le permite un
juego mayor que al resto de países grandes, al contar con un 5 % más de población.
Debe hacerse notar, no obstante, algo que sucede en muchas ocasiones en los
procesos comunitarios, en los que un avance en un determinado sentido se ve com-
pensado por otra reforma en el terreno del funcionamiento o la organización insti-
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tucional. Así, del mismo modo que se va avanzando en el proceso de ir pasando las
decisiones del Consejo adoptadas por unanimidad al procedimiento de mayoría
cualificada, acabamos de contemplar cómo los mecanismos de bloqueo han au-
mentado. Lo que a primera vista puede parecer una contradicción, en muchas oca-
siones no es sino el efecto de la actitud prudente de los estados de no perder irreme-
diablemente esferas de influencia en las decisiones comunitarias.
B) Problemas pendientes
En todo caso, Niza no ha acabado de resolver los problemas que han sido detec-
tados en el funcionamiento del Consejo y que pueden acentuarse, precisamente,
con la ampliación. Nos referimos especialmente a los relativos al funcionamiento
del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, a la acumulación y con-
vocatoria de consejos sectoriales y a la articulación futura de la presidencia.
En lo que se refiere al funcionamiento del Consejo de Asuntos Generales y Re-
laciones Exteriores, ha tenido que ser el Consejo de Sevilla el que introdujese refor-
mas funcionales para hacer frente a la incapacidad que se había detectado de realizar
su función de horizontalidad en el impulso de la orientación política general, debi-
do en gran parte a que la atención que, cada vez con mayor intensidad, exige dar a
los asuntos de relación exterior, lo que hacía que se resintiesen los denominados
asuntos generales. La solución adoptada en Sevilla (anexo II de las Conclusiones del
Consejo) estriba en distinguir, no ya los órdenes del día, como se venía haciendo
hasta entonces, sino las propias formaciones del Consejo, con su propia composi-
ción, competencias y orden del día, de forma que incluso ministros distintos pudie-
sen atender cada una de las dos formaciones. La misión principal del Consejo de
Asuntos Generales consiste en la preparación y seguimiento de las reuniones del
Consejo Europeo y del resto de los asuntos que afecten a varias políticas de la
Unión, mientras que en su formación de Relaciones Exteriores se abordarían los te-
mas de política exterior y de seguridad común, la política europea de seguridad y de-
fensa, el comercio exterior, la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria.
También ha acabado por distorsionar el funcionamiento del Consejo como ins-
titución el crecimiento incontrolado de las distintas formaciones en las que se reú-
ne, fruto de la ampliación de las propias políticas comunitarias en los tratados, y la
distinta periodicidad de sus reuniones. Así, se han llegado a contabilizar hasta vein-
te composiciones distintas del Consejo, cuyo ritmo de encuentro varía desde las
reuniones mensuales del Ecofin o del Consejo de Agricultura a los encuentros espo-
rádicos de Juventud y Turismo. En Sevilla se adoptaron soluciones operativas que
reducían el número de formaciones del Consejo a nueve,5lo que implica, de una
parte, un funcionamiento sectorial de la Unión propio y que no se corresponde ne-
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 157
5. Según consta en el anexo II del Consejo de Sevilla de junio de 2002, estas nueve formaciones
son: Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (PESC, PESD, Política comercial y coope-
ración al desarrollo); Asuntos Económicos y Financieros (Presupuestos); Justicia y Asuntos de Interior
(Protección civil); Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; Competitividad (Mercado inte-
rior, Industria e investigación; Turismo); Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y
Pesca; Medio Ambiente; Educación, Juventud y Cultura (audiovisual).
cesariamente con la organización interna de los gobiernos de los estados miembros,
que tiene como consecuencia, a su vez, la necesidad de una mejor coordinación de
los propios gobiernos con relación a la política comunitaria. Pero también refuerza
una homogeneización de las distintas formaciones en cuanto a su periodicidad e
importancia, lo que aporta un indudable mejor orden en su aparato organizativo.
Finalmente, el tema de la presidencia, con su carácter rotatorio cada seis meses,
viene siendo desde hace años objeto de consideración de cara a la reforma de su orga-
nización y funcionamiento. Las ventajas de sus caracteres actuales —esencialmente
las de carácter político, reflejadas en el igual protagonismo de todos los estados
miembros y en el efecto competitivo de obtener un éxito de gestión— y las de carác-
ter funcional —singularmente, la creación de una red de contactos a nivel técnico
entre las distintas burocracias de los países comunitarios— se pueden diluir cuando
la Unión alcance el siguiente eslabón ampliador. Con 25 miembros, la presidencia
de seis meses se dilata considerablemente en el tiempo y la dificultad del ejercicio de
las funciones de coordinación de cada estado, especialmente de los de menor enti-
dad, puede tener efectos paralizantes para el impulso de las políticas comunitarias.
Las reticencias a las distintas soluciones propuestas, derivadas sobre todo de la des-
confianza de los países pequeños a que cualquier fórmula de colegiación aumente el
poder de los países grandes, hace que sea difícil diagnosticar el resultado final.6
Esta dificultad estriba, además, en la indeterminación del futuro panorama ins-
titucional. En efecto, si la Comisión evoluciona hacia una posición más autónoma
respecto del Consejo y de los estados miembros y se vincula al polo representativo
derivado del Parlamento Europeo o de un sistema electivo directo de los ciudada-
nos, la necesidad de la funcionalidad interna del Consejo se incrementaría, ya que
debería competir con la solidez que el mayor plazo de mandato y la coherencia de
una dirección política supranacional conferirían a las políticas impulsadas desde la
Comisión.
Por el contrario, una solución al funcionamiento del Consejo sería el manteni-
miento de la rotación política de la presidencia y la funcionalización de la Comi-
sión como mero brazo ejecutor de las políticas dictadas desde el Consejo, lo que iría
en contra de su misión comunitaria como polo de la supranacionalidad.
A mi juicio, el equilibrio entre las razones de funcionalidad política y funciona-
lidad administrativa aboga por un sistema de creación de grupos de países con un
funcionamiento colegial en la vertiente de la presidencia administrativa y el mante-
nimiento de la presidencia política en cada estado por seis meses al efecto de la loca-
lización geográfica de los eventos políticos.7Sin embargo, la propuesta de creación
de una presidencia del Consejo con un plazo prolongado de mandato, en torno a
los dos años y medio, con un presidente elegido entre antiguos miembros del Con-
sejo, es decir, entre ex presidentes de estado o de gobierno de los estados miembros,
pese a la indudable continuidad del mandato, no incorporaría ventajas ni de legiti-
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6. Sirvan de ejemplo las reticencias de Holanda ante el Informe preparado por la Secretaría Ge-
neral del Consejo con ocasión del Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002.
7. Pese a no ser tomadas en consideración soluciones de este tipo en el Consejo de Sevilla, consi-
dero que la realidad de la ampliación hará imprescindible la colegialidad administrativa de la función
de presidencia.
mación política, ni de funcionalidad administrativa, ya que tal presidencia debería
o bien dotarse de un aparato burocrático propio que competiría con el de la Comi-
sión, o bien nutrirse del aparato de la Comisión, con las indudables distorsiones en
la organización del trabajo.
2. La Comisión
Las reformas operadas en el Tratado de Niza no hacen referencia al número de
miembros de la Comisión8ni a la forma de elección y a los nuevos poderes del pre-
sidente.9La tendencia de ambas medidas tiene como línea común dotar a la Comi-
sión de una mayor capacidad de actuación frente a un desbordamiento funcional,
no sólo derivado de la ampliación de países miembros, sino de la paulatina amplia-
ción de cometidos sectoriales que aceleradamente se ha ido produciendo desde el
Acta Única. Pero en estas reformas no sólo influyen razones de operatividad, ya que
éstas tienen que combinarse de forma virtuosa con los procesos de democratización
del sistema comunitario en su conjunto, sobre todo de cara a su visualización por
los ciudadanos, y del mantenimiento de sus funciones características, sin que ello
implique ni una dejación de las mismas, ni un cambio profundo en su naturaleza.
A) Reformas previstas
Con relación al número de miembros de la Comisión, el contenido de la refor-
ma aparece escalonado en varias etapas.10 La primera decisión es que a partir del 1 de
enero de 2005 sólo podrá formar parte de ella un nacional por cada estado miembro,
lo que significará que cinco estados11 renuncien a uno de sus dos comisarios y que,
tal y como se deriva del Protocolo 11 del Tratado de Amsterdam, hayan colmado sus
expectativas de equilibrio político mediante las reformas operadas en el Consejo y en
el Parlamento. No deja de tener importancia este hecho, pues significa, de un lado,
que se trata de una renuncia ya amortizada y que no podrá ponerse en un futuro en
el tapete de nuevas negociaciones. Pero, de otro lado, esta modificación se inscribe
en la línea de eliminar o atenuar la idea de que la Comisión es un lugar donde los es-
tados deben negociar sus posiciones nacionales a través de la voz de los comisarios de
su nacionalidad. De hecho, el condicionar en Amsterdam la disminución del núme-
ro de comisarios a una reponderación de la fuerza de los estados en el Consejo signi-
ficaba el reconocimiento de que los comisarios influyen en el seno de la Comisión en
beneficio de los intereses del estado miembro de pertenencia.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 159
8. Artículo 4 del Protocolo anejo al Tratado de Niza sobre la ampliación de la Unión Europea.
9. Artículos 214 y 217 TCE.
10. En el Protocolo 11 citado en la nota 3 se señalaba ya esta línea de reducción del número de
miembros de la Comisión: «La Comisión comprenderá un nacional de cada uno de los estados miem-
bros, siempre que para esa fecha se haya modificado la ponderación de los votos en el Consejo de una
manera aceptable para todos los estados miembros, bien mediante una nueva ponderación de votos o
bien mediante una doble mayoría, teniendo en cuenta todos los aspectos pertinentes, en especial la
compensación a aquellos miembros que renuncien a la posibilidad de designar un segundo miembro
de la Comisión».
11. Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y España.
El proceso de democratización, en la medida en que avance, no puede dejar de
significar que el Parlamento diseñará una estrategia política de orientación ideoló-
gica como lógica expresión del pluralismo democrático. Si esto es así, el principio
de neutralidad e independencia de la Comisión —que, desde la lógica del compo-
nente de derecho internacional que pervive en el funcionamiento comunitario, se
proyecta respecto de las políticas de cada uno de los estados miembros— no podrá
proyectarse en igual medida respecto de las políticas surgidas en sede parlamentaria.
Seguirá significando, sin duda, que dicha política parlamentaria será aplicada de
forma neutral a cada uno de los estados miembros, pero las políticas de la Comisión
lo que no podrán es ser independientes de la voluntad mayoritaria del Parlamento.
Lo anterior se pondrá aún más de manifiesto con la reforma planteada para
cuando la Unión tenga 27 miembros. En ese momento el número de miembros de
la Comisión deberá ser inferior al de estados miembros y serán elegidos por «rota-
ción igualitaria», correspondiendo al Consejo, por unanimidad, determinar el nú-
mero de miembros de la Comisión y decidir las modalidades de la rotación. En esta
última decisión, sin embargo, el Consejo debe respetar dos principios: el de igual-
dad entre todos los estados miembros y el de que cada colegio de comisarios debe
reflejar de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica.
Cuando esté operativo el escenario previsto, la independencia y neutralidad de
la Comisión ni siquiera será un reflejo del pluralismo federalista del territorio, sino
que deberá aparecer reforzada desde el interior de la propia institución, lo cual se re-
laciona con las reformas incluidas en el Tratado respecto a la elección y a los poderes
del presidente de la Comisión.
En efecto, las modificaciones introducidas en el artículo 214 TCE de un lado
permiten que el presidente de la Comisión y el resto de los comisarios no tengan
que contar con el apoyo unánime de todos los miembros del Consejo, al pasarse a
un sistema de mayoría cualificada, lo que facilitará eliminar situaciones de bloqueo,
especialmente cuando el número de comisarios sea inferior al de países representa-
dos en el Consejo.
Por su parte, el artículo 217 ha reforzado la posición del presidente en la línea
de dotarle de mayores potestades de dirección sobre el colegio de comisarios. Así,
puede ejercer una orientación política sobre las tareas de la Comisión; puede llevar
a cabo su organización interna mediante la reestructuración permanente de las ta-
reas encomendadas a la Comisión y su atribución individualizada a cada comisario;
y, con el aval del propio colegio, puede nombrar vicepresidentes y exigir la dimisión
de cualquier comisario. Es evidente que, dentro de las condiciones previstas en el
escenario de 27 miembros de la Unión, el principio de trato igual a todos los esta-
dos miembros no puede ser un impedimento para el ejercicio de las potestades que
el art. 217 atribuye al presidente de la Comisión.
B) Problemas pendientes
Los problemas pendientes con respecto a la Comisión tienen mucho que ver
con la evolución que el proceso de reforma abierto aporte a las instituciones y cuyo
panorama todavía hoy es incierto. A este respecto, es significativo que dos de las
preguntas contenidas en la Declaración de Laeken —las relativas a si la elección del
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160
presidente de la Comisión debiera provenir de una intervención directa del electo-
rado o de una decisión exclusiva del Parlamento— no han sido objeto de debate y
propuesta en ninguno de los grupos de trabajo creados en el seno de la Convención
para el futuro de Europa.
A mi juicio, la evolución de la Comunidad Europea hacia una Unión política
debe ir adquiriendo progresivamente conciencia de la necesidad última del abando-
no de las reglas de internacionalidad e intergubernamentalidad. En la medida en
que esta Unión política asuma las consecuencias de la vigencia del principio demo-
crático como uno de los ejes fundadores de la Unión, tal como se refleja en el actual
artículo 6 TUE, se producirá un desplazamiento de las reglas de la democracia entre
estados, propias del derecho internacional, hacia las reglas de la democracia entre
individuos, propias del derecho constitucional. Por ello, la demanda constante y
creciente de legitimidad democrática impulsará continuamente el papel del Parla-
mento y, dentro de él, la regla de la mayoría.
No se ha reflexionado suficientemente, a mi juicio, sobre el hecho de que la
pretendida necesidad de que los ciudadanos perciban las instituciones comunitarias
como algo propio está ligado a que sus decisiones como ciudadanos comunitarios
tengan las consecuencias políticas propias del pluralismo democrático. Ello implica
el progresivo abandono de uno de los mecanismos típicos del procedimiento comu-
nitario de toma de decisiones. En realidad, si nos fijamos, en la generalidad de los
casos se habla de adopción de acuerdos. Es decir, la tradición del funcionamiento
de las instituciones comunitarias ha estado basada en el consenso: consenso en las
decisiones por unanimidad en el Consejo, consenso básico en las decisiones del
Consejo por mayoría cualificada, consenso en la adopción de las decisiones de
la Comisión basado en el principio de neutralidad. Se ha consensuado la cíclica
elección del propio presidente de la Comisión entre países del norte y países del sur,
combinada con su adscripción al centro-derecha o al centro-izquierda. Se ha con-
sensuado, incluso, la copartición de la presidencia del Parlamento entre los dos
principales bloques políticos.
Sin negar las ventajas y la operatividad del sistema de consenso en un panorama
donde pesa más la internacionalidad de las relaciones entre los miembros de un co-
lectivo, esto es, en la democracia entre estados, debe reconocerse que no es un prin-
cipio típico de la democracia entre individuos donde debe presidir la regla de la ma-
yoría. El artículo 12 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea
reconoce que «los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la
voluntad política de los ciudadanos de la Unión». Precisamente esta voluntad polí-
tica, en la medida en que ha sido captada por la propuesta de un programa electo-
ral, exige su articulación en medidas concretas que den sentido a la obtención de
una mayoría política. Si, en cambio, una vez que los ciudadanos han expresado su
voto, su voluntad política es objeto de acuerdo y pacto como técnica típica de equi-
librio institucional, no son de extrañar los amplios porcentajes de abstencionismo
que se suceden en las convocatorias electorales comunitarias.
Por todo ello, el proceso de profundización en la participación democrática de
los ciudadanos europeos en las instituciones empuja, a mi juicio, a la Comisión
junto al Parlamento hacia la órbita de su propia legitimación basada en la expresión
del voto y en la regla de la mayoría. Es este polo conjunto —Comisión-Parlamen-
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 161
to—, obediente a una misma línea política, el que debe equilibrarse con las reglas
de consenso que presidan el funcionamiento del Consejo.
3. El Parlamento
Valen para el Parlamento, como es obvio, las anteriores consideraciones sobre el
proceso de democratización del funcionamiento institucional bajo el principio de
la mayoría política. Centrándonos, sin embargo, en las reformas de Niza, lo más
significativo se refiere a la ponderación de votos con vistas a la ampliación. Esta
ponderación ha supuesto, excepto para Alemania y Luxemburgo, una pérdida de
escaños que tiene como resultado lograr el establecimiento de un número máximo
de diputados que, de todas formas, tuvo que ser ampliado, de los 700 de Amster-
dam hasta los 732.
Como en casos anteriores, esta ponderación ha estado relacionada con los re-
sultados de otras ponderaciones, especialmente la del Consejo, por lo que la equi-
paración allí de Alemania, pese a su mayor población, se ve compensada con una
diferencia de 27 votos respecto de los otros tres grandes. De este modo, Alemania
en el Parlamento tiene más votos, por ejemplo, que Francia y Holanda juntas. Es-
paña, como ya se ha dicho, que fue la que más aumentó proporcionalmente su peso
en el Consejo, ha sido la que más peso proporcional ha perdido en el Parlamento.
Otras reformas que seguían la pauta de la consolidación del Parlamento fueron
las relativas al aumento de los supuestos de codecisión, la atribución de la acción de
anulación ante el Tribunal de Justicia y el reconocimiento de la legitimación para
plantear ante el Tribunal de Justicia el control previo de los acuerdos internacionales
suscritos por la Comunidad, respecto de su compatibilidad con los tratados.
4. El Tribunal de Justicia
Las reformas de Niza han sido de singular importancia en lo que se refiere al
Tribunal de Justicia. En primer lugar, en lo que se refiere a la actual funcionalidad
de los órganos de la institución, son tres las modificaciones más singulares. Se re-
fuerza de forma potencial al Tribunal de Primera Instancia, que por vez primera
aparece mencionado expresamente en los tratados. Este refuerzo se refiere a que,
por la mera modificación de los estatutos del Tribunal, el de Primera Instancia pue-
de ver atribuida a su favor la competencia general para el conocimiento de los re-
cursos directos, así como la competencia para conocer las cuestiones prejudiciales
referidas a materias específicas que se señalarían en los propios estatutos. No obs-
tante, hay que hacer constar que en la actual redacción del estatuto, realizada al
tiempo de las reformas de Niza, no han sido incorporadas estas modificaciones.
Asimismo, se abre la posibilidad de crear las denominadas salas jurisdicciona-
les, mediante decisión del Consejo adoptada por unanimidad. Se trata, como es sa-
bido, de salas que tendrán el conocimiento de asuntos específicos y que en ocasio-
nes gravan con mucho trabajo a los tribunales como son los asuntos relativos a las
materias de personal.
Por lo que respecta al Tribunal de Justicia, aparece en el horizonte la posibilidad
de su transformación en un órgano jurisdiccional supremo en la medida en que se
AUTONOMIES · 29
162
lleven a cabo las reformas mencionadas con relación al Tribunal de Primera Instan-
cia. A mi juicio, esta es una reforma que a todas luces debe articularse antes de
2005, no sólo por el efecto de la ampliación, sino por la existencia en esa fecha del
nuevo Tratado constitucional.
En lo que se refiere a la composición del Tribuna de Justicia, se ha establecido la
fórmula de un juez por estado miembro, que sustituye a la anterior composición
numérica, desapareciendo también de este modo la posibilidad del establecimiento
de más jueces que número de estados miembros. Esta nueva regla plantea el proble-
ma hipotético de un número par de jueces, ya que en la tradición del Tribunal no ha
jugado el voto de calidad del presidente, a lo que hay que añadir que la decisión del
Tribunal aparece siempre como tal, sin que se admitan votos particulares, ni coinci-
dentes, ni disidentes.
El Tribunal aparece ahora en tres formaciones: la de Sala, compuesta por tres o
cinco jueces; la de Gran Sala, compuesta por once jueces, entre los que deben en-
contrarse el presidente y los presidentes de Sala, que se reúne cuando lo solicite un
estado miembro o en los casos en que una institución sea parte en el proceso; y el
Pleno, que se reúne en los casos establecidos en los tratados.
Dos nuevas competencias le han sido atribuidas: una dentro del TUE respecto
del control de las disposiciones procedimentales del art. 7 (art. 46.e) y otra dentro del
TCE respecto de la materia de propiedad industrial (art. 229 A).
III. Las reformas institucionales contenidas en los documentos de conclusio-
nes de los grupos de trabajo de la Convención Europea
Ya hemos visto que, en la Declaración sobre el futuro de Europa contenida en el
Tratado de Niza, la única propuesta de debate dirigida a la CIG de 2004 era la refe-
rida al papel que los parlamentos nacionales deben jugar en el seno de la arquitectu-
ra europea.
Sin embargo, en la posterior Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión
Europea, en la que se articula la convocatoria de una convención preparatoria de los
trabajos de la Conferencia Intergubernamental de 2004, se contienen en el aparta-
do relativo a «Más democracia, transparencia y eficiencia de la Unión Europea» una
serie de interrogantes que afectan de forma directa a la reforma de las instituciones
comunitarias.12
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 163
12. El apartado «Más democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea» textualmente
dice:«La Unión Europea extrae su legitimidad de los valores democráticos que proyecta, de los objeti-
vos que persigue y de las competencias e instrumentos de que dispone. Pero el proyecto europeo extrae
también su legitimidad de instituciones democráticas, transparentes y eficaces. Los parlamentos na-
cionales también contribuyen a legitimar el proyecto europeo. La declaración relativa al futuro de la
Unión, aneja al Tratado de Niza, subrayó la necesidad de estudiar el papel de los parlamentos naciona-
les en la construcción europea. Más en general, cabe preguntarse por las iniciativas que podemos to-
mar para crear un espacio público europeo.
La primera pregunta que hay que plantearse es la de cómo podemos aumentar la legitimidad demo-
crática y la transparencia de las instituciones actuales, una pregunta que se aplica a las tres instituciones.
Estos interrogantes se articulan en torno a tres preguntas clave: a) la de cómo
aumentar la legitimidad democrática y la transparencia de las instituciones actuales;
b) la de cuál debe ser la función de los parlamentos nacionales en el futuro institu-
cional de Europa; y c) la de qué medios se deben articular para mejorar la eficacia
del proceso de toma de decisiones y el funcionamiento de las instituciones en una
Unión de cerca de treinta miembros.
No deja de sorprender que todas estas preguntas no hubiesen sido abordadas
por las propias instituciones comunitarias al hilo de la aprobación de las reformas
contenidas en el Tratado de Niza. Este reenvío a los ciudadanos y a la Convención
de interrogantes políticos sólo se comprende desde la perspectiva de iniciar un pro-
ceso político de fondo en la ciudadanía europea para poder presentar el futuro pa-
quete de reformas como propuestas que no tuviesen un origen tecnocrático, sino
democrático. Es cierto que si bien el recurso al procedimiento de una Convención
no otorga caracteres legitimatorios semejantes a los de un proceso constituyente, sí
permite una mayor pluralidad de voces y el avance de posiciones que no estén liga-
das a la estricta disciplina de los estados típica de los debates intergubernamentales.
En los trabajos de la Convención no aparece, sin embargo, de forma estructura-
da un grupo de trabajo que se haya ocupado de contestar a estos interrogantes sino
que las respuestas aparecen mediante propuestas concretas en los documentos de
conclusiones de todos los grupos de trabajo. Sólo de forma parcial podemos decir
que este cometido de reforma institucional se haya abordado directamente en el
Grupo de Trabajo 4, dedicado a los parlamentos nacionales.
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164
¿Cómo pueden reforzarse la autoridad y la eficacia de la Comisión Europea? ¿Cómo debe desig-
narse al presidente de la Comisión: por el Consejo Europeo, por el Parlamento Europeo o mediante
elección directa de los ciudadanos? ¿Debe reforzarse la función del Parlamento Europeo? ¿Debemos o
no ampliar el derecho de codecisión? ¿Debe replantearse el modo en que se eligen los diputados del
Parlamento Europeo? ¿Es conveniente crear una circunscripción electoral europea, o mantener unas
circunscripciones electorales establecidas a nivel nacional? ¿Pueden combinarse ambos sistemas? ¿Es
preciso reforzar el papel del Consejo? ¿Debe el Consejo intervenir del mismo modo cuando actúa
como legislador y en el marco de competencias de ejecución? Para conseguir una mayor transparencia,
¿deben ser públicas las sesiones del Consejo, al menos cuando el Consejo actúa en su calidad de legis-
lador? ¿Debe el ciudadano tener mayor acceso a los documentos del Consejo? Por último, ¿cómo ga-
rantizar el equilibrio y el control mutuo entre las instituciones?
Una segunda pregunta, relacionada también con la legitimidad democrática, se refiere a la fun-
ción de los parlamentos nacionales. ¿Deben estar representados en una nueva institución, junto al
Consejo y el Parlamento Europeo? ¿Deben desempeñar una función en los ámbitos de la acción euro-
pea en los que no es competente el Parlamento Europeo? ¿Deben centrarse en el reparto de competen-
cias entre la Unión y los estados miembros, por ejemplo, mediante un control previo del respeto del
principio de subsidiariedad?
La tercera pregunta se refiere a los medios para mejorar la eficacia del proceso de toma de decisio-
nes y el funcionamiento de las instituciones de una Unión de unos treinta estados miembros. ¿Cómo
podría fijar mejor la Unión sus objetivos y sus prioridades y garantizar que se ejecuten adecuadamen-
te? ¿Es preciso que se adopten más decisiones por mayoría cualificada? ¿Cómo simplificar y acelerar el
procedimiento de codecisión entre el Consejo y el Parlamento Europeo? ¿Se puede mantener la rota-
ción semestral de la presidencia de la Unión? ¿Cuál será la función futura del Parlamento Europeo?
¿Qué ocurrirá en el futuro con la función y la estructura de las distintas formaciones del Consejo?
¿Cómo aumentar, por otra parte, la coherencia de la política exterior europea? ¿Cómo reforzar la si-
nergia entre el alto representante y el comisario competente en estas cuestiones? ¿Debemos seguir re-
forzando la representación de la Unión en los foros internacionales?»
Organizaremos toda la información contenida en estos documentos en función
de las distintas instituciones o entidades que forman parte del ordenamiento comu-
nitario y respecto de las cuales se ha formulado alguna propuesta de reforma o inno-
vación.
1. Los estados miembros
Con relación a los estados miembros, son dos los ejes principales de nuevas pro-
puestas: la formalización en los tratados del «método abierto de coordinación» y la
conveniencia del establecimiento de una cooperación reforzada en el ámbito de la
política de defensa.
A) El método abierto de cooperación
Desde el Grupo de Trabajo 11, dedicado a la Europa social,13 se recuerda que en
el art. 125 TCE se contiene ya una referencia a este método de coordinación en ma-
teria de política de empleo y que el Consejo de Lisboa lo extendió a otros ámbitos
como los relativos a la sociedad de la información, la política de investigación, la
política de empresa, la política en materia de educación y formación profesional, la
lucha contra la exclusión social y la protección social.
Para el Grupo 11 este método aparece definido14 como aquel «en que los estados
miembros, por iniciativa propia o por iniciativa de la Comisión, definen colectiva-
mente, respetando la diversidad nacional y regional, objetivos e indicadores en un
área específica, permitiendo a los estados miembros, tomando como base los infor-
mes nacionales, mejorar su conocimiento, desarrollar intercambios de información,
opiniones, experiencia y prácticas, y fomentar, además de los objetivos acordados,
enfoques innovadores que posiblemente producirán directrices o recomendaciones».
El sentido del Grupo es proponer la inclusión en el Tratado de una disposición
de carácter horizontal que defina el método abierto de coordinación y su procedi-
miento y que precise que este método sólo pueda aplicarse en ausencia de una com-
petencia legislativa de la Unión. La razón para ello estriba en diferenciarlo de las
otras formas de coordinación ya previstas en el Tratado (art. 99 y 128), en las que se
atribuyen poderes a las instituciones, como las de dirigir recomendaciones e impo-
ner sanciones.
El Grupo 6, dedicado a la gobernanza económica, también recoge la conve-
niencia de que el Tratado refleje los objetivos, procedimientos y límites básicos del
método abierto, en el cual se manifiesta la conveniencia de dar una participación al
Parlamento Europeo y a la Comisión, sin que se perjudique la flexibilidad del mé-
todo, ni se sustituyan los procedimientos comunitarios previstos en el ordenamien-
to. En el mismo sentido se manifiesta el Grupo 9, relativo a la simplificación, pre-
conizando el rango constitucional de este mecanismo, sin confundirlo con las
competencias de coordinación atribuidas a la Unión, especialmente en materia eco-
nómica y de empleo.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 165
13. CONV 516/1/03 REV 1.
14. Op. cit., pág. 27.
Finalmente, desde el Grupo 5, dedicado a las competencias complementarias,
se señala que la decisión adoptada en el Consejo de Lisboa sobre el método abierto
de coordinación afecta a ámbitos de la competencia de la Unión como medidas de
apoyo así como a ámbitos de la competencia de los estados miembros. Define este
método como «un proceso de planificación, examen, comparación y ajuste de polí-
ticas (sociales) de los estados miembros (de la UE) que se nutra de una información
mutuamente suministrada y esté basada en objetivos comunes» y propone al Grupo
9 que se incluya este método como un instrumento que no es jurídicamente vincu-
lante.
En definitiva, nos encontramos ante un mecanismo que pone de manifiesto la
configuración de los estados miembros en su conjunto como órgano de la Unión y
de esta forma se delimita un terreno de complementariedad entre políticas naciona-
les y comunitarias en el que el ejercicio de las competencias nacionales constituye al
mismo tiempo un instrumento de actuación comunitaria.
B) La cooperación reforzada en materia de defensa
Hay que comenzar señalando en este punto que ninguna de estas propuestas se
encuentra respaldada por la unanimidad de los miembros del grupo, debido a las
diferencias entre los estados en relación con su intervención en las misiones de de-
fensa, incluso respecto a las ya incluidas en el actual Tratado como misiones de paz.
Sin embargo, cabe destacar que un conjunto de miembros han considerado, es-
pecialmente a la vista de la ampliación, que los actuales mecanismos de la coopera-
ción reforzada sean aplicables a las cuestiones militares y de defensa, debiendo re-
formarse así el actual artículo 27 B TUE, y que se flexibilicen los procedimientos
para el establecimiento de dicha cooperación. A este respecto se hace alusión a la
fórmula utilizada para la formación del grupo del euro, es decir, permitir a un gru-
po de estados cooperar militarmente en una forma más exigente, cumpliendo de-
terminados requisitos, que haga que sea creíble la política a desarrollar, como los re-
lativos a la capacidad de mando y de control, preparación de las fuerzas,
interoperabilidad y capacidad de despliegue. Algunos miembros del Grupo propu-
sieron, en este sentido, que esta mayor intensidad de compromisos en materia de
defensa se formalizase a través de un protocolo anejo al Tratado.
Con mayor apoyo ha contado la propuesta de creación de una Agencia Europea
de Armamento y de Investigación Estratégica, de base intergubernamental, que
tendrá como cometido velar por la satisfacción de las necesidades operativas, en
función de lo cual se articularía una política de adquisición de armamento armoni-
zada y un apoyo a la investigación en el ámbito de la tecnología de defensa, inclu-
yendo los sistemas espaciales militares.
La pertenencia a la Agencia estaría abierta a todos los estados miembros, parti-
cipasen o no en otras formas de cooperación reforzada, si bien cabría la constitu-
ción en su seno de grupos específicos de países comprometidos en proyectos con-
cretos de investigación, desarrollo o adquisiciones.
Finalmente, se puede señalar también el apoyo generalizado a la inclusión en el
artículo 1 del Tratado constitucional de una cláusula de solidaridad entre los esta-
dos miembros para la movilización de todos los instrumentos puestos a disposición
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166
de la Unión, incluidos los militares, encaminados a prevenir en el territorio de la
Unión la amenaza terrorista, proteger a la población civil y las instituciones demo-
cráticas y prestar ayuda a un estado miembro en su territorio para hacer frente a las
implicaciones de un posible ataque terrorista.
Se puede observar cómo en materia de defensa las propuestas siguen siendo di-
fíciles de articular, debido a la disociación entre los intereses comunitarios de índole
económica o social y las políticas de defensa, a lo que se une la existencia en el seno
de la Unión de países con un antiguo estatuto internacional de neutralidad que for-
ma parte de sus decisiones constitucionales internas.
El debate en un futuro se proyectará, sin duda, sobre lo que apenas acabamos
de mencionar, esto es, la posibilidad de que determinados estados miembros articu-
len de forma reforzada o común sus políticas de defensa en el seno de instituciones
y procedimientos comunitarios o que se vean forzados a realizarlos en la pura órbita
de las relaciones internacionales. Esto último conllevaría una grave distorsión entre
los intereses económicos y sociales de esos estados miembros en el seno de la Unión
y la programación de una política exterior de esos mismos intereses fuera del marco
de la Unión, a la que se uniría la existencia de una fuerza militar operativa puesta a
su servicio.
2. La Unión Europea
Las reformas propuestas con relación a la Unión Europea parten de la decisión
previa de dotar a la Unión de personalidad jurídica única, lo que contó con la casi
unanimidad (todos salvo uno) de los miembros del Grupo 3, precisamente consti-
tuido para analizar esta cuestión.15
Este reconocimiento de personalidad jurídica única deriva de las indudables
ventajas que implica eliminar el doble nivel de presencia internacional de la Unión
y de la Comunidad, tanto desde el punto de vista de la presencia internacional y por
motivos de eficacia y de seguridad jurídica, como desde la mejor identificación por
los ciudadanos de un espacio político único y común.
La personalidad jurídica única tiene, sin embargo, consecuencias en otros órde-
nes que conviene mencionar. Así, en primer lugar, en la medida en que implica la
desaparición de la Comunidad, supone la necesidad de unificar el TUE y el TCE,
ya que este último no tendría sentido sin la propia existencia jurídica de la Comuni-
dad.
En segundo término, sin que ello sea una consecuencia ineludible de la perso-
nalidad jurídica única, se propone que se indique claramente en un único artículo
del Tratado quién negocia y quién celebra los acuerdos internacionales. Esta deter-
minación no implicaría una modificación de los procedimientos existentes en fun-
ción de la materia. Así, si se tratase de acuerdos comunitarios se aplicaría el artículo
300 TCE, y si comprendiesen materias exclusivas del título V o VI, se aplicarían los
artículos 24 y 38 TUE. Si se incluyesen materias comunes a ambos ámbitos sería el
Consejo quien determinase el procedimiento, sin que fuese un problema admitir
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 167
15. CONV 305/02.
que en determinados acuerdos complejos la delegación de la Unión fuera doble:
presidencia del Consejo o alto representante y Comisión.
Por lo que se refiere a la representación exterior de la Unión, el Grupo, partien-
do de la triple realidad del artículo 18.1 TUE (presidencia del Consejo), del artícu-
lo 19.1 TUE (estados miembros) y del artículo 302 TCE (Comisión), propone que
el Tratado incluya mecanismos que garanticen que la Unión pueda expresarse con
una posición única o incluso pueda estar representada por una delegación única.
No obstante, esta propuesta reconoce la dificultad de su aplicación ya que la misma
se delimita con relación a «determinados ámbitos y en el seno de determinadas or-
ganizaciones internacionales que se decidirán en cada caso».
3. El Consejo
Las principales reformas institucionales que, con relación al Consejo, se han
debatido en los distintos grupos de trabajo hacen referencia a los asuntos de defen-
sa16 y acción exterior.17
En ambos informes finales se destaca la importancia que estos dos aspectos tie-
nen dentro de las tareas encomendadas al Consejo, de forma que en los dos infor-
mes se recomienda la existencia de una formación separada de Consejo, tanto de
Acción Exterior como de Defensa. Así, con relación al primero, se recomienda la
creación de un consejo específico de «Acción Exterior» formalmente distinto del de
Asuntos Generales, lo que no excluiría que los estados miembros pudieran estar re-
presentados por el mismo ministro en ambas formaciones. Sin embargo, existe una
corriente mayoritaria dentro del grupo que opina que el Consejo de Acción Exte-
rior debiera estar presidido por el alto representante en materia de PESC, aunque
no gozase de derecho de voto.
Por lo que se refiere a defensa, también en este Grupo se ha producido una
«orientación ampliamente favorable» a la creación de una formación del Consejo
en la que se reunieran los ministros de Defensa. Este tendría su misión principal en
materia de capacidad defensiva, en función de lo cual «vigilaría el cumplimiento de
los compromisos de los estados miembros y adaptaría los objetivos de capacidad de
la Unión en función de la evolución de las necesidades y de la situación internacio-
nal». El grupo también considera que los ministros de Defensa podrían participar
en el Consejo de Acción Exterior cuando en su seno se tratasen cuestiones relativas
a operaciones militares de gestión de crisis.
Sin embargo, a mi juicio, las propuestas de reforma más singulares son las que
se refieren al papel del alto representante para la PESC (y que tienen también su
origen en los grupos de Defensa y Acción Exterior) por lo que significan de unifica-
ción de la acción de la Unión como tal evitando la disfuncionalidad de su actual ex-
presión tripartita (Consejo-estados miembros-Comisión).
Se propone, así, la creación de un «representante exterior europeo», denomina-
ción que pretende diferenciarse de las existentes en el seno de los estados miembros.
Esta figura tendría los siguientes caracteres:
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168
16. CONV 461/02.
17. CONV 459/02.
— Unificaría las funciones actuales del alto representante de la PESC y del co-
misario responsable de las relaciones internacionales.
— Sería nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con la
aprobación del presidente de la Comisión y el refrendo del Parlamento Eu-
ropeo.
— Recibiría mandatos directos del Consejo y respondería ante él de los asun-
tos de la PESC, pero no tendría derecho de voto en el Consejo.
— Tendría derecho de iniciativa política, aunque no exclusivo, y si la ejerciese
en el ámbito de la PESC, la Comisión se abstendría de adoptar una iniciati-
va paralela.
— Sus decisiones e iniciativas en materia de PESC no estarían sometidas a la
aprobación previa del colegio de comisarios.
— Sería miembro de pleno derecho de la Comisión, preferentemente con ran-
go de vicepresidente, participando en sus asuntos como cualquier otro co-
misario.
— Sería el responsable de la representación exterior de la Unión.
— Tendría bajo su autoridad al Servicio Europeo de Acción Exterior, com-
puesto por funcionarios de la Dirección General de Relaciones Exteriores y
de la Secretaría del Consejo, y las delegaciones o embajadas de la Unión en
los asuntos relacionados con la PESC.
— Tendría cierta autonomía para la financiación de determinadas actividades
atribuidas a su mandato, en especial la financiación urgente de los prepara-
tivos de operaciones de gestión civil de crisis.
— Tendría capacidad de iniciativa en materia de defensa, con la posibilidad de
presentar al Consejo una propuesta, donde se detallen el tipo de operación
prevista y los medios que sería necesario reunir para su ejecución.
— Sería responsable de la ejecución de la operación aprobada de política de
defensa, teniendo una relación directa con el comandante de la operación
militar y con los responsables civiles.
Por su envergadura, esta propuesta se ha convertido en uno de los temas que
con mayor interés deben ser seguidos de cara a la Conferencia Intergubernamental
de 2004, ya que se trata de la creación de un órgano que, en el fondo, sería el prime-
ro que se presentaría como una expresión directa del concepto de Unión Europea,
lo que significa abrir una nueva dimensión institucional dentro del panorama co-
munitario.
4. La Comisión
En ninguno de los informes finales de los grupos de trabajo aparecen propues-
tas de reforma de relevancia con relación a la Comisión, salvo la ya expresada con
arreglo a la cual se unificaría en el representante exterior europeo la comisaría de
Relaciones Exteriores, por lo que la dimensión exterior de la Comisión se vería sin
duda reducida, incluida la ejercida actualmente por la presidencia de la Comisión.
Otras reformas menores ya han sido mencionadas anteriormente por referencia,
como el caso de su participación en el método abierto de coordinación de los esta-
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 169
dos miembros, o aludiremos a ellas con relación a reformas de otras instituciones,
como será el caso de la participación de los parlamentos nacionales en el procedi-
miento legislativo.
En el ámbito de la política económica, dentro de los trabajos del Grupo 6, so-
bre gobernanza económica,18 aparecen propuestas dirigidas a apoyar que la Co-
misión pueda elaborar propuestas formales y no sólo recomendaciones, o que en
la fase de aplicación las primeras advertencias las debiera pronunciar la Comisión
directamente al estado miembro afectado o, en fin, que la Comisión pueda for-
mular a los estados implicados las primeras advertencias relativas a los déficits ex-
cesivos.
Respecto a la emanación de normas, el Grupo 9, dedicado a los problemas de la
simplificación, prevé la posibilidad de que se pueda delegar a la Comisión la adop-
ción de actos delegados, que tendrían la denominación de reglamentos delegados,
en los que se contendrían elementos técnicos o detallados que desarrollan un acto
legislativo o adaptan ulteriormente algunos elementos del mismo.
En la materia atribuida al Grupo 10, relativa a libertad, seguridad y justicia, se
propone que la Comisión participe en las técnicas de evaluación recíproca entre esta-
dos miembros mediante procedimientos que garanticen la objetividad e indepen-
dencia. Igualmente se considera que la Comisión debería tener competencias como
guardiana del Tratado en el ámbito del tercer pilar para incoar procedimientos de in-
fracción ante el Tribunal Europeo y que le fuesen atribuidas las competencias de eje-
cución de los actos de este tercer pilar mediante un procedimiento de comitología.
5. El Parlamento Europeo
Además de las modificaciones relativas a la participación del Parlamento en la
toma de decisiones que aparecen en el Informe del Grupo 9, sobre simplificación,
además de codecisión, cooperación, dictamen conforme y presupuestos, y que no
nos corresponde analizar en este estudio, se pueden rastrear algunas propuestas rela-
tivas a nuevas intervenciones materiales del Parlamento.
Así, en el área de Acción Exterior se propone que el Parlamento sea objeto de al-
gún tipo de consulta en los acuerdos internacionales suscritos en el marco de la
PESC. Del mismo modo se considera que debe reformarse el artículo 300 TCE
para dar paso a una función de consulta del Parlamento en materia de acuerdos co-
merciales. Se concretaba, así, la extensión del procedimiento de consulta del Parla-
mento a los acuerdos internacionales celebrados en virtud de los art. 38 y 46 TUE y
art. 133 TCE.
En materia económica, en el Grupo 6 se ha considerado la conveniencia de in-
crementar la información del Banco Central Europeo al Parlamento y de atribuir a
éste un papel más importante en la designación de los miembros del Comité Ejecu-
tivo del BCE. Igualmente se postula la reforma del artículo 202 TCE con objeto de
dar al Parlamento un derecho formal de avocación en el marco del procedimiento
sobre la simplificación de la normativa relativa a los mercados bursátiles.
AUTONOMIES · 29
170
18. CONV 357/02.
6. Los parlamentos nacionales
Ya se ha aludido a la especial importancia que ha ido adquiriendo la relación de
los parlamentos nacionales con las políticas comunitarias, y que se ha reflejado a
través de la Declaración núm. 13 de los jefes de estado y de gobierno aneja al Trata-
do de Maastricht, el Protocolo anejo al Tratado de Amsterdam y la Declaración
núm. 23 aneja al Tratado de Niza. Estas propuestas coinciden en el esfuerzo de ar-
ticular, a través de estos parlamentos, un refuerzo de la legitimidad democrática de
la Unión Europea.
A) En cuanto al procedimiento legislativo comunitario en general
En el Informe final del Grupo 4, dedicado específicamente al tema de los parla-
mentos nacionales,19 se propone expresamente una reforma del Protocolo anexo al
Tratado de Amsterdam con el siguiente contenido:
— El protocolo del Tratado de Amsterdam sobre el cometido de los parlamen-
tos nacionales debería respetarse estrictamente, incluido el período de seis
semanas, con las excepciones por motivos de urgencia contempladas en el
protocolo.
— Los grupos del Consejo y el Coreper no deberían reconocer acuerdos
preliminares sobre propuestas a las que se aplique el período de seis se-
manas contemplado en el protocolo del Tratado de Amsterdam sobre
el cometido de los parlamentos nacionales hasta el final de dicho pe-
ríodo, con las excepciones por motivos de urgencia previstas en el pro-
tocolo.
— Las reservas de examen parlamentario deberían adquirir un carácter más
claro en el reglamento interno del Consejo. Además, esas reservas deberían
tener un plazo determinado para no bloquear innecesariamente el proceso
decisorio.
— El reglamento interno del Consejo establece que tendrá que transcurrir
una semana entera entre el examen de un punto de carácter legislativo
por el Coreper y el Consejo. La Secretaría del Consejo debería, por lo
tanto, mantener y publicar un registro del cumplimiento de esta nor-
ma.
— La Comisión debería transmitir todos los documentos de carácter consulti-
vo y las propuestas legislativas simultáneamente a los parlamentos naciona-
les, al Parlamento Europeo y al Consejo.
— La Comisión debería presentar su estrategia política anual y su programa
legislativo y de trabajo anual a los parlamentos nacionales, al Parlamento
Europeo y al Consejo.
— El Tribunal de Cuentas debería transmitir su informe anual simultánea-
mente a los parlamentos nacionales, al Parlamento Europeo y al Con-
sejo.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 171
19. CONV 353/02.
B) En cuanto al control de la subsidiariedad
a) El mecanismo de «alerta rápida»
En el Grupo 1, dedicado al estudio de la subsidiariedad,20 se ha formulado un
mecanismo de alerta rápida que permita un mayor control por parte de los estados del
respeto, por parte de las instituciones comunitarias, del principio de subsidiariedad.
Este mecanismo de alerta rápida se articula inicialmente a través del envío por
parte de la Comisión a cada parlamento nacional, al mismo tiempo que al Consejo
y al Parlamento Europeo, de las propuestas de carácter legislativo que elabore.
En un plazo de seis semanas, los parlamentos pueden elaborar un dictamen
motivado sobre el principio de subsidiariedad. Dicho dictamen debe ser expresión
de la mayoría y vincular a la totalidad del parlamento de que se trate, esto es, a cada
cámara parlamentaria, en caso de sistemas bicamerales. El dictamen se envía a los
presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Su contenido
debe limitarse al tema de la subsidiariedad, bien a través de referencias de carácter
general, bien con relación a disposiciones determinadas, pudiendo advertirse de la
posibilidad de violación de dicho principio si una disposición determinada se mo-
dificase en un sentido o en otro durante el proceso legislativo.
Si se reciben dictámenes de menos de un tercio de los parlamentos, el legislador
comunitario motivará de forma más detallada y concreta el acto que afecte a la sub-
sidiariedad. Si, en cambio, se reciben dictámenes de mayor número de parlamen-
tos, la Comisión revisará la propuesta.
La importancia de este procedimiento es que su implantación permite evitar la crea-
ción de un nuevo órgano comunitario para el examen de las cuestiones de subsidiariedad.
b) La acción de subsidiariedad ante el Tribunal de Justicia
Los parlamentos que hubiesen emitido un dictamen en el proceso legislativo a
través del sistema de alerta rápida podrán recurrir al Tribunal de Justicia por viola-
ción del principio de subsidiariedad.
Conviene completar esta información señalando que también podrá disponer
de esta acción el Comité de las Regiones en relación con aquellas propuestas sobre
las que hubiese emitido un dictamen e incluyese en el mismo objeciones en cuanto
al principio de subsidiariedad. Por el contrario, se formula un rechazo explícito a
que los parlamentos regionales puedan disponer de esta acción.
7. El Tribunal de Justicia
Además de la acción en materia de subsidiariedad prevista más arriba, debe se-
ñalarse que en los distintos informes finales de los grupos de trabajo aparecen nue-
vas competencias de control jurisdiccional por parte del Tribunal.
Así, en los trabajos del Grupo 3, sobre la personalidad jurídica de la Unión, apare-
ce la propuesta de que el Tribunal de Justicia tenga las siguientes competencias: «ex ante
AUTONOMIES · 29
172
20. CONV 286/02.
en los ámbitos de los títulos V y VI (procedimiento consultivo previsto en el apartado 6
del artículo 300), así como ex post en el marco de los procedimientos prejudiciales (ar-
tículo 234 del TCE), procedimientos de anulación (artículo 230 del TCE) y de res-
ponsabilidad (véanse el artículo 235 y el apartado 2 del artículo 288 del TCE)».
Por su parte, en el Informe del Grupo 10, sobre libertad, seguridad y justicia, se
señala expresamente que «deberían abolirse los mecanismos específicos previstos en el
artículo 35 del TUE y en el artículo 68 del TCE y que el sistema general de competen-
cia del Tribunal de Justicia debería hacerse extensivo al espacio de libertad, seguridad
y justicia, con inclusión de la actuación de los órganos de la Unión a este respecto».
Estas propuestas no deben hacernos olvidar que lo sustancial del futuro del Tri-
bunal es llegar a constituirse como un verdadero juez constitucional, reservando sus
funciones con relación a este cometido y dando paso al Tribunal de Primera Instan-
cia como el juez común del derecho comunitario ordinario.
IV. Conclusiones finales
Puede ser acudir a un lugar común destacar que en materia de reforma institu-
cional es difícil siempre llegar a conclusiones precisas. En primer lugar porque, en
muchas ocasiones, cada propuesta de reforma tiene detrás intereses de determina-
dos países, lo que las introduce en un proceso general de negociación similar a cual-
quier otro tipo de reformas.
Sin embargo, de lo que hemos podido analizar a lo largo de estas páginas, exis-
ten algunas reflexiones finales que no pueden dejar de exponerse en la medida que
indican los retos que todavía quedan en el camino.
Una de ellas no puede ser otra que destacar el hecho de que en los grupos de tra-
bajo no hayan aparecido determinadas cuestiones contenidas en la Declaración de
Laeken y que afectan al desarrollo del polo democrático del entramado institucio-
nal comunitario. En efecto, las preguntas sobre la elección del presidente de la Co-
misión en unas elecciones directas por los ciudadanos o por designación de la ma-
yoría del Parlamento Europeo, o la relativa al sistema de voto y la eventual reforma
de las circunscripciones electorales, no han tenido respuesta en la Convención.
Ello, tal como se ha expuesto anteriormente, deja en el aire lo que aquí se ha
considerado uno de los hipotéticos ejes principales de cambio institucional: el deri-
vado de la expansión del principio democrático de soberanía ciudadana y del fun-
cionamiento institucional sobre la base del criterio de la mayoría política.
De los cambios presentes en las propuestas de los grupos de trabajo de la Con-
vención destacan, sin duda, de un lado, la reforma del alto representante de la
PESC y su transformación en el representante exterior europeo, aunando las fun-
ciones del comisario de Relaciones Exteriores y proyectando hacia el futuro un nue-
vo tipo de figura institucional de carácter transversal con relación a las instituciones
y de expresión unitaria de la idea de Unión.
También deben subrayarse, finalmente, las propuestas de articulación de los parla-
mentos nacionales, que tienen la virtud de evitar el nacimiento de nuevos órganos comu-
nitarios al tiempo que abren un futuro de sana competitividad entre estos parlamentos en
su misión de vigilancia de los excesos competenciales de las instituciones de la Unión.
Luis Ortega, La reforma de las instituciones comunitarias 173
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