De la reforma constitucional comentario introductorio al título X

Autor:Javier Pérez Royo
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:413-436
RESUMEN

I. Introducción. 1. La reforma de la Constitución en la tradición americana. 2. La reforma de la Constitución en la tradición europea. A) La reforma en el constitucionalismo revolucionario. B) La reforma de la Constitución en la Monarquía limitada. C) La reforma en el constitucionalismo democrático.

 
ÍNDICE
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I Introducción

Por lo general, en el mundo del Derecho no existen cláusulas de reforma. El ordenamiento jurídico se va integrando por el conjunto de normas que los poderes públicos estiman en cada momento que son necesarias para hacer frente a los problemas que se presentan, resolviéndose las posibles antinomias que puedan producirse a través del juego de criterios suficientemente conocidos, como son el jerárquico, el temporal o el de especialidad, sin olvidar, sobre todo cuando la Constitución impone una distribución territorial del poder, el de separación competencial.

En el Derecho Constitucional, sin embargo, ha ocurrido lo contrario casi desde siempre. La Constitución ha sido tradicionalmente la única norma que ha contenido previsiones acerca de los mecanismos a través de los cuales han de introducirse cambios, adiciones o supresiones, en su texto. Es decir, que contiene previsiones sobre su propia reforma.

Evidentemente, esta singularidad de la Constitución como norma jurídica es expresión de otras varias, a las que sólo es posible aludir aquí de pasada, como son el carácter único de la Constitución dentro del universo de normas jurídicas, su superioridad respecto de todas las demás y su naturaleza básicamente política, resultado del pacto entre las distintas fuerzas sociales políticamente operativas en un determinado país. Como resultado de todas ellas, prácticamente desde los orígenes del Estado Constitucional, las Constituciones han contenido cláusulas de rePage 414forma. Y de ahí que el tema de la reforma de la Constitución no haya dejado de estar presente en la teoría y práctica constitucional de estos dos últimos siglos.

Ahora bien, precisamente por eso, por ser una institución que refleja, por un lado, el carácter singular de la Constitución como documento político y como norma jurídica y, por otro, por haberse planteado de manera ininterrumpida a lo largo de dos siglos, es por lo que resulta necesario descubrir qué es lo que hay debajo de la expresión "reforma de la Constitución" cada vez que se habla de ella.

O, dicho con otras palabras: la reforma de la Constitución refleja, casi como ningún otro de los conceptos básicos del Derecho Constitucional, tanto las diversas tradiciones a partir de las cuales se ha impuesto el Estado Constitucional, como los diversos momentos históricos de la evolución del mismo. Y de ahí que pueda resultar engañoso hablar de la "reforma de la Constitución" en general, como si en todas partes y en todos los momentos haya significado lo mismo. Pues una es la reforma de la Constitución en la tradición americana y otra en la europea. Y, dentro de esta última, una es la reforma en el momento de ruptura con el Antiguo Régimen, otra en la Monarquía Constitucional o Limitada y otra en el tránsito y posterior consolidación del Estado democrático.

En el propio continente europeo habría que diferenciar incluso entre la experiencia constitucional de aquellos países que transitaron sin grandes dificultades hacia el Estado democrático, como ocurrió en la mayor parte de las Monarquías Parlamentarias del norte de Europa o en Suiza, y la de aquellos otros que, como Alemania, Austria, Italia, Portugal o España, tuvieron que pasar por un período largo y convulso antes de llegar a dicha estadio, ya que mientras en los primeros la reforma ha sido una institución operativa y se ha mantenido como la garantía única de la supremacía de la Constitución sobre las demás normas jurídicas, en los segundos sucedió algo completamente distinto, imponiéndose a la postre un sistema de garantías dual, en el que, junto a la reforma, se sitúa una garantía adicional consistente en la justicia constitucional.

De ahí que en estos últimos el estudio de la reforma tenga sus especificidades, necesariamente vinculadas, por un lado, al proceso de génesis e imposición definitiva del Estado democrático, y, por otro, a la vinculación de la reforma con la otra gran garantía de la supremacía de la Constitución, con la justicia constitucional.

Al análisis de dichas especificidades es a lo que van destinadas las páginas que siguen, introductorias del Título X de nuestra Constitución. He preferido este tipo de enfoque de tipo teórico-constitucional al más clásico, pero más trillado, del análisis estrictamente jurídico-dogmático a partir de la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos, naturaleza del poder de revisión, etc. Pienso que unas reflexiones de este tipo pueden ser más útiles a estas alturas de la obra y de la historia como introducción al análisis pormenorizado que después se hace, ahora sí estrictamente jurídico-dogmático, de las normas que regulan la Reforma de la Constitución Española de 1978.

1. La reforma de la Constitución en la tradición americana

Se trata, sin duda, de la tradición más coherente dentro del constitucionalismo Page 415 occidental. Y ello es así por dos motivos fundamentalmente:

  1. Porque la cláusula de reforma de la Constitución Federal americana se presenta como la culminación, como la traducción jurídica de una idea específicamente americana, que no se había planteado previamente en el continente europeo. A pesar de que alguna investigación reciente ha puesto en cuestión la "originalidad" americana en este punto, mencionando expresamente algunos precedentes ingleses 1, la verdad es que dichos precedentes carecen de la consistencia suficiente como para que no se pueda seguir aceptando la afirmación de L. B. ORFIELD con la que abre su libro The Amending of the Federal Constitution: "La idea de reformar el instrumento orgánico de un Estado es específicamente americana. Aunque muchas de nuestras instituciones políticas y legales tienen su origen en concepciones inglesas y ocasionalmente continentales, éste no es el caso en la cuestión fundamental de reformar la Constitución" 2.

  2. Y, en segundo lugar, porque en la experiencia americana se produce una adecuación casi perfecta o, en cualquier caso, mucho más perfecta que en cualquier otra, entre el curso de los acontecimientos históricos y la lógica de la institución que me propongo analizar. La cadena ininterrumpida de razonamientos lógicos que va de la afirmación del poder constituyente del pueblo, pasando por la superioridad de la Constitución sobre los poderes constituidos, a la introducción de la cláusula de reforma que hace a dicha Constitución intocable para tales poderes constituidos actuando de forma ordinaria, se refleja de manera bastante fiel en el curso de los acontecimientos históricos que condujeron a la imposición de la Constitución Federal americana. Desde este punto de vista se podría decir que los Estados Unidos constituyen una especie de laboratorio privilegiado para el estudio de la Reforma de la Constitución.

    Ahora bien, ¿en qué consiste esta tradición americana en la materia?; ¿en qué medida dicha experiencia, constituida a partir de un texto de finales del siglo XVIII, puede ser relevante para nosotros hoy?

    En principio, creo que se puede calificar a la experiencia americana en este terreno de paradójica, pues si, por un lado, fueron los Estados Unidos, como ya se ha dicho, los que inventaron la técnica de la reforma como instrumento de protección de la supremacía de la Constitución sobre los poderes constituidos, por otro, sin embargo, el uso de la institución, en la práctica, ha sido muy escaso, relegándola como instrumento de adaptación de la Constitución a la evolución histórica a un muy segundo plano 3.

    Dicho con otras palabras: la reforma de la Constitución juega un papel importante en los Estados Unidos en el proceso de imposición del Estado Constitucional más que en el Estado Constitucional ya establecido; opera más como idea que como institución. Hasta que queda recogida en el texto constitucional es muy importante. A partir del momento en que está inserta en él, va perdiendo importancia.

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    ¿Por qué es esto así? ¿Cuál es la razón por la que la institución que originariamente se pensó que iba a servir para adaptar la Constitución a la marcha de los acontecimientos históricos no cumpliera esa función, siendo sustituida en la tarea por otra no pensada por el constituyente?

    La verdad es que, para responder adecuadamente a este interrogante, no hay más remedio que acudir a ciertas circunstancias históricas que confluyeron en la formación del sistema constitucional americano, que dan razón de este fenómeno aparentemente paradójico. Veámoslas.

    Suele ser frecuente, al constatar la diferente trayectoria constitucional de los Estados Unidos y de los países europeos, hacer referencia al hecho de que, mientras el constitucionalismo europeo está marcado en sus orígenes y evolución posterior por la forma política de la que arranca, la Monarquía Absoluta, en los Estados Unidos no ocurre nada de esto. El constitucionalismo americano no tiene que "liberarse" de entrada de las ataduras de una forma política anterior con vigencia secular, como ocurrió en Europa.

    No suele serlo tanto, sin embargo, llamar la atención sobre el hecho de que los Estados Unidos tienen que atravesar un proceso de "liberación" no frente a cualquier tipo de sociedad, sino frente a la única que en ese momento había consumado su "revolución burguesa" 4.

    Esta doble circunstancia va a conducir, por un lado, a que el constitucionalismo de los Estados Unidos no tenga que superar los obstáculos, los residuos del modo de producción anterior y de su organización política, que tanto peso tuvieron en la génesis y evolución del constitucionalismo europeo, incluso hasta nuestros días 5. Y, por otro, a que los problemas que se plantean de entrada y los peligros a los que la organización...

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