Reflexiones sobre la autonomía local a los veinticinco años de la Constitución de los ayuntamientos democráticos (1979-2004)
| Autor | Antonio Javier Trujillo Pérez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Málaga |
| Páginas | 183-198 |
Page 183
La autonomía local, además de un principio configurador del Estado, es un concepto jurídico de particular interés porque en algunos ordenamientos reviste la forma de garantía institucional. En el caso español, estos ordenamientos son el estatal general y, también, los autonómicos. De esta forma, a un Estado comúnmente caracterizado como compuesto, se añade una particular complejidad jurídica y política que se intentará abordar sumariamente en lo relativo a su estructura interna.
Indicado que la autonomía local posee carácter estructural en el Estado constitucionalmente diseñado, interesa comenzar por indicar que, en su dimensión externa, esta categoría no sólo indica una forma de articulación territorial del Estado. También posee otras virtualidades entre las que merece destacarse -por constituir un aspecto sujeto a próximas iniciativas normativas-, la de crear una estructura propia de la representación política con unos componentes de representatividad particularmente acusados. Las relaciones derivadas de artículos 137, 140 y 141.2 de la Constitución española y el modo en que, hasta ahora, éstas han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional confluyen en un modelo legal caracterizado por el papel preponderante de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL). Esta norma, dictada por las Cortes Generales, ha integrado efectivamente el parámetro de constitucionalidad de la legislación sectorial del Estado en su acepción estatal general, así como el de la legislación autonómica, ya sea de carácter general, cuanto sectorial. Este aspecto ha sido objeto de debate incluso dentro de los propios órganos jurisdiccionales, pues ha sido utilizado como justificación de votos particulares a resoluciones de diverso tipo. Junto a este aspecto y en un momento en que se está abordando la modificación constitucional y estatutaria, resulta indudable el interés por advertir cómo contempla la auto-nomía local el propio legislador autonómico.
Page 184
Un primer punto a destacar viene dado por la acumulación de contenidos, jurídicos y políticos entre otros, que presenta este concepto. Esta característica ofrece una funcionalidad adecuada a la configuración de un Estado compuesto, pues permite a los distintos intérpretes constitucionales resolver los conflictos planteados. En este sentido, reducir su virtualidad a un instrumento de defensa de las competencias del Estado central, acaba empobreciendo la autonomía local. Esta ocurre también si esta función de defensa, en el fondo política, de las competencias se utiliza para proteger las de las propias Comunidades Autónomas en su relación con los entes locales existentes en su territorio. Este operación sufre, inevitablemente, tensiones cuando los primeros destinatarios de la legislación son los propios entes locales (por ejemplo, en la Ley para la Modernización del Gobierno local, en la de las grandes ciudades, la de Capitalidad de Madrid o la Carta Municipal de Barcelona).
Otro punto lo constituye el impacto que la normativización del concepto de autonomía local produce. Aquí, además, deben tenerse en cuenta no sólo las previsiones constitucionales, sino también las derivadas de los textos de los Estatutos de Autonomía y las de las distintas legislaciones de carácter general, ya sean estatales generales, como autonómicas. Ha sido, en efecto, el legislador autonómico quien en distintas ocasiones ha reproducido el modelo de relaciones y las pretensiones que, en su relación con él, han tenido las Cortes Generales y sus producciones normativas.
Esta dimensión reviste una particular relevancia cuando del texto constitucional podría haberse deducido un verdadero sistema de gobierno local. Esto aparece apuntado en la jurisprudencia constitucional y hubiera podido profundizarse si se hubiera evitado la reducción a la confrontación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas. No puede olvidarse, no obstante, que el desarrollo de las previsiones constitucionales coincide temporalmente con la transición de régimen, la creación del Estado Autonómico y la adhesión e integración en la Unión Europea.
Además, han de tenerse en cuenta aquí las consecuencias derivadas de la importancia que la jurisprudencia constitucional ha jugado en las primeras fases de consolidación del Estado Autonómico. Esto puede haber permitido la influencia de un determinado modelo jurisprudencial de Estado o, al menos, de determinados rasgos del mismo, en detrimento del que pudiera haber ofrecido la coexistencia de unos modelos normativos elaborados por los propios legisladores. Estos habrían tenido un papel más decisivo si se hubiera construido un sistema electoral autonómico menos mimético del existente para proveer a la representación política general, básicamente creado entre enero y marzo de 1977. Igualmente, el análisis detallado de las resoluciones jurisdiccionales sobre la autonomía local pone de manifiesto los puntos de conexión de este principio con el propio concepto de Constitución. En efecto, llama la atención que haya sido en esta materia donde se han producido afirmaciones
Page 185
precisas sobre la naturaleza de la relación del poder constituyente con los poderes constituidos y, en particular, con el Tribunal Constitucional.
La mención de la legislación electoral, elaborada para regular las elecciones de junio de 1977, debe conectarse con la Ley de Elecciones Locales de 1978. Sobre esta Ley, al igual que respecto a otras normas elaboradas o aprobadas por las Cortes Generales entre julio de 1977 y enero de 1979, es preciso hacer notar cómo han disfrutado de una peculiar posición en la interpretación postconstitucional. En concreto, el Tribunal Constitucional ha recalcado que se trataba de una normativa elaborada por un legislador que, a la vez, realizó tareas constituyentes: esto ha posibilitado dotar de un determinado valor a varias leyes, efectuando una interpretación muy generosa de las mismas para evitar su declaración de inconstitucionalidad. Pero, además, ha de reconocerse que este singular valor ha sido otorgado a veces por otros órganos e intérpretes distintos a los de carácter jurisdiccional. Así, las mismas fuerzas políticas y el legislador han preferido obviar o retrasar unas modificaciones de dichas normas que venían exigidas por el propio desarrollo constitucional. Es posible concluir que esta opción, eminentemente política, esté relacionada con las circunstancias en que se efectuó la elaboración de la Constitución y contribuye a valorar las peculiaridades con las que actúa el poder constituyente. Finalmente, es evidente que esta situación no ha de prolongarse una vez normalizado el Derecho Constitucional.
Al hablar de la autonomía local es preciso hacer unas advertencias metodológicas relacionadas con el objeto de estudio. En primer lugar, el término local que adjetiva y cualifica, en este caso, a la noción de autonomía la hace aparecer como un concepto vivo, esto es, del que constantemente se señalan nuevas funcionalidades -nacionales e internacionales y, todas ellas, tanto de carácter cuantitativo como cualitativo-. También, han de tenerse en cuenta las consecuencias que para ese concepto de autonomía surgen de su caracterización por la Constitución. Finalmente, es inevitable al afrontar su análisis referirse a la categoría dogmática de la garantía institucional de la autonomía local.
En nuestro ordenamiento para acercarse a la autonomía local ha de acudirse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, en primer lugar, a la Sentencia 4/1981. Es importante resaltar que la sentencia no utiliza la categoría de la garantía institucional. La relevancia de la resolución pro-cede de las precisiones que realiza respecto «al principio de autonomía de los Municipios y Provincias que garantiza la CE» -en el art. 137- y que se plasma «en orden al gobierno y administración de las Corporaciones Locales en los arts. 140 y 141.2 CE». Sí es preciso recordar aquí que tempranamente se señaló por la doctrina la existencia de una garantía insti-185
Page 186
tucional en ese art. 137 CE aunque, como se verá más adelante, en realidad la garantía procede de un conjunto de preceptos constitucionales.
Se caracteriza en la STC 4/81 dicho principio de autonomía conectándolo con la función del Tribunal Constitucional en un sistema de pluralismo político, lo cual no deja de ser significativo a la hora de analizar el desarrollo llevado a cabo por la jurisprudencia constitucional.
Para ello es necesario precisar el alcance del art. 137 CE, deduciendo que la autonomía hace referencia a un poder limitado -circunscrito a la «gestión de sus respectivos intereses»- y que dicho poder se ejerce en el marco del Ordenamiento. Estas dos notas conducirán a dos consecuencias diferentes: en primer lugar, que «es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la CE» y, en segundo lugar, tanto en relación con las Comunidades Autónomas como con los entes locales, el texto fundamental «contempla la necesidad de que el Estado...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba