La reacción frente a las licencias legales para la construcción en zonas verdes.
| Autor | Ramón Martín Mateo |
| Cargo | Catedrático de Derecho administrativo. |
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EL SISTEMA DEFENSIVO DE LAS ZONAS VERDES Y DE LOS ESPACIOS LIBRES EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL.
La Ley del Suelo, como es sabido, prevé a través del sistema de planes que articula la obligatoria consagración de determinados espacios a utilizaciones colectivas, lo que resulta por cierto obligado desde las perspectivas de las exigencias técnicas del planeamiento. Al servicio de la defensa de tales espacios puede instrumentarse toda, la gama de medidas que con carácter general establece la Ley para velar por la eficacia jurídica del planeamiento.
Sin embargo, en la práctica, las previsiones de la Ley del Suelo quedaron desbordadas ante la potencia avasalladora de los intereses económicos implicados que la Ley fue incapaz de digerir ni siquiera recurriendo para ello al dispositivo previsto de re distribución de cargas que nivelaría teóricamente los perjuicios y beneficios derivados del Plan.
Fue necesario establecer una segunda barrera defensiva mediante la introducción de cautelas excepcionales para la modificación de estos, espacios, concediéndose enérgicas potestades a la Administración urbanística en orden a la recuperación de aquellos que hubiesen sido legítimamente utilizados.
No es posible realizar en estos momentos una valoración estricta del éxito o fracaso de los dispositivos introducidos por la Ley 158/ 1963 de 2 de diciembre, para ello se necesitaría una información empírica de la que carecemos. Sin duda se ha frenado un tanto la voracidad especulativa en torno a estas zonas, pero existen sospechas más que fundadas sobre la supervivencia de ciertas maniobras que han conseguido frustrar los objetivos de la Ley y precisamente en uno de sus puntos más sensibles: el de la posibilidad de que se consoliden ocupaciones de zonas verdes amparadas por licencia municipal. Es posible que en ciertos casos no ha existido reacción alguna por parte de otros sujetos, o la propia Administración municipal no ha hecho uso de sus funciones revisoras dada la gravedad de las consecuencias indemnizatorias que sobre ella pesarían. Tampoco se han ejercitado las facultades de tutela que la Ley de 1963 concede a la Administración Urbanística Central.
Aunque el Consejo de Estado se ha ocupado con insistencia, del tema, existe escasa jurisprudencia sobre las zonas verdes. Las Sentencias de 1 de marzo de 1972 y la de 26 de febrero de 1973 que invocan la Ley de Zonas Verdes se refieren más bien a los supuestos contemplados en el artículo 1. º de la misma, esto es, a modificaciones, del Plan que no han seguido los trámites excepcionales previstos para el caso. En alguna otra sentencia aislada, pero importante, se sancionan la inaplicabilidad automática del artículo 56 de la Ley del Suelo en orden a la recuperación por el mero transcurso del tiempo de las, facultades dominicales (Ref. ).
Al tema de las zonas verdes y espacios libres se ha dedicado una Monografía decisiva (Ref. ) , aunándose en ella un excepcional manejo de las técnicas jurídicas con una acusada sensibilidad hacia los fenómenos sociales subyacentes. En la obra de GOMEZ FERRER se aborda también, por supuesto, la problemática básica de la revisión de las licencias, pero quizá este tema dé pie a elaboraciones ulteriores habida cuenta de que la Ley de Zonas Verdes puede ejemplificar cómo el simple arrojo del legislador no es suficiente para la solución de ciertos problemas y cómo, también, la adopción de medidas excepcionales acarrea una sensible confusión en su aplicación cuando éstas no encajan con facilidad en el esquema general del ordenamiento anterior.
En el presente estudio, pues, nos vamos a dedicar con alguna atención las cuestiones relacionadas con la revisión de licencias analizando los cauces que ofrece a la Ley del Suelo y las más originales - posibilidades revisoras de la Ley 1 - 58/1963.
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LA ADMINISTRACION MUNICIPAL Y LAS LICENCIAS ILEGALES.
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Facultades derivadas de la Ley del Suelo.
Con arreglo al artículo 172 de la Ley del Suelo, cuando se comprobare que la licencia u orden de ejecución de las obras hubiera sido otorgada erróneamente, la Corporación o autoridad competente podrá anularla y disponer lo que previenen los dos artículos anteriores. Este precepto, que debe ser puesto en relación con el artículo 16. 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, excepciona el principio de irrevocabilidad de los actos propios declaratorios de derechos subjetivos consagrados en el artículo 269 de la Ley de Régimen Local, para los casos de concesión de licencias de obras, siendo de aplicación, por tanto, también a los supuestos de autorización irregular de edificaciones en zonas verdes.
El error a que alude el artículo 212 citado no solamente puede consistir en la equivocada conjugación de elementos de hecho, sino, también, en una inadecuada aplicación del ordenamiento jurídico. La jurisprudencia se ha pronunciado inequívocamente en este sentido (Ref. ) .
El artículo 172 de la Ley del Suelo, que legitima las facultades municipales de anulación de licencias de obras a las que nos venimos refiriendo, ofrece algunas dificultades interpretativas. Como vimos, remite a lo dispuesto en los artículos precedentes, pues bien el artículo 170, no guarda mayor relación con el tema refiriéndose a las fincas ruinosas; como no sea en lo referente a la demolición de las obras y en cuanto, al 171 contempla supuestos de realización de actividades sin licencia, con consecuencias no fácilmente extrapolables a estos casos.
La jurisprudencia y la doctrina han tratado de llenar esta laguna (Ref. ) y recientemente en los considerandos de la Sentencia apelada que recoge la de 12 de marzo de 1973 se realiza un esfuerzo, de síntesis en, el sentido de "Que la determinación de ese - error tiene que hacerse a través de un expediente, en el que necesariamente tiene que oírse, al dueño de la obra, y al - que se aportarán cuantos, datos y acto 9 de instrucción sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación del mismo, debiéndose adoptar, a su iniciación, la medida cautelar de suspender la ejecución de las obras, y al resolver, y en el supuesto de comprobarse el error las medidas consiguientes, para "restituir las cosas al ser y estado primitivo", es decir, "la total o parcial demolición" de "las obras e impedir definitivamente los usos cuya licencia hubiera sido improcedente", mí como el resarcimiento de los daños y perjuicios que se, causaren, que deberán satisfacerse en el plazo de tres meses a contar de la adopción del acuerdo de suspensión; ahora bien, como el expediente debe tener un plazo máximo de duración de dos meses, si el mismo fuera rebasado, dicha infracción se traduce, con respecto a la medida cautelar de suspensión de las obras, en que queda levantada la suspensión al transcurrir los dos meses, y con respecto al acuerdo de revocación de licencia, solamente la responsabilidad del funcionario causante de la demora, si a ello hubiere lugar. "
De la doctrina sentada en esta Sentencia puede deducirse quizá lo que sigue:
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º Para la aplicación del artículo 172 es necesario incoar expediente en el que se dará audiencia al interesado.
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º Iniciado el expediente, debe acordarse la suspensión de las obras.
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º En el plazo de dos meses, a contar desde la suspensión, debe resolverse el expediente.
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º No obstante, si se rebasa este plazo, sólo trascenderá al levantamiento de la suspensión, mientras que más allá de este término cabe revocar la licencia, lo que únicamente comportaría responsabilidad del funcionario.
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º Existe otro plazo que corre paralelamente al de dos meses, que es el de tres, para el abono de la indemnización.
Resulta difícil encajar en el ordenamiento local, como hace la Sentencia comentada, el artículo 49 de la Ley de Procedimiento administrativo en el sentido de que las actuaciones extemporáneas arrastran la responsabilidad del funcionario que diera lugar a ellas.
Admitiendo que, efectivamente, en estos casos rija la regla general de la validez de los actos realizados fuera de plazos, es problemático que ello conlleve la responsabilidad de un funcionario municipal, más bien, sería la propia Corporación la implicada.
Estos criterios están, sobre todo, pensados para obras en trance de realización, pero pueden ser problemáticos para el caso de edificios ya terminados y habitados. A este respecto GONZALEZ PEREZ ha estimado que la revisión de oficio que prevé el artículo 172 de la Ley del Suelo ha de tener limites temporales, salvo en los casos de, nulidad de pleno derecho, fijando éstos en cuatro años por analogía a lo dispuesto para los supuestos de anulación por la Ley de Procedimiento Administrativo. (Ref. ).
Más prudentemente, el artículo 172 bis del Proyecto de Reforma de la Ley del Suelo fija el plazo de un año, a contar desde la total terminación de las obras, para la nulidad de licencia, y para la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio conectado con el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
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- Los deberes impuestos por la Ley de Zonas Verdes.
La Ley del Suelo sólo contempla como mera...
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