La proyección del Parámetro Europeo sobre el Diseño Constitucional de nuestra administración
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 27-50 |
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De entrada, cabe advertir que la búsqueda del derecho a una buena administración, formulado como tal de manera autónoma, en la Constitución española de 1978 (en adelante, CE) constituiría una tarea vana. Más aún, igualmente estéril se revela dicha tarea si pretende hallarse manifestaciones concretas de ese derecho en el Título I de la Carta Magna («De los derechos y deberes fundamentales» -artículos 10 a 55-). A lo sumo, se encuentran algunas concreciones del derecho a una buena administración fuera del Título I (como se estudiará en el capítulo segundo), pudiéndose verificar el reconocimiento de las otras concreciones en la normativa infraconstitucional que diseña el entramado organizativo básico de la Administración española (en esencia, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada mediante la Ley 4/1999, como se analizará en el capítulo tercero).
Antes de avanzar, no obstante, conviene trazar el marco referencial que sirve de núcleo al presente trabajo. En concreto, el punto de arranque a partir del cual se apunta la reforma administrativa de la Administración General del Estado viene constituido por el artículo 41 (derecho a una buena administración) de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea o Carta de Niza (incorporada como Parte II Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma por los veinticinco Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea el 29 de octubre de 2004 -en el Tratado Constitucional aparece numerado como artículo II-101-), a tenor del cual:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, organismos y agencias de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular:
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a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y deberá recibir una contestación en esa misma lengua
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Como complemento del anterior, se reconoce en el artículo 42 de la Carta el derecho de acceso a los documentos de manera autónoma (artículo II-102 de la Constitución europea), con el siguiente contenido:
Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, organismos y agencias de la Unión, cualquiera que sea la forma en que estén elaborados
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Ambas disposiciones trazan un canon europeo nada desdeñable que está llamado a proyectar (y de hecho ya proyectan, en virtud de la aplicación de ese canon que en la práctica están llevando a cabo los órganos jurisdiccionales españoles -sobre todo los del orden contencioso-administrativo, como se verá a lo largo del trabajo-) una notable influencia en la reforma administrativa de la Administración General del Estado o, si se prefiere, en los modos de actuar de nuestra maquinaria administrativa. Por lo demás, ambas disposiciones de la Carta de Niza se sitúan en el marco de su Capítulo V, que engloba los derechos relacionados con la «Ciudadanía». Con semejante base referencial, parece que la ubicación sistemática de dicho derecho, en caso de procederse a una reformulación de él en nuestra Ley Suprema, habría de establecerla en la Sección 2.ª del Capítulo I del Título I, que lleva por rúbrica «De los derechos y deberes de los ciudadanos». Sin embargo, basta echar un vistazo al contenido de dicha Sección1para percatarse de que ninguno de los derechos reconocidos en ella coincide con los derechos consagrados en el Capítulo V de la Carta de Niza2. Antes
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bien, a tenor del contenido del Capítulo V de la Carta, parece que el derecho a una buena administración tendría mejor acomodo en la Sección 1.ª del Capítulo I del Título I de la Carta Magna española, cuyo enunciado es «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas», en la medida en que, al margen de la coincidencia con la Carta de Niza en cuanto a la terminología «de los derechos fundamentales» (terminología que en sí misma no es reveladora de ningún dato decisivo, más allá de la confusa utilización de ella tanto en el ámbito interno como en el supranacional)3, dicha Sección 1.ª es la única que recoge de manera coincidente buena parte de los derechos del Capítulo V de la Carta4y acoge, asimismo, otros derechos (especialmente la tutela judicial efectiva) con una indiscutible proyección sobre el funcionamiento de la Administración.
En efecto, la ubicación sistemática del derecho a una buena administración en nuestro ordenamiento constitucional, tal como acabamos de proponer, se justifica desde diversos puntos de vista:
- Primeramente, tomando como base referencial la propia Carta de Niza -y tal como se examinará en el capítulo cuarto-, en los trabajos preparatorios de ella se atisbó un cierto paralelismo entre el derecho a una buena administración (finalmente numerado como artículo 41 -artículo II-101 de la Constitución europea-) y, a renglón seguido, el derecho a la tutela judicial efectiva como «derecho a una buena justicia» -al final, consagrado en el artículo 47 (artículo II-107 de la Constitución europea), encabezando las disposiciones del Capítulo VI («Justicia») de la Carta-.
- En segundo término, situados en el plano de la doctrina científica, si ambos derechos no cabe catalogarlos como derechos del ciudadano stricto sensu (entendidos como derechos tendentes a la formación de la voluntad política del Estado en sus diversos niveles), sí entran en la más amplia categoría de «derechos civiles», concretamente en uno de los cuatro estadios en los que Georg JELLINEK trazaba la afirmación de los derechos públicos subjetivos, a saber, el status civitatis5, en el que los ciudadanos quedan facultados para ejercitar pretensiones frente
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al Estado, lo que equivale a reclamar un comportamiento positivo de los poderes públicos para la defensa de los derechos civiles6. En realidad, el derecho a una buena administración abarca otros subderechos o garantías frente a la Administración, afirmación que ciertamente no persigue en absoluto reconducir dicho derecho a un terreno eminentemente liberal como clásico derecho frente al poder, sino enfocarlo como un derecho que se ejerce frente y ante la Administración en el marco del contemporáneo Estado social y democrático de Derecho, es decir, tanto frente a la Administración de modo directo como, indirectamente, ante ella con apoyo en la noción de acción positiva u obligación positiva.
- Y, en tercer lugar, la opción metodológica por la que se decanta el presente trabajo implica una toma de postura (cuyo soporte argumental será desarrollado en las páginas que siguen) más favorable a la defensa de los derechos y libertades y, por lo que se refiere al derecho a una buena administración, un análisis de las posibilidades de tutela de este derecho a través de la recepción de su definición europea con apoyo en la nueva formulación ofrecida por el artículo 41 (y el 42) de la Carta de Niza (artículos II-101 y II-102 de la Constitución europea). Esas posibilidades comportan, prima facie, una mayor garantía frente a la actuación administrativa y, por ello mismo, una extensión del control judicial de los fines a que está sometida la Administración (artículo 106.1 CE), sin descartar incluso la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (potenciada a tráves del denominado «amparo mixto»).
Al hilo de lo acabado de exponer (y en las coordenadas en que se sitúa este trabajo de investigación), el análisis aquí propuesto no pierde de vista un enfoque sistemático del estudio de nuestra Carta Magna. Antes al contrario, el acercamiento al derecho a una buena administración propicia: de un lado, una apuesta exhaustiva en el examen del sistema constitucional de derechos y liber-
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tades, que lógicamente no se contrae al Título I de la Ley de Leyes, sino que se extiende a otros derechos incluidos en diversos títulos constitucionales; es más, esta apuesta metodológica permite acometer, sobre todo, el estudio constitucional de unos derechos (del administrado o, mejor, del ciudadano) cuya problemática ha quedado relegada en nuestro ordenamiento a una cuestión de mera legalidad ordinaria, sin supuesto interés para los constitucionalistas, tendencia avalada, entre otras razones, por estar ubicados dichos derechos fuera del Título I de la Constitución. Y, de otro lado, sin eludir nuevamente el carácter sistemático de la...
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