La propuesta de reforma de las directivas de telecomunicaciones
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EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA .
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LA "1999 REVIEW". -Es comúnmente aceptado que el dinamismo que caracteriza al sector de las telecomunicaciones (tanto desde un punto de vista tecnológico como económico) implica un riesgo evidente de que las normas jurídicas que lo gobiernan queden rápidamente desfasadas y no sólo no ordenen sino que distorsionen el mercado y obstaculicen la evolución tecnológica. Este riesgo es especialmente evidente en el actual momento de transición del monopolio público a la competencia.
Así, ya en el momento de adopción del marco normativo actualmente en vigor resultaba previsible la necesidad de adaptar el contenido del mismo a la experiencia adquirida tras los primeros años de apertura total del mercado a la competencia. La incertidumbre introducida por la liberalización exigía revisar la normativa aplicable al sector para eliminar disposiciones ineficientes o distorsionadoras.
Paralelamente, en los últimos años se ha reforzado la tendencia hacia la convergencia tanto tecnológica como económica de los mercados de telecomunicaciones con los mercados audiovisuales y de la informática. Esta transformación no podía ser ignorada por la normativa sectorial.
Pues bien, a fin de responder a las exigencias apenas apuntadas, el marco normativo e institucional que ha regido la transición del sector en los últimos años está siendo objeto en la actualidad de una profunda revisión en el ámbito comunitario. El procedimiento de revisión ha sido bautizado como la "1999 Review".
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EL PROCEDIMIENTO. -La necesidad de una profunda revisión del marco normativo que ha gobernado el tránsito del monopolio a la competencia fue reconocida en las mismas directivas que dispusieron la reforma del sector. Así, las más importantes directivas de armonización contienen disposiciones que expresamente contemplan la obligación de analizar sus efectos y la necesidad de revisar su contenido antes del 31 de diciembre de 1999.
La Comisión Europea ha liderado el proceso de revisión de las directivas. La Dirección General para la Sociedad de la Información (la antiguamente denominada DG XIII) lanzó un primer documento de debate el 21 de mayo de 1999 1, y contrató la realización de una serie de estudios e informes destinados a analizar diferentes aspectos del marco normativo. Estos informes desembocaron en la publicación por parte de la Comisión de la Comunicación "Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones" 2.
El contenido de la Comunicación fue objeto de debate público. Más de 200 organizaciones aportaron sus comentarios sobre las reflexiones de la Comisión. Se organizó igualmente un encuentro en Bruselas, al que asistieron más de 500 personas, a fin de debatir las diferentes alternativas. La Comisión publicó una Comunicación a finales del mes de abril recogiendo las principales posiciones expresadas a lo largo del debate público 3.
Es importante destacar la transparencia del proceso. No sólo la Comisión ha hecho públicas desde un primer momento sus líneas de reforma, sino que ha permitido a todos los actores expresar su posición, haciendo uso de las nuevas tecnologías, como Internet, para facilitar la difusión de la información.
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LAS PROPUESTAS DE DIRECTIVA. -El debate público desembocó en la publicación, el 12 de julio de 2000, de las propuestas de directivas por parte de la Comisión Europea, institución competente, según el Tratado de la Comunidad Europea, para iniciar el procedimiento legislativo.
La Comisión propone una significativa simplificación del marco normativo. Las más de 20 directivas y decisiones que componen en la actualidad la normativa sectorial pueden ser sustituidas por tan sólo seis directivas, a las que habría de sumarse un Reglamento sobre desglose del bucle local y normativa en desarrollo sobre gestión del espectro de frecuencias radioeléctricas 4.
La propuesta de la Comisión Europea, sin embargo, no supone más que el inicio del procedimiento legislativo. La definitiva adopción de las nuevas directivas será el resultado de la negociación con el Consejo y el Parlamento Europeo, instituciones que representan diferentes opciones políticas e intereses nacionales. Estas negociaciones pueden modificar sustancialmente el contenido de las propuestas de la Comisión, así como poner en riesgo el objetivo de la Comisión de que las directivas sean adoptadas a principios de 2001.
En cualquier caso, es más que probable que el proceso de reforma desemboque en un futuro, posiblemente a lo largo del año 2002, en una reforma en profundidad del actual marco jurídico español.
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PRINCIPIOS RECTORES 4. PROFUNDIZACIÓN EN EL MODELO DE REGULACIÓN ECONÓMICA. -La propuesta de reforma lanzada por la Comisión Europea supone una modificación sustancial del actual marco normativo e institucional. Las principales líneas de reforma, no obstante, suponen una significativa profundización en el modelo de regulación económica, introducido a raíz de la liberalización del sector.
Este modelo se caracteriza por el control continuo y concentrado del mercado por la autoridad pública, a fin de ajustar el funcionamiento del mismo a las exigencias del interés general, mediante la adaptación de las obligaciones jurídicas definidas en abstracto por el legislador a la concreta posición en el mercado de cada operador 5. Este control además, es ejercido por una Administración independiente especializada, en el caso español la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) .
Las propuestas de la Comisión Europea refuerzan el papel del regulador frente al legislador o la administración activa, al incrementar la importancia del control de cada segmento del mercado y la adaptación de la legislación vigente a las circunstancias concretas del mercado.
Al mismo tiempo, la Comisión pretende simplificar la normativa y su aplicación, incrementar la transparencia de la intervención de los reguladores nacionales y armonizar dicha intervención. Sólo de esta forma las administraciones independientes pueden alcanzar la autoridad imprescindible para regular el mercado único.
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FLEXIBILIDAD. -Desde un punto de vista estructural, la principal modificación propuesta por la Comisión Europea es la introducción de mecanismos que incrementan la flexibilidad de la intervención pública, adaptándola a las características de cada mercado.
El marco normativo que rigió la plena liberalización se caracteriza por su rigidez y sus limitaciones. Las Directivas imponen un marco de actuación centrado en la interconexión con las redes telefónicas fijas de los antiguos monopolistas, y además estrecho, en cuanto no deja gran libertad de acción a los reguladores nacionales. El actual marco normativo parte de la asunción de similares distorsiones en todos los Estados derivadas de la tradicional monopolización del mercado, común a todos los Estados. Como consecuencia, las directivas imponen una misma medicina a todos los Estados miembros, sin necesidad de que cada regulador nacional adapte de forma sustancial el marco comunitario a unas circunstancias nacionales que, en lo sustancial, han venido siendo idénticas.
La intervención en otros mercados, como el de la telefonía móvil (que presenta un mayor grado de divergencia entre los diferentes Estados) , al no estar sustancialmente contemplada en las directivas, ha provocado una falta de armonización entre los diversos Estados miembros. Los reguladores más asentados, como el del Reino Unido, han procedido a analizar el mercado a fin de definir una estrategia coherente de intervención. Por el contrario, en otros Estados, como España, la falta de un marco normativo preciso y de mecanismos de intervención eficientes ha provocado, por lo menos en un primer momento, cierta parálisis y arbitrariedad en la toma de decisiones 6.
Por estos motivos, la Comisión propone un marco más flexible, en el que los reguladores nacionales dispongan de mecanismos de análisis del mercado a fin de identificar potenciales fallos de mercado. Del mismo modo, la Comisión pone a disposición de los reguladores nacionales un abanico de medidas reguladoras de distinta intensidad que aplicarían en función de las conclusiones derivadas de un análisis riguroso de cada mercado.
El elemento central del nuevo marco normativo no es, pues, una mera clasificación de los operadores en función de su cuota de mercado, sino por el contrario, un análisis más completo de los diferentes mercados, sus restricciones, sus tendencias, etc. , que ha de fundar cualquier intervención pública.
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ARMONIZACIÓN. -Es evidente que la flexibilización que propone la Comisión, y en especial el poder transferido a los reguladores nacionales, entraña el riesgo de divergencia en las estrategias de regulación y, como consecuencia, de fragmentación de los mercados. A fin de reducir este riesgo la Comisión propone una serie de mecanismos encaminados a otorgar a la Comisión un decisivo poder de armonización de la intervención de los reguladores nacionales.
Un mecanismo dirigido a restringir la intervención de carácter regulador, como se describe más adelante, es la competencia de la Comisión Europea para definir la lista de mercados que en principio pueden requerir intervención de carácter regulador. Las autoridades nacionales necesitarían el consentimiento de la Comisión Europea para regular mercados no incluidos en dicha lista. Del mismo modo, las propuestas de directivas definen las obligaciones en materia de acceso que los reguladores nacionales pueden imponer a los operadores. La imposición de obligaciones diferentes a las recogidas en las directivas, requeriría la aprobación de la Comisión.
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MÍNIMA INTERVENCIÓN. -Otro principio rector del nuevo marco normativo es el de intervención mínima. La regulación del mercado debe limitarse a aquellos supuestos en los que la intervención pública de esta naturaleza es imprescindible para la satisfacción del interés general. En el caso de que la intervención no sea imprescindible, o existan otros mecanismos menos intervencionistas (como las...
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