Promulgación y publicación de leyes de comunidades autónomas
| Autor | Javier Salas |
| Cargo | Catedrático de Derecho administrativo |
| Páginas | 7-14 |
- Ponencia presentada al «Seminario para la preparación de directrices destinadas a mejorar la calidad de las leyes», organizado por el Parlamento Vasco. Vitoria-Gasteiz, 6 a 8 de abril de 1989.
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Siguiendo las indicaciones de los organizadores de las presentes Jornadas, no voy a extenderme en mi Ponencia en consideraciones teóricas sobre los puntos objeto de la misma, que están ya, por lo demás, suficientemente expuestos por la mas reciente doctrina, que ha abordado el tema tanto desde la perspectiva histórica, como a la luz de la Constitución vigente y de los Estatutos de Autonomía. Permítaseme, en este sentido, a tales efectos, remitirme a las conocidas obras del Grupo de Estudios de Técnica Legislativa (GRETEL), así como a las de J. Rodríguez-Zapata y J. J. Solo-zábal.
A este respecto, entiendo por promulgación la proclamación formal de la Ley -en el caso que aquí interesa, de una Comunidad Autónoma- como tal Ley por parce del órgano de la Comunidad Autónoma al que estatutariamente corresponda dicha función, que no es Otro, sin excepción alguna, que el Presidente de aquélla.
La única particularidad, a mi juicio, irrelevante, es la que ofrece el Estatuto para el País Vasco, en cuyo art. 27.5 no se hace referencia-como, por el contrario, ocurre en todos los demás Estatutos de Autonomía- a que la promulgación se efectúa «en nombre del Rey».
De la promulgación -puro acto formal y solemne de verificación del texto aprobado por el correspondiente Parlamento como texto de una ley- debe distinguirse -por ser un acto sustancial mente distinto, aunque, en la práctica, como veremos, se confunda a veces en la fórmula lingüística utilizada- de la ore/en de publicación en el respectivo diario oficial de la Comunidad Autónoma de que se trate.
Por último, la publicación no es otra cosa que la inserción del texto de la Ley en el pertinente diario oficial, y constituye un requisito esencial, constitutivo, para la propia existencia de la Ley como tal, no una simple condición de eficacia de la misma. Publicación que, por supuesto, no puede ser suplida por otros medios de publicidad, por muy conveniente que sea su utilización -siempre complementaria de aquélla- a efectos de una mayor difusión o, incluso, de conocimiento, real y efectivo, por parte de los ciudadanos, del correspondiente texto.
Dicha publicación consiste, además, en la inserción en el diario oficial de la Comunidad Autónoma «autora» de la Ley. Así lo establecen, sin excepción, todos los Estatutos, sin perjuicio de que la Ley en cuestión se publique, también, en el «BoletínPage 8 Oficial del Escado». Pero la publicación en éste lo es ya a otros efectos, concretamente, a los de ofrecer una publicidad materia/, es decir, no estrictamente formal, que es la que produce la inserción en el diario oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma, inserción ésta que genera, desde luego, la integración de la Ley «autonómica» en el ordenamiento estatal, entendiendo este adjetivo como referencia a! Estado-organización política global y no al Estad o-persona o «Estado central».
A efectos de su entrada en vigor, la fecha de publicación que rige es, en todos los supuestos -y así lo afirman, explícitamente, lo Estatutos de Autonomía- la de la inserción de la Ley en el diario oficial de la Comunidad Autónoma de que se trate. Aunque ha despertado alguna perplejidad en la doctrina la redacción contenida sobre este punto en el art. 21 del Estatuto de La Rioja («Las Leyes... entrarán en vigor a los veinte días siguientes a su última publicación, salvo que la propia norma establezca otro plazo»), no debe entenderse la misma como posibilidad de que dicha vigencia venga determinada, alternativamente, por la inserción de! texto legal en el diario de dicha Comunidad Autónoma o en el Boletín Oficial del Estado, según que sea en aquél o en éste donde se publique con posterioridad (así, Martínez Marín), sino como referencia a la fecha en que finalice la publicación -para el supuesto de que, por la extensión de la Ley en cuestión, se haga en diarios sucesivos y no en uno de una sola fecha- en el diario de la propia Comunidad Autónoma. Interpretación ésta que, por lo demás, encuentra apoyo en la dicción del art. 2.1 del Código Civil, sin necesidad, por tanto, a mi juicio, de que, como alguien ha sostenido (concretamente, Rodríguez-Zapata), se dicte por La Rioja una Ley que obvie el problema aludido, que -en mi opinión, insisto- no existe.
A los efectos que aquí interesan, he de hacer notar, antes que nada, que, no siendo en absoluto necesaria, a mi juicio, una consulta exhaustiva de ia legislación de las Comunidades Autónomas publicada hasta la fecha, me he limitado a hacerlo respecto de una de las primeras y otra de las más recientes leyes de cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas existentes, con el fin de comprobar si ha habido o no alguna modificación en las expresiones utilizadas en ¡as fórmulas objeto de estudio en la presente ponencia.
En este sentido, cabe señalar que, salvo ligeras excepciones, la terminología consagrada en la actualidad es idéntica a la utilizada por parte de cada Comunidad Autónoma al iniciar su respectiva actividad legislativa.
Salvo error por mi parte, las únicas excepciones que he localizado son las siguientes:
El caso de Extremadura: La Ley de Presupuestos para 1983 de esta Comunidad Autónoma aparece publicada en el Diario Oficial de la misma (concretamente, en el núm. 16, de 19 de octubre) encabezada por el oficio de remisión (sin duda, al Presidente de aquélla) por parte del Presidente de la Asamblea, en el que expresamente ruega al mismo disponga la publicación de la Ley en el referido Diario Oficial; diciendo que al efecro se adjunta «el texto de dicho dictamen» (el de la Comisión dePage 9 Presupuestos, aprobado por el Pleno ordinario de la Asamblea). Tan inusual fórmula -fruto, sin duda, de !a propia inexperiencia- será corregida más tarde.
Otros cambios de menor alcance que pueden citarse:
Por lo que respecta a las enfáticas fórmulas de «dar publicidad» a las Leyes -absolutamente superfluas, por lo demás, dada la propia publicidad formal de la inserción del texto legal en el correspondiente diario oficial-, puede citarse, en primer lugar, el caso de Cataluña, que de dirigirse -«sea notorio»- a todos los ciudadanos de Catalunya» (Ley 1/1980, de 12 de junio, por la que se declara Fiesta Nacional de Cataluña la jornada del once de septiembre (publicada en el Diari Oficial de la Cenera-litat de Catalunya, núm. 70, de 25 de junio de 1980), se pasará, con posterioridad, con mejor criterio, al «sea notorio» a «todos los ciudadanos», ya que no necesariamente son sólo aquéllos los destinatarios o afectados por las Leyes de dicha Comunidad Autónoma (o las de cualquiera, dicho sea de paso, a pesar de que siga insistiendo en esa fórmula restrictiva el País Vasco: vid., por ejemplo, las Leyes 1/1980, de 23 de mayo, de Sede de las Instituciones de dicha Comunidad Autónoma, y 9/1987, de 16 de diciembre, por la que se aprueba la constitución de un derecho de superficie sobre determinados terrenos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi a favor de una Sociedad Pública, publicadas, respectivamente, en el «Boletín Oficial del País Vasco» de 3 de noviembre de 1980 y de 15 de enero de 1988).
A propósito de este tipo de fórmulas, se ha pasado, en algún caso, del «sea notorio a todos los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de la Rioja...» (contenido en el encabezamiento de la Ley 1/1983, de 30 de julio, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la misma para el ejercicio económico de 1983, publicada en el Boletín Oficial de la Rioja de 2 de agosto) al posterior de «sepan todos los ciudadanos...» (así, en la Ley 1/1988, de 25 de mayo, de Presupuestos Generales para el ejercicio económico de 1988, publicada en dicho «Boletín» el 31 del mismo mes).
Igualmente, las Islas Baleares han pasado -esta vez, en senrido inverso- del «sepan todos los ciudadanos...» {en la Ley 1/1983, de 25 de octubre, de Presupuestos Generales, publicada en el «Boletín Oficial» de dicha Comunidad Autónoma de 7 de noviembre) al «sea notorio a codos los ciudadanos...» (así, en la Ley 1/1988, de 7 de abril, sobre declaración de determinada zona litoral y boscosa como área natural de especial interés, publicada en el mismo «Boletín Oficial» el 5 de mayo).
Por su parte, la citada Comunidad Autónoma de La Rioja ha pasado del inicial «promulgo y ordeno la publicación en los Boletines Oficiales del Estado y de La Rioja de la siguiente Ley» (Ley 1/1983, ya citada) al más escueto «promulgo la siguiente Ley» (Ley 1/1988, igualmente citada).
Justo al revés -aunque sin mencionar los Boletines Oficiales en cuestión- ha hecho la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (compárense, por ejemplo, las Leyes 1/1982, de 18 de octubre, del Gobierno y de la Administración Pública de dicha Comunidad Autónoma y 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la misma, publicadas, respectivamente, en el Boletín Oficial de la citada Comunidad Autónoma de 23 de octubre de 1982 y de 14 de enero de 1988).
A su vez, Galicia ha pasado del enfático tradicional "Vengo en promulgar» (Ley 1/1982, de 24 de junio, de fijación de la sede de las instituciones autonómicas de Galicia, publicada en el «Diario Oficial» de dicha Comunidad Autónoma de 24 dePage 10 julio) al simple «Promulgo», más adecuado a los tiempos que corren (Ley 2/1989, de 9 de enero, por la que se declaran de utilidad pública determinadas actuaciones de la Junta de Galicia, publicada en el mismo «Boletín Oficial» correspondiente al día 11 de enero de 1989).
Por último, en lo que respecta a las fórmulas intimatorias de cumplimiento, en Cataluña se ha pasado del «ordeno que todos los ciudadanos de Cataluña» (Ley 1/1980, citada) al más correcto, como se ha dicho, «ordeno que todos los ciudadanos», sin más especificaciones (por ejemplo, Ley 24/1987, de 28 de diciembre, de creación de la Entidad Autónoma del Diario Oficial y de Publicaciones de la Generalidad de Cataluña, publicada en el «Diario Oficial» de esta Comundiad Autónoma de 30 de diciembre). O de no existir fórmula intimatoria (así, en la Ley extremeña de Presupuestos para 1983, ya citada) a contenerla (Ley 4/1987, de 8 de abril, de creación de la Sociedad de Fomento Industrial de Extremadura, publicada en el «Diario Oficial» de esta Comunidad Autónoma de 14 de abril). O, por fin, siguiendo con la misma fórmula intimatoria, de la consistente en «Por canto, ordeno a todos los ciudadanos a los que sea de aplicación esca Ley que la cumplan y a los Tribunales y Autoridades que corresponda que la hagan cumplir» (Ley 1/1983, de La Rio ja, ya citada) a la de «Por tanto ordeno a todos los ciudadanos cumplan y cooperen al cumplimiento de la presente Ley y a los Tribunales y Autoridades la hagan cumplir» (Ley 1/1988, de la misma Comunidad Autónoma, igualmente citada antes).
Una ojeada de conjunto a las diversas fórmulas promulgaronas permite concluir que hay dos grandes bloques que responden, dentro de una cierta homogeneidad, aunque no siempre de forma pura -ya que existen, a veces, combinaciones mixtas- a inspiraciones lingüísticas de dos tipos claramente diferenciados. Por un lado, las que podríamos llamar formulaciones tradicionales, historicistas o claramente arcaicas O arcaizantes y, por otro, las que más directamente responden -con la contradicción que implica, no obstante, el mantenimiento de un modo de expresión a todas luces irrelevante, que no añade absolutamente nada a la Ley en un ordenamiento jurídico moderno- a expresiones más usuales en el lenguaje jurídico contemporáneo.
A la primera categoría pertenecen, por lo que a la «introducción publicitaria» se refiere, las siguienres: «A rodos los que la presente vieren, sabed:-» (Andalucía), «sea notorio» (Cataluña, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Castilla-León, Extremadura, Murcia, La Rioja), o el redundanre «sea notorio y manifiesto» (Comunidad Valenciana), «Se hace saber» (País Vasco), «Hago saber» (Aragón, Castilla-La Mancha, Madrid, Navarra) o «Sepan» (inicialmcnte, las Islas Baleares; en fórmula posterior a lu primera etapa, La Rioja), dirigido, en la mayor parte de los casos, a los ciudadanos en general o, más en particular-e incorrectamente, como hemos dicho, en casos ya más aislados-, a los de la respectiva Comunidad Autónoma.
Todas estas expresiones y, muy directamente la primera, mimetizan, sin duda, la propia de la legislación del Estado y, en último término, la contenida en la misma Constitución de 1978 («A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed:», donde «ver» y «entender» significan algo discinto de lo que hoy día es habitual en el lenguaje usual, concretamente, «leer» u «oír», que no «comprender»...).
Por lo que respecta a la fórmula propiamente promulgatoria, remiten, igualmen-Page 11te, a la línea arcaizante expresiones tales como «Vengo en/a promulgar» (Asturias, Extremadura y Galicia, en su primera andadura legislativa) o «Tengo a bien promulgar» (Islas Baleares).
Por último, la intimación al cumplimiento, ofrece, asimismo, resabios del tenor indicado en expresiones como las que siguen, al señalar, tras la generalizada «ordeno» -con las notables excepciones de Castilla y León y Navarra, que emplean la de «mando»-, dirigiéndose a todos los ciudadanos -salvo el País Vasco, que insiste en limitarla a los de Euskadi- Tribunales y Autoridades o/y poderes públicos, que «guarden y hagan guardar» (Asturias, Islas Baleares, País Vasco) la correspondiente Ley.
Fórmula «mixta», con residuos históricos y aires de modernidad puede encontrarse en las Leyes de determinadas Comunidades Autónomas («observen y hagan cumplir»: Aragón; «coadyuven a su cumplimiento» y «la guarden y la hagan guardar»: Asturias; «cumplan» y «la guarden y la hagan guardar»: Comunidad de Madrid; «observen y hagan cumplir»: Comunidad Valenciana).
Al segundo grupo, moderno o modernizante, corresponden expresiones como «conózcase» para la introducción publicitaria (Cantabria), la escueta «promulgo» -en todos los casos, salvo los tres antes indicados y el del País Vasco, que omite compleramenre esta expresión-, añadiendo en algunos de ellos la de «y ordeno la publicación» (Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Murcia) y la variedad de fórmulas de «coadyuvar» o «cooperar» al cumplimiento de la Ley (Canarias, Caraluña, Extremadura y La Rio ja), aparte de la más generalizada de «cumplir» y «hacerla cumplir» (Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Murcia y La Rioja), con las excepciones de Andalucía, Cantabria y Galicia, en cuyas Leyes falta esta fórmula intimatoria.
Por lo demás, la fórmula inrimatoria, cuando existe, aparece normalmente al final de la Ley, salvo en el caso del País Vasco, en quü figura al principio, tras la introducción publicitaria.
También figura al final, pero integrada en la promulgatoria, propiamente dicha, con el añadido de la orden de publicación, en el caso de la Comunidad Foral de Navarra (así, puede verse, por ejemplo, en la Ley Foral 11/1987, de 29 de diciembre, por la que se establece el régimen tributario de la Compañía Telefónica Nacional de España en la Comunidad Foral de Navarra, publicada en el «Boletín Oficial» de la misma de 1 de enero de 1988: «... promulgo, en nombre de S. M. el Rey, esta Ley Foral, ordeno su inmediata publicación en el Boletín Oficial de Navarra y su remisión al Boletín Oficial del Estado y mando a los ciudadanos y a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir»).
Por lo que se refiere a la publicación de las Leyes de aquellas Comunidades Autónomas con lengua propia, hemos de señalar que, tras unos titubeos iniciales, se han consagrado dos tendencias distintas: una, la edición bilingüe, contenida en un mismo diario oficial (caso del País Vasco, Comunidad Valenciana e Islas Baleares) y otra, la de ediciones separadas, en dicha lengua y en castellano (supuestos de Cataluña, Galicia y Navarra).
El problema es, en unas y otras, el mismo: el de la calidad de las «aducciones alPage 12 castellano, por mucho que a efectos interpretativos (art. 3.1 del Código Civil), la versión relevante de la Ley (no la auténtica: Sentencias del Tribunal Constitucional 83/1986 y 123/1988, sobre normalización lingüística en Cataluña e Islas Baleares, respectivamente) sea ia expresada en la lengua propia de la correspondiente Comunidad Autónoma.
Aunque no hemos hecho al respecto un mínimo estudio en profundidad, nos da, sin embargo, la impresión que las traducciones al castellano no tienen siempre la calidad lingüístico-jurídica que sería de desear. En cualquier caso, nos remitimos sobre este punto a la ponencia de C. Duarte sobre «Textos bilingües», presentada a este mismo Seminario.
Cuestión importantísima, y que conviene cuidar en extremo, es que el texto legal remitido por el Presidente de la correspondiente Asamblea al Presidente de la Comunidad Autónoma para su promulgación y consiguiente publicación sea el realmente aprobado con carácter definitivo por la Asamblea.
De este modo, podría llegar a distinguirse lo que, en su caso, sean «errores» o bien «erratas» a la hora de la publicación del texto. Los errores serían, así, atribuí bles, según los casos, a la Presidencia de la Cámara o a la de la Comunidad Autónoma, en relación con el texto remitido para su promulgación o su publicación, mientras que las erratas lo serían a los servicios administrativos del diario oficial. En cualquier caso, debería dejarse bien claro en la correspondiente publicación la fuente de la incorrección, debiendo, de todos modos, hacerse formalmente responsable de su subsanación un órgano con la suficiente jerarquía en la organización de la Presidencia de la Comunidad Autónoma, evitándose la habitual publicación formalmente «anónima» de la corrección,
Las normas relativas a ios diarios oficiales de las respectivas Comunidades Autónomas suelen hacer hincapié en el carácter «auténtico» del texto legal publicado en los mismos, así como referencia a la distinción apuntada entre errores y erratas, producidos, respectivamente, en el texto remitido para su publicación o en la propia publicación de éste, es decir, los que llaman también errores tipográficos o de impresión, con la consecuencia, en el primer caso, de la necesidad de salvarlos mediante disposición del mismo rango (en este caso, una nueva Ley) cuando el error u omisión no se infiera de la lectura del texto y cuya rectificación pueda soponer una real o aparente modificación del contenido o sentido de la norma (la Ley publicada). Así, pueden verse: Decreto 205/1983, de Andalucía; Decreto 45/1983, de Aragón; Decretos 86 y 87/1985, de las Islas Baleares; Decreto 485/1983, de Canarias; Decreto 48/1985, de Cantabria; Orden de ltí de febrero de 1984, de Castilla-La Mancha; Decreto 120/1983, de Castilla y León; Decreto 7/1985, de Extremadura; Decreto 51/1986, de la Región de Murcia; Decreto 193/1982, del País Vasco; y Decreto 142/1986, de la Comunidad Valenciana,
Un problema no pequeño y de trascendencia jurídica, desde la perspectiva de la enrrada en vigor, es que ésta no puede contarse sino desde la correcta publicación íntegra del texto cuando los errores O erratas son relevantes y no secundarios o fácilmente salvables con una lectura razonable del texto defectuoso.
Por lo que respecta al plazo de publicación de la Ley aprobada por la AsambleaPage 13 legislativa, más de la mitad de los Estatutos de Autonomía (concretamente, los de Andalucía, Aragón, Asturias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Navarra, País Vasco y Región de Murcia, artículos 31-2, 20.1, 31-2, 33.2, 14,6,27,2, 22, 27,5 y 30,2, respectivamente) establecen -sin duda, en consonancia con lo que, respecto de las Leyes del Estado, dispone el art. 91 de la Constitución- un plazo máximo de quince días, cuyo incumplimiento, sin embargo, no acarrearía sanción jurídica (nulidad o ineficacia de la Ley), sino pura responsabilidad política del Presidente de la Comunidad que incurriera en tal. negligencia.
El resto de los Estatutos -con la notoria excepción del de la Rioja, que dispone que una vez promulgadas las Leyes, ei Presidente de la Comunidad «ordenará su inmediata publicación en el Boletín Oficial de la Rioja y en el Boletín Oficia! del Estado»: art. 21- guardan silencio sobre este punto.
La fecha de la Ley es, en algunas Comunidades Autónomas, la de su aprobación por la correspondiente Asamblea legislativa, y, en otras, la de su promulgación, bien entendido -y habría que comprobar si en la práctica es, realmente, así en todos los supuestos- que debetía seguirse, tanto en la promulgación como en la publicación, el orden en que, de haber sido aprobadas varías Leyes en días sucesivos por la correspondiente Asamblea legislativa, lo han sido por ésta.
El lugar de promulgación debe ser aquél en que, de hecho, se ha llevado a cabo la misma por el Presidente de la Comundiad Autónoma, aunque, eventualmente, sea distinto del de la sede de dicho órgano, evitando la ficción cuando no sea así. En este sentido, puede seguirse el ejemplo de las Leyes estatales, que en período estival, o navideño, suelen datarse en el lugar en que efectivamente reside de manera temporal el Monarca (con la notable excepción de una Ley que, datada en Madrid, fue ulteriormente publicada con el verdadero lugar en que fue sancionada y promulgada; Baquei-ra-Beret, si no recuerdo mal).
Por último, y aunque nada impide, en principio, según es práctica tradicional y relativamente frecuente en las Leyes del Estado, que entren en vigor el mismo día de su publicación o al siguiente de la misma, parece aconsejable -salvo en aquellos supuestos en que sea estrictamente necesario que lo haga en una de esas fechas-, con vistas a un mayor y mejor conocimiento por los destinatarios de las normas -afectados y poderes públicos encargados de cumplirlas y hacerlas cumplir- que se posponga la entrada en vigor de las Leyes de las Comunidades Autónomas a una fecha razonable, de modo expreso o, al menos, tras la que, en caso de silencio, constituye la «vacatio legis» del art. 2.1 del Código Civil.
No deja de ser sorprendente, en este sentido, el maximalismo con que está redactado el art 41.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, según el cual las Leyes de esta Comunidad Autónoma entran en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial de la misma, prescripción estatutaria ésta que, según parece, no se sigue, sin embargo, siempre en la práctica.
Habida cuenta del significado de la promulgación en la actualidad bastaría con que el Presidente de ía respectiva Comunidad Autónoma así lo hiciese constar, sin más, con la fórmula más simple y menos enfática posible, sin precederla con expresio-Page 14nes absolutamente superfluas, de meto anuncio publicitario, impropios de un sistema jurídko-constitucional en e] que impera la regla de la publicidad formal como inserción del correspondiente texto legal en el diario oficial de la respectiva Comunidad Autónoma, ni tampoco añadir -ni ai final n¡ al principio- fórmula intimatoria alguna -de cumplimiento u observancia-, pues para que una Ley sea ta! no es preciso que venga acompañada por dicha fórmula, ya que su fuerza de obligar deriva directamente del art. 91 de la Constitución, según el cual «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico», siendo también totalmente improcedente la referencia a las órdenes de remisión a tos boletines oficiales, que deben quedar dentro de las relaciones entre órganos en el seno y fuera de la Comunidad Autónoma.
Aunque no tenga mayor trascendencia jurídica, es indudable que desde la perspectiva estricta de «técnica legislativa» mejoraría la redacción de las Leyes de atenerse a cales conclusiones-propuestas, que siguen, por otra parte, en este punto, las ya avanzadas con buen criterio por el «Grupo de Estudios de Técnica Legislativa» (GRE-TEL) y que suscribo plenamente.
En este sentido, la fórmula podría ser la siguiente:
La Asamblea legislativa ha aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente
LEY (texto completo de la misma)
Lugar y fecha El Presidente de la Comunidad Autónoma.
