Procedimiento legislativo (y 2)

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:339-362
 
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81. El procedimiento legislativo del senado en la C E

El Senado comparte con el Congreso de los Diputados la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 C.E.). Sin embargo, sus facultades son dentro de este campo sensiblemente menores a las de la Cámara baja1, como de hecho ha venido a reconocer la S.T.C 119/2011, de 5 de julio. Así, su iniciativa legislativa debe encauzarse necesariamente a través del Congreso2, de tal modo que es éste quien primero interviene en la tramitación sustantiva de las proposiciones de ley. Y las iniciativas legislativas de origen extraparlamentario, especialmente las del Gobierno, deben principiarse también en el Congreso de los Diputados, no siendo posible al ejecutivo presentar

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directamente sus proyectos de ley ante el Senado, salvo en un único caso al que en su momento se hará referencia3.

Junto a estas limitaciones, es preciso referirse a las contenidas en el artículo 90 C.E., que establece las líneas fundamentales del procedimiento legislativo del Senado.

Los distintos proyectos y proposiciones de ley son conocidos y votados por el Senado tras su aprobación por el Congreso. Si no media declaración especial —supuesto ordinario—, el Senado dispone de dos meses para aprobar el texto recibido. Por el contrario, en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados el plazo se reduce a veinte días.

Dentro de estos plazos el Senado puede aprobar, por mayoría absoluta, un veto, que no es más que una enmienda a la totalidad, de devolución del proyecto de que se trate, o bien enmiendas al articulado, en cuyo caso basta la mayoría simple ordinaria. Tanto en un caso como en otro se exige que en su remisión al Congreso de los Diputados vayan precedidos de un mensaje motivado. Las enmiendas y los vetos son sometidos a un trámite de ratificación en esta última Cámara, según se estudia más adelante.

En la práctica el Senado no solo vota vetos y enmiendas sino también la parte de los proyectos o proposiciones de ley no afectados por los mismos, esto es, los artículos no enmendados. Y siempre se aprueban estos últimos, con lo cual no surgen discrepancias con el Congreso4. Sin embargo, hubo un caso en que el Senado notificó al Congreso no haber aprobado esa parte no enmendada, visto lo cual el Congreso remitió la ley resultante al Gobierno a efectos de su sanción y promulgación por el Rey. Impugnada la misma por supuesto vicio procedimental, la STC 97/2002, de 25 de abril, dio por buena la solución del Congreso, proclamando que la no aprobación de vetos o enmiendas no podía tener repercusiones procedimentales5. Por tanto esa práctica del Senado es inocua jurídicamente.

82. Procedimiento ordinario del senado

Limitaciones tan estrictas como las contenidas en la C.E. sobre la intervención legislativa del Senado no podían dejar de reflejarse en su Reglamento. El texto vigen-

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te se caracteriza por la severidad del procedimiento establecido, especialmente en lo referente a los plazos6.

82.1. Plazos de intervención del Senado Su alcance jurídico

Precisamente, su artículo 106 determina la forma de hacer el cómputo del plazo ordinario de dos meses establecido en el artículo 90.2 C.E. Siguiendo lo que ya se venía observando en la práctica, se establece que dicho plazo se entiende referido al período ordinario de sesiones en que se recibe el proyecto o proposición de ley, de tal forma que si el plazo no se encuentra agotado al término del mismo, se interrumpe el cómputo, hasta el inicio del siguiente período, contándose los días necesarios de este último hasta completar los dos meses. Ello no excluye (art. 106.3) la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias para la tramitación de un texto legislativo, pero tales sesiones no se contabilizan a efectos del plazo constitucional, el cual se ha entendido referido a circunstancias normales y, por tanto, sólo a períodos ordinarios de sesiones.

Los plazos de dos meses y veinte días no tienen carácter esencial en el procedimiento legislativo de tal modo que su incumplimiento no determina, sin más, la invalidez del mismo. Aplicando por analogía lo dispuesto en el artículo 63.3 de la
L.R.J.A.P-PAC., puede afirmarse que la inobservancia de estos plazos sólo determinaría la nulidad del procedimiento legislativo cuando la misma pueda afectar a valores o principios cuyo amparo reclama la C.E., y no en otro caso. ¿Podría, acaso, admitirse que el olvido de algunas fechas por el Senado provocase la nulidad de todo el procedimiento seguido por una ley cuyas normas fuesen perfectamente conformes a la C.E.? El mismo criterio subyace en la STC 108/1986, de 29 de julio, y en la S.T.C 103/2008, de 11 de septiembre, para otros casos de vicio procedimental. Téngase en cuenta que, al amparo del artículo 39.1 L.O.T.C., no resultaría aplicable al supuesto presente la inconstitucionalidad y nulidad del procedimiento, ya que ni habría impugnación de los preceptos de la ley afectada, pues los mismos pueden ser perfectamente conformes a la C.E., ni la sentencia podría consiguientemente declararlos nulos. En definitiva, el incumplimiento por el Senado de los plazos establecidos en los artículos 90.2 y 3 C.E. no pasa de ser, en principio, más que una irregularidad no invalidante7.

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Ahora bien, aunque no se produzca en estos casos la invalidez o inconstitucionalidad del procedimiento y de la ley afectada, el transcurso de los plazos sin aprobar vetos o enmiendas puede entenderse como confirmatorio del texto remitido por el Congreso de los Diputados, de tal suerte que esta última Cámara podría interesar la sanción y promulgación de las leyes de las que no conste la introducción por el Senado de enmiendas o vetos en los plazos mencionados8. Pero dicha consecuencia es puramente facultativa para el Congreso, sin que la misma se imponga necesariamente. Ya se ha dicho que el incumplimiento del plazo no provoca la invalidez del procedimiento, no pasando de ser una irregularidad no invalidante. Por ello, no hay ningún obstáculo para que el Congreso delibere y se pronuncie sobre vetos o enmiendas del Senado, eventualmente aprobados fuera de plazo, si así lo estima oportuno. Es más, este asentimiento se produciría tácitamente en los casos en que, sin resolución expresa, se sometiesen a votación las enmiendas o vetos extemporáneos del Senado.

82.2. Publicación y presentación de enmiendas

Los proyectos y proposiciones de ley remitidos del Congreso de los Diputados son publicados a raíz de su recepción en el Senado, al tiempo que el Presidente de la Cámara o la Mesa, en el supuesto de que piense reunirse en los tres días siguientes, determinan la Comisión competente para dictaminarlos (art. 104 R. S.).

Dentro de los diez días siguientes a su publicación oficial, los Senadores y grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas y propuestas de veto, plazo que puede ampliarse a petición de veinticinco Senadores, por un período no superior a cinco días (art. 107.1 R.S.). A diferencia de lo que ocurre en el R.C., no se exige firma de conocimiento del Portavoz del grupo correspondiente, por lo que la presentación de enmiendas es mucho más libre para los Senadores que para los Diputados9.

Desde la importante STC 119/2011, de 5 de julio, la Mesa del Senado, al juzgar sobre la admisibilidad de las enmiendas, incluye también un juicio sobre la necesaria correlación material entre las mismas y el proyecto o proposición de ley, de tal modo que se excluye a las que manifiestamente se separen del ámbito regulado10. La ex-

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tralimitación tiene que ser clara, pero reconociéndose a la Mesa un margen de apreciación.

Si no se presentan enmiendas o propuestas de veto dentro del plazo reglamentario, el proyecto o proposición de ley pasa directamente al Pleno de la Cámara (art. 107.3). La inobservancia en estos casos del trámite de Comisión se debe a que, al no existir enmiendas, se presume que no ha lugar a la negociación política ni al estudio técnico-jurídico del proyecto y de propuestas alternativas a sus disposiciones.

82.3. Deliberación en Comisión

Al revés que en el Congreso, los vetos o enmiendas a la totalidad no producen un primer debate en sesión plenaria, sino que se exige, en todo caso, la previa inter-vención de la Comisión. Siempre que se presentan enmiendas o vetos debe reunirse la Comisión competente para emitir dictamen.

A estos efectos, se sigue un procedimiento similar al ya estudiado en la Cámara baja. La Comisión puede designar una ponencia que estudie el proyecto o proposición de ley y las enmiendas presentadas, evacuando el correspondiente informe, a cuyo efecto dispone de un plazo de quince días (art. 111 R.S.)11. En la práctica no siempre se designa ponencia.

La Comisión debe reunirse dentro de los cinco días naturales siguientes a la conclusión del informe de la ponencia, para debatirlo y emitir el correspondiente dictamen, disponiendo para ello de otros quince...

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