Procedimiento
| Autor | Rafael Naranjo de la Cruz |
| Páginas | 155-166 |
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La equiparación de la naturaleza del kommunale Verfassungsbeschwerde a la del recurso de amparo individual contra normas, que permite en principio aplicar al primero el régimen jurídico de éste, suscita la cuestión de la posibilidad de hacer uso también en el ámbito que nos ocupa de los dispuesto en el apartado 2 del art. 90 LTCF. En virtud de este precepto, «Cuando se pueda recurrir a la vía judicial, el recurso de amparo constitucional sólo podrá interponerse una vez agotada aquélla. No obstante, el Tribunal Constitucional Federal podrá resolver inmediatamente un recurso de amparo constitucional interpuesto antes de agotarse la vía judicial cuando el asunto tenga trascendencia general o cuando la remisión a la vía judicial supusiere para el recurrente un perjuicio grave e inevitable».
Resulta evidente la inaplicabilidad del principio de subsidiariedad previsto en el precepto mencionado en relación con las leyes, entendidas éstas ahora en un modo formal como norma dictada por el Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo dispuesto a este fin, toda vez que no existe ninguna vía que permita a los tribunales ordinarios controlar de forma directa su constitucionalidad. El Tribunal Constitucional posee, a estos efectos, el monopolio de rechazo frente a tales normas1.
El problema sobre la aplicación del mandato de agotamiento previo de la vía judicial se plantea en relación con los reglamentos. Su impugnación directa ante los tribunales ordinarios es posible sobre la base del art. 47 VwGO, si bien sólo en el caso de los emanados por los Lander, no así en el de los dictados por la Federación. Por tanto, en este último supuesto, no se puede exigir a los municipios y asociaciones de municipios que se vean lesionados por reglamento federal que acudan antes de iniciar el procedimiento del art. 91 LTCF a la vía judicial2.
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Sin embargo, más allá de estos obstáculos se ha cuestionado por algún autor la posibilidad de sostener el carácter subsidiario del procedimiento analizado respecto a la vía judicial ordinaria, incluso en aquellos casos para los que la ley prevé la impugnación ante ella de la norma reglamentaria objeto del recurso3. El argumento empleado gira en torno a la existencia de una diferencia estructural en este punto con el recurso de amparo individual, que impediría la extensión al recurso del art. 91 LTCF de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 90 LTCF, antes citado. Esta diferencia se basa en el art. 93.3 LTCF, que establece el plazo para la interposición del recurso en un año desde la entrada en vigor de la norma que se pretende impugnar. Como veremos, en el caso del recurso de amparo individual este precepto tiene como única repercusión el que, tras el transcurso del plazo previsto, el objeto del posible procedimiento queda reducido a los actos de aplicación de la norma en cuestión. En ningún supuesto, sin embargo, el titular del derecho se encuentra ante la imposibilidad de acudir al TCF. Sin embargo, la necesidad de compatibilizar el principio de subsídiariedad del art. 90.2 LTCF con el cumplimiento del plazo de interposición del recurso puede implicar para los municipios y sus asociaciones la privación de la garantía ofrecida por el kommunale Verfassungsbeschwerde ante el Alto Tribunal. Esto sería así porque difícilmente un procedimiento iniciado en la vía judicial previa podría ser concluido antes de la expiración del plazo de un año impuesto por el art. 93.3 LTCF.
El TCF, sin embargo, se inclina por admitir la subsidiariedad del recurso de amparo local frente a la vía judicial, limitada exclusivamente a los supuestos en que cabe una impugnación previa ante los tribunales ordinarios de la norma que supuestamente vulnera la autonomía local. Las dudas que pudieran surgir en torno a la compatibilidad del cumplimiento de este principio con la protección efectiva de los municipios y asociaciones mediante el recurso del art. 91 LTCF, basadas en el plazo de interposición del recurso, son sorteadas por el Alto Tribunal, como veremos, otorgando al inicio del procedimiento en la vía judicial previa un carácter suspensivo de aquél, de forma que el cómputo del mismo sólo comenzaría tras la resolución de los tribunales ordinarios4.
Así pues, por la aplicación analógica del régimen jurídico del recurso de amparo individual, el kommunale Verfassungsbeschwerde sólo se puede interponer, cuando exista vía judicial previa, una vez agotada ésta, condición que únicamente tiene virtualidad en relación con los reglamentos de los Lander.
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Al recurso de amparo local del art. 91 LTCF resulta aplicable la regulación establecida con carácter general por el texto legal para todo el recurso de amparo contra normas, que se contiene en su art. 93, en virtud del cual, el recurso sólo se puede interponer en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la ley impugnada5. El recurso presentado con posterioridad al transcurso del plazo debe ser inadmitido.
La relevancia del plazo es mayor en el caso del kommunale Verfassungsbeschwerde que en el supuesto del recurso de amparo individual. Mientras que en el primero el transcurso del año priva de manera definitiva al municipio o asociación de municipios de toda posibilidad de acceso al TCF para la protección de su autonomía local, en el caso del recurso de amparo individual esto no sucede, toda vez que el titular puede lograr la defensa de sus derechos fundamentales por el TCF mediante la posterior interposición de un recurso contra la medida que aplique la norma en cuestión, dada la mayor extensión del objeto del procedimiento en el art. 90 LTCF6.
Para la impugnación de reglamentos debe tenerse en cuenta la necesidad ya señalada de agotar la vía judicial previa cuando ésta se encuentra abierta. En tanto que su legislación propia no dispone un plazo de presentación de la acción judicial, el TCF ha indicado que ésta debe ejercerse en el de un año dispuesto por el art. 93.3 LTCF, si se quiere dejar abierta la posibilidad de impugnación ante él de la norma reglamentaria. Para ello alega que el fundamento que sirve de base a este precepto es que los recursos de amparo que se dirigen de forma inmediata contra la validez de las leyes no deben ser admitidos arbitrariamente, sino sólo dentro de un espacio de tiempo delimitado. La presentación del recurso ante la vía judicial supondría que, a efectos de la interposición del recurso de amparo local, el cálculo del plazo del año se inicia únicamente después de la finalización del correspondiente procedimiento7.
Pese a que el término que sirve de referencia a la LTCF para indicar el inicio del cómputo del plazo es la entrada en vigor de la ley que constituye el objeto del recurso, se ha entendido que cuando el texto normativo posee efectos
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retroactivos basta que se produzca su publicación para que pueda ser ya entonces recurrida8.
En la medida en que la impugnación de un reglamento permite al TCF el desarrollo de su actividad de control respecto de la ley que le sirve de base, cabe preguntarse si esto es posible después, incluso, del transcurso de un año desde la entrada en vigor de esta última. La respuesta va a depender de la norma que ocasione el daño de manera inmediata. Si éste se podía deducir ya a partir de la ley, la aparición del reglamento no puede suponer la reapertura frente a ella del plazo de impugnación. Si, por el contrario, es la norma reglamentaria la que, al concretar lo establecido en la ley, ocasiona la vulneración de la autonomía local, la interposición de un recurso frente a ésta permitirá también el control de la base legal9.
El art. 32 LTCF regula con carácter general para todos los procedimientos previstos ante el TCF la adopción por éste de medidas cautelares.
En el caso del kommunale Verfassungsbeschwerde, mientras que la Sala no haya resuelto sobre la admisión de la demanda de amparo corresponderá a la Sección la adopción de cualesquiera de estas medidas cautelares, con excepción de las que suspenden total o parcialmente la aplicación de una ley, que quedan reservadas por ley a la Sala (art. 93d LTCF).
La emanación de una medida cautelar presupone que el TCF es competente para la resolución del asunto principal, que éste no se encuentre afectado por defectos insubsanables que determinen su improcedencia o sea manifiestamente infundado, que la medida cautelar solicitada no anticipe la decisión en el fondo o disponga algo que podría ser contenido implícito de esta decisión, y que la decisión sobre el fondo no pueda ser dictada a tiempo. Sin embargo, la LTCF no exige para la adopción de la medida cautelar la previa litispendencia del procedimiento principal, siempre que se pueda esperar que éste vaya a ser introducido de forma inmediata10.
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No es necesario esperar a la entrada en vigor de la norma para solicitar frente a ella la adopción de una medida cautelar. Esto es posible desde el momento de su publicación. Así se corresponde en mayor medida al sentido y finalidad de tal medida, que no pretende la rectificación de los efectos producidos, sino precisamente evitar su verificación con la oportuna previsión de una regulación provisional al respecto11.
La medida cautelar puede ser dispuesta por el TCF «cuando ello sea perentorio a efectos de prevenir perjuicios graves, evitar un riesgo de violencia o por cualquier otro motivo importante para el bien común» (art. 32.1 LTCF). La definición del supuesto de hecho habilitante mediante conceptos jurídicos indeterminados exige del Tribunal la interpretación estricta de los mismos y autocontención, que evite su extralimitación en...
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