Organització i control polític de la ràdio i televisió pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears Davant l’informe per a la reforma dels Mitjans Públics de Titularitat Estatal
| Autor | Antoni Bennàssar Moyà |
| Cargo | Professor de dret constitucional de la Universitat de les Illes Balears |
| Páginas | 1-20 |
Page 2
Mitjançant el Reial decret 744/2004, de 23 d’abril, es creava el Consell per a la Reforma dels Mitjans de Comunicació de Titularitat de l’Estat (CRMCTE) que tenia per funció desplegar l’article 20.3 de la Constitució espanyola (article que, segons el preàmbul del Reial decret,1 no té, a dia d’avui, desenvolupament fidedigne en l’actual legislació espanyola). La creació del CRMCTE ha coincidit cronològicament amb dos fets de summa importància per al model audiovisual de les Illes Balears: la reforma, mitjançant la Llei d’acompanyament dels pressupostos,2 de la Llei 7/1985, de 15 de novembre, creadora de la Companyia de Ràdio i Televisió de les Illes Balears (CRTVIB); i l’inici de les emissions, el primer de març de 2005, de la ràdio i televisió pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balear (CAIB).
El 4 de febrer de 2005, poc abans que la Ràdio i Televisió de les Illes Balears comencés a emetre en proves, la CRMCTE va fer públic un informe de 212 pàgines on s’analitzaven les principals deficiències que havia presentat, fins a la data, el model audiovisual públic espanyol. Aquest informe s’ha titulat «Informe para la Reforma de los Medios de Comunicación de Titularidad del Estado» (IRMCTE), i té per missió servir de base per a la reforma normativa de les estructures i els mecanismes d’organització dels mitjans de comunicació de titularitat estatal. En aquest sentit, s’ha de tenir en compte que la legislació bàsica sobre ràdio i televisió és competència estatal (art. 149.1.27 de la CE) i que l’Estatut de la ràdio i la televisió (ERTV) és la norma bàsica que ha servit de model per al conjunt de lleis autonòmiques reguladores de la ràdio i televisió públiques en les respectives CA. Així, bona part de les crítiques i les propostes reformadores que s’efectuen en l’informe al model organitzatiu de RTVE són extrapolables, mutatis mutandis, a les diferents lleis televisives autonòmiques i a la Llei 7/1985 del Parlament de les Illes Balears en particular.
Page 3
L’objecte del nostre estudi és analitzar la creació i el funcionament de la CRTVIB, centrant-nos especialment en el control polític d’aquest ens, intentant fer una comparativa entre el model normatiu vigent i les crítiques i les propostes de canvi efectuades pel Consell d’experts reunits a escala estatal.
La redacció originària de l’article 15 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB)3 establia que, en el marc de les normes bàsiques de l’Estat, corresponia a la Comunitat Autònoma el desplegament legislatiu i l’execució del règim de radiodifusió i televisió, sempre, i en tot cas, en els termes i casos previstos en la Llei que regula l’estatut jurídic de la ràdio i televisió a escala estatal.4 Així mateix, l’incís final de l’esmentat article 15 preveia la possibilitat expressa que la Comunitat Autònoma de les Illes Balears pogués regular, crear i mantenir la seva pròpia televisió, ràdio i premsa.5
La Comunitat Autònoma de les Illes Balears va seguir, en el desplegament de l’original article 15 del seu Estatut d’autonomia, el model marc establert per la Llei 46/1983, de 26 de desembre, per als tercers canals6 de televisió autonòmica. Recordem que l’article 7 de la Llei 46/1983, reguladora del tercer canal de televisió, preveia la necessitat que, amb caràcter previ a la concessió estatal d’emissió, la Comunitat Autònoma sol·licitant havia de regular mitjançant llei l’organització i el controlPage 4 parlamentari del tercer canal. D’aquesta manera, la Llei del Parlament de les Illes Balears 7/1985, de 15 de novembre, creava la Companyia de Ràdio i Televisió de les Illes Balears (CRTVIB).
Una vegada aprovada la Llei 7/1985 es va haver d’esperar fins a l’any 2004 perquè l’Estat concedís a la Comunitat Autònoma la gestió directa del tercer canal de televisió. Així, el Reial decret 438/2004, de 12 de març (BOE de 10 d’abril), ha concedit la gestió esmentada. És remarcable que aquest Reial decret subordina la concessió de l’espai radioelèctric a la futura migració a la tecnologia digital.7 A més, i en relació amb el règim jurídic de la societat d’explotació del tercer canal, l’article tercer del Reial decret 438/2004 estableix que s’haurà de fer mitjançant una societat anònima de capital públic. El capital de la societat serà subscrit en la seva totalitat per la Comunitat Autònoma, i no podrà ser transmès, hipotecat, gravat, empenyorat ni cedit a tercers. D’aquesta manera es garanteix la titularitat pública de la televisió de les Illes Balears.
L’article primer de la Llei 7/1985 estableix que la CRTVIB tindrà el caràcter d’ens de dret públic,8 amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat per al compliment de les seves finalitats.9 En les seves relacions jurídiques externes, adquisicions patrimonials i contractació, romandrà sotmesa al règim de dret privat.10 El Decret 26/2004 del Govern de les Illes Balears, de 26 de març, va adscriure l’ens públic Radiotelevisió de les Illes Balears a la Vicepresidència i la Conselleria de Relacions Institucionals.
Page 5
La Llei 46/1983, de 26 de desembre, reguladora del tercer canal de televisió, es limita a establir, en l’article 8, que la gestió del tercer canal de televisió es regirà pel que disposin l’Estatut de la ràdio i la televisió (ERTV), la Llei 46/1983 i les altres lleis de l’Estat i les CA que per raó de la matèria siguin d’aplicació. L’única limitació directa que apareix en la Llei 46/1983 en relació amb la gestió televisiva la marca l’article 9. Així, es preveu que els càrrecs directius dels òrgans de govern i de les societats d’explotació dels tercers canals autonòmics estaran sotmesos al mateix règim d’incompatibilitats que, per a Ràdio Televisió Espanyola (RTVE) i les seves societats, preveu la Llei 4/1980.
Si bé la Llei 46/1983 no preveu limitacions estructurals importants quant a la capacitat d’autoorganitzar-se dels diferents tercers canals, sí que ho fa la Llei 4/1980. Així, l’article 2.3 de la norma esmentada estableix que el tercer canal de televisió s’articularà, orgànicament i funcionalment, d’acord amb els criteris establerts en la Llei 4/1980 (articles 5 a 12 i 26) i la Llei de la Comunitat Autònoma. D’aquesta manera, les diferents lleis autonòmiques tendiren a seguir el model d’organització establert amb caràcter genèric per a RTVE.11 Així, i sobre la base d’aquesta normativa bàsica estatal, els dos òrgans principals de gestió de les diferents comunitats autònomes han estat el Consell d’Administració12 i el director general.13
Podem començar afirmant que el Consell d’Administració es constitueix en el principal òrgan de govern i control de la Companyia de Ràdio i Televisió de les Illes Balears.
Page 6
D’aquesta manera, se segueix el model dibuixat en la Llei 4/1980 que aprovà l’Estatut de Ràdio Televisió Espanyola. Tot i així, hem de fer esment que s’haurà de distingir entre les tasques executives, que correspondran en exclusiva a la Direcció General de l’ens, de la tasca de control i autorització de determinades funcions, que és atribuïda al Consell d’Administració.14
La Llei 10/2003, de 22 de desembre, introdueix canvis importants en relació amb la figura del Consell d’Administració de la Ràdio i Televisió Pública de les Illes Balears. L’article 25 implica tota una sèrie de modificacions substancials respecte a les funcions i l’àmbit d’actuació del Consell d’Administració, tal com veurem seguidament.
La secció II del capítol II de la Llei 7/1985, de 22 de maig, regula de manera integral el Consell d’Administració de la Ràdio i Televisió de les Illes Balears. Aquesta secció de la Llei autonòmica és una còpia pràcticament literal de la secció tercera de la Llei 4/1980, que regula el Consell d’Administració de RTVE. Així, les innovacions es destaquen per la seva inexistència. L’única diferència remarcable, derivada no obstant de les peculiaritats existents entre l’organització de l’Estat i la de les comunitats Autònomes, la podríem trobar en la participació d’ambdues cambres de les Corts Generals15 en l’elecció dels membres del Consell d’Administració de RTVE (art. 7.1 de la Llei 4/1980), mentre que, en el cas balear, l’elecció de la totalitat dels membres del Consell d’Administració la fa el Parlament de les Illes (art. 4.1 de la Llei 7/1985).
El nombre de membres i el sistema d’elecció del Consell d’Administració de la CRTVIB també era el mateix en la redacció original de la Llei 7/1985 que en el cas de RTVE. Així, la Llei 7/1985 articulava un Consell d’Administració de dotze membres que havien de ser elegits per una majoria de dos terços del Parlament balear. La Llei 10/2003 ha introduït en aquests aspecte canvis significatius. Així, si bé no es modifica la majoria d’elecció de membre del Consell d’Administració, que es manté en els dos terços de vots favorables del Parlament que eren requerits per la normativa anterior, sí que es varia el nombre de membres que formen part del Consell d’Administració.
Page 7
D’aquesta manera, de dotze membres anteriors es passa a disset consellers d’administració. D’aquest canvi, el primer que cal destacar és l’opció presa per un nombre senar de membres en el si de l’òrgan col·legiat, cosa que fa menys probables les situacions d’empat en les votacions. S’ha de tenir en compte, en aquest sentit, el caràcter purament funcional i rotatiu de la presidència del Consell d’Administració,16 ja que no s’estableix en cap cas el vot de qualitat del president per resoldre les situacions d’empat.17 Tanmateix, tal com ja s’ha advertit, no resulten gaire probables les situacions d’empat en les votacions.
Les competències que té atribuïdes el Consell d’Administració són força diverses i estan regulades en l’article 7 de la Llei 7/1985. El primer que cal destacar és que per a l’adopció d’acords en determinades matèries serà necessària una majoria qualificada de vots dels membres del Consell d’Administració. Així, podem dividir les competències del Consell d’Administració en dos grups:18 per un costat, aquelles matèries que requereixen que els acords que els afectin siguin presos per una majoria qualificada de dos terços del Consell d’Administració; per l’altre, aquelles matèries que únicament necessiten la majoria simple dels membres del Consell d’Administració. Passem, seguidament, a analitzar unes i altres.
-
Acords que poden ser aprovats per majoria simple de vots del Consell d’Administració:
- Acords referits al compliment del que estableix la Llei 7/1985.19
Page 8
- Acords en relació amb la rebuda de la notificació preceptiva20 del nomenament i el cessament dels directors de la companyia i dels de les seves societats.21
- Aprovació de la memòria anual relativa al desenvolupament de les activitats de l’entitat i de les societats.22
- Informes sobre els projectes de disposicions que en matèria de publicitat es proposi dictar el Govern de les Illes Balears.23
- Dictat de normes reguladores d’emissió de publicitat mitjançant l’ús de les societats de la companyia, tenint en compte el control de qualitat d’aquesta, el contingut dels missatges publicitaris i l’adaptació del temps de la publicitat a la programació i les necessitats dels mitjans.24
- Determinació anual dels percentatges mínims de producció pròpia que s’hauran d’incloure a la CRTVIB.25
- Pronunciament sobre les qüestions que el director general sotmeti al parer del Consell d’Administració.26
- Acords sobre l’opinió del Consell d’Administració en relació amb la gestió pressupostària.27
-
Acords que requereixen la majoria de dos terços dels membres del Consell d’Administració:
- Informe sobre el nomenament del director general de la CRTVIB.28
- Aprovació, a proposta del director general, del pla d’activitats de l’ens públic. Aquest pla haurà de fixar els principis bàsics i les línies generals de programació, així com el pla d’actuació de les seves societats.29
Page 9
- Aprovació de les plantilles de la CRTVIB, així com les seves modificacions.30
- Aprovació de l’avantprojecte de pressupostos de la CRTVIB.31
- Acord semestral que haurà d’establir el percentatge d’hores de programació destinades als grups polítics i socials significatius, on els criteris de distribució s’han de fixar sobre la base de l’article 20 de la Constitució.32
-
La modificació introduïda per la Llei 10/2003 en relació amb l’aprovació de determinats acords.
La Llei 10/2003 va introduir una modificació important pel que fa a la majoria de dos terços requerida per a l’aprovació dels acords esmentats més amunt. Així, l’article 25.6 de la Llei 10/2003 estableix que l’aprovació del pla d’activitats de la CRTVIB, de les seves plantilles i del règim de retribucions estarà sotmès a una especialitat: serà suficient per a l’aprovació dels acords esmentats la majoria absoluta dels membres del Consell d’Administració una vegada hagi transcorregut un mes sense haver-se pogut obtenir la majoria inicial requerida de dos terços. A més, l’article 25.6 manté la redacció anterior de l’article 7.2 in fine, on s’estableix que si no s’obté l’aprovació de l’avantprojecte de pressupostos per la majoria de dos terços, aquests es remetran al Govern, dins del termini legal, fent constar el sentit del vot de cada un dels membres del Consell d’Administració.
En conclusió, podem dir que la reforma establerta per la Llei 10/2003 ha possibilitat la disminució de la necessitat de consens en l’adopció de les decisions principals que haurà de prendre el Consell d’Administració. Així, la majoria simple, o en tot cas l’absoluta, suposarà l’instrument ordinari per adoptar els acords essencials per a la vida de la CRTVIB.
Page 10
L’IRMCTE ha establert que, en el cas de RTVE, el sistema de designació parlamentari dels membres del Consell d’Administració per part de dos terços de les cambres ha generat una «governamentalització» de l’òrgan, atès que l’elecció dels consellers es fonamenta en quotes de partit.33 A més, i tenint en compte que les funcions del Consell envers el director general són fonamentalment assessores i amb escàs control efectiu, ha resultat que el Consell ha esdevingut una rèplica partidista de la Comissió de Control Parlamentari de RTVE, cosa que ha anat en detriment de les funcions de control sistemàtic que haurien de caracteritzar l’òrgan.34
L’alternativa proposada per l’IRMCTE a la configuració actual del Consell d’Administració de RTVE es fonamenta en la creació d’un Consell d’Administració amb competències ampliades, que comparteixi amb el director general la tasca de gestió mitjançant l’atribució de poders reals de gestió. A més, i sense recomanar majories, l’IRMCTE recomana que els membres del Consell d’Administració siguin elegits mitjançant un «ampli consens polític» i per mandats no prorrogables superiors a una legislatura.35
La figura del director general, que és definida com l’òrgan executiu de la CRTVIB,36 està regulada pels articles 10, 11 i 12 de la Llei 7/1985, de 22 de maig. El primer que destaca d’aquesta regulació és la forma mitjançant la qual s’ha d’efectuar el nomenament del director general. Així, l’article 10.1 de la Llei 7/1984 estableix que el director general serà nomenat pel Govern,37 «escoltat» el Consell d’Administració. Aquest sistema de nomenament és còpia de l’establert per al director general de RTVE (art. 10 de l’ERTV). La designació governamental del director general ha estat un dels temes més polèmics en relació amb l’estructura de funcionament de RTVE. El sistemaPage 11 de designació governamental del director general de RTVE, del qual la CRTVIB copia el model, han estat objecte de dures crítiques per part de l’informe de la CRMCTE. D’aquesta manera, el sistema de designació del director general per part del Govern, tant a RTVE com a la CRTVIB, ha generat, en paraules del CRMCTE, «[...] una forta dependència governamental, així com una rotació alta i continuada, amb perjudici per a la imatge d’independència del mitjà i per a la racionalitat de la gestió [...].38 Com a alternativa al sistema d’elecció governamental, l’informe de la CRMCTE proposa que el nomenament del director general de l’ens sigui realitzat per part del Consell d’Administració de RTVE.39 Aquest sistema molt probablement podria ser extrapolable a la CRTVIB, si s’establís un Consell d’Administració d’elecció parlamentària que fos l’encarregat de triar, ell mateix, el director general.
Per últim, recordem que, seguint el procediment previst en l’article 10.1 de la Llei 7/1984, s’ha nomenat el primer director general de l’ens públic Radiotelevisió de les Illes Balears. Així, el Decret 29/2004, de 26 de març, nomena en l’article únic la senyora María del Carmen Umbert Cantalapiedra directora general de la CRTVIB. Aquest nomenament donà lloc a fortes discussions parlamentàries que apareixen reflectides en els respectius Diaris de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears.40
A pesar que l’ERTV serveix de normativa bàsica en relació amb el funcionament dels tercers canals, hem de fer esment al fet que hi ha hagut CA que han adoptat un model d’elecció del director general diferent del previst amb caràcter general en l’ERTV. Al País Basc, l’article 1 de la Llei 4/1996 del Parlament Basc, d’ 1 d’octubre, de reforma de la Llei de creació de l’ens públic de Ràdio i Televisió Basca, EITB (Llei 5/1982, de 20 de maig), referent al nomenament i el cessament del director general d’EITB,Page 12 introdueix novetats en el sistema d’elecció que hem de considerar d’interès. Així, la reforma de la Llei basca de ràdio i televisió fuig de manera explícita del nomenament unilateral del director general per part del Govern basc. Ans el contrari, l’article 1.1 esmentat determina que el director general serà elegit pel Parlament, a proposta del Govern, que haurà de ser aprovava pel vot favorable, almenys, de la meitat més un dels parlamentaris. D’aquesta manera, s’atribueix als representants legítims del cos electoral la possibilitat d’elegir el principal òrgan de gestió de la ràdio i la televisió públiques basques. Una línia semblant d’elecció parlamentària és seguida per la Llei 4/2004, de 28 de maig, de modificació de la Llei 4/2000, de 16 de novembre, de creació de l’empresa pública Corporación Extremeña de Medios Audiovisuales. Així, el director general de la Corporación ha d’haver estat elegir per les tres cinquenes parts dels membres de l’Assemblea d’Extremadura (article 3).
Si fem una comparança entre el model generalitzat d’elecció governamental del director general (tant a RTVE com a la majoria de televisions autonòmiques) i l’alternativa més significativa que és l’elecció parlamentària de la figura esmentada (actualment vigent al País Basc i Extremadura), vegem que hi ha diferències importants sobre una mateixa normativa estatal bàsica. A més, l’IRMCTE no aposta, tal com ja s’ha citat, per cap d’aquestes dues opcions, sinó que recomana que el director general sigui elegit pel Consell d’Administració. L’opció d’un director general elegit pel Consell d’Administració té de positiu, al nostre parer, el fet que ja s’estableix d’inici una major relació entre dos òrgans que hauran de fer feina, durant el seu mandat, de manera conjunta. S’ha de dir, finalment, que l’IRMCTE fuig de les darreres propostes de reformes de l’ERTV presentades per alguns grups polítics, en concret el PSOE41 i IU,42 que propugnaven un sistema d’elecció parlamentària del director general de RTVE.
Page 13
Al marge del sistema de nomenament, s’ha d’analitzar la durada del mandat que perfila la Llei 7/1985. L’establiment d’un mandat coincident amb la durada de la legislatura (article 10) implica que s’estableixi una relació exagerada, reflectida també en el pla cronològic, entre el Govern i el director de la CRTVIB. En aquest sentit, i seguint les recomanacions de l’IRMCTE, considerem que una ampliació de la durada del mandat del director general augmentaria el grau d’independència de la direcció de la CRTVIB. Recordem que les designacions parlamentàries i governamentals de càrrecs rellevants des d’un punt de vista constitucional o estatutari tendeixen a ser d’una durada superior a la de la legislatura, intentant que no es produeixi una dependència directa entre el mandat de la institució electora i el mandat dels elegits. Podríem citar, a tall d’exemple, el sistema previst per a l’elecció dels magistrats del Tribunal Constitucional,43 dels vocals de Consell General del Poder Judicial44 o dels membres del Tribunal de Comptes.45
Les relacions que s’estableixen entre les figures del Consell d’Administració i el director general, que són els dos òrgans principals de la CRTVIB, han de ser estudiades amb deteniment. En primera instància, podem dir que l’estatut jurídic que regula la figura del director general és francament millorable en relació amb el control que hauria d’exercir, segons el nostre parer, el Consell d’Administració sobre l’activitat del màxim òrgan executiu de la CRTVIB. La normativa actual estableix una enorme independència del director general respecte al Consell d’Administració. Així, ens hem de reiterar en el fet que el Consell d’Administració no participa en el procés de selecció del director general de la CRTVIB. L’article 10.1 de la Llei 7/1985 es limita a establir que en elPage 14 nomenament del director general de la Companyia el Consell d’Administració «haurà de ser escoltat». Ni tan sols no es possibilita que el Consell d’Administració s’oposi, mitjançant un informe previ preceptiu, per exemple, al nomenament que vulgui fer l’executiu autonòmic. A més a més, l’article 6 de la Llei 10/2003, a pesar d’haver modificat l’article 7 de la Llei 7/1985, ha mantingut inalterable el paper secundari del Consell d’Administració. El precepte esmentat estableix, en aquests moments, que si no s’aconsegueix assolir en el si del Consell d’Administració una majoria de dos terços per aprovar l’informe sobre el nomenament del director general, s’entendrà que el Consell d’Administració s’absté d’emetre la seva opinió sobre aquest nomenament, i es considerarà que el tràmit s’ha complert.
Una vegada que el director general és nomenat, li seran atribuïdes les principals funcions i competències de la CRTVIB. D’aquesta manera, l’elaboració del pla de treball, la memòria econòmica i els avantprojectes de pressupostos seran una atribució exclusiva del director general.46 A més, serà competència del director general l’autorització de despeses i pagaments, a l’hora que actuarà com a òrgan de contractació de la CRTVIB.47
L’IRMCTE fuig del model de gestió en exclusiva per part del director general que es dibuixa tant a RTVE com a la CRTVIB; ans al contrari, l’informe esmentat defensa que el pes de la gestió sigui compartit entre el director general i el Consell d’Administració.48 D’aquesta manera, una possible alternativa per repartir el pes de la gestió seria que les despeses i els contractes que superessin una determinada quantitat haurien de ser ratificats de manera preceptiva pel Consell d’Administració. En la mateixa línia, creiem que seria positiu que l’article 11 de la Llei 7/1985 establís una participació més directa del Consell d’Administració en l’aprovació dels comptes i el Pla de treball de la CRTVIB. Hem de remarcar que l’article 11.b afirma: «Correspondrà al director general [...] b) Sotmetre a aprovació del Consell d’Administració amb la suficient antelació el Pla anual de treball, la memòria econòmica anual i els avantprojectes de pressupostos de la companyia i els de les seves societats». Bé, doncs, considerem que l’expressió genèrica «amb la suficient antelació» és desafortunada iPage 15 potencialment generadora d’un elevat grau d’inseguretat jurídica. L’aprovació dels principals documents laborals i comptables hauria de ser garantida amb l’establiment d’uns terminis predeterminats legalment, que possibilitessin un període d’estudi i debat per part del Consell d’Administració amb caràcter previ a la votació que hauria de culminar, si escaigués, aprovant-los. A més a més, la Llei 10/2003 ha modificat de manera determinant les majories necessàries per a l’aprovació dels principals documents de la CRTVIB. Així, l’article 6 de la Llei 10/2003 assenyala que si no s’aconsegueix la majoria de dos terços del Consell d’Administració per aprovar el Pla d’activitats de la CRTVIB, les plantilles de la companyia i el règim de retribucions, serà suficient la majoria absoluta dels membres del Consell d’Administració, un cop hagi transcorregut un mes sense haver assolit un acord d’aprovació per la majoria qualificada exigida inicialment.
S’ha de dir, per últim, que mitjançant l’article 45 de la Llei d’acompanyament dels pressupostos de la CAIB de 2006 (Llei 13/2005, de 27 de desembre) s’ha introduït una clàusula residual que reforça encara més les competències del director general de la CRTVIB. Així, es reforma l’article 11 de la Llei 7/1985, de 22 de maig, de creació de la CRTVIB, on s’estableix que corresponen al director general «la resta de funcions que, d’acord amb la normativa vigent, corresponguin a la companyia i que no estiguin atribuïdes expressament a cap altre òrgan».
L’article 9 de la Llei 7/1985, que crea la Companyia de Ràdio i Televisió de les Illes Balears, introdueix la figura del Consell Assessor. Una vegada més, es tracta d’una còpia dels consells assessors de RTVE que regula l’art. 9 de la Llei 4/1980. En primer terme, i com a possibles diferències entre la normativa estatal i la balear, s’ha de fer esment que l’art. 9 de la norma estatal preveu l’existència de tres consells assessors, un per a RNE, un per a RCE49 i un per a TVE. En canvi, la Llei balear només preveu un únic consell assessor. Aquesta decisió la podem considerar assenyada, ja que hem de tenir ben presents les diferents dimensions d’un i altre mitjà.
Page 16
La composició del Consell Assessor de la CRTVIB presenta petites variacions respecte als consells assessors de RTVE. Pel que fa al nombre de membres, el Consell Assessor balear està compost per deu membres, enfront dels vint membres de cada un dels consells assessors estatals. Aquí hem de repetir l’argument exposat anteriorment: ni les dimensions, ni l’abast de la CRTVIB justificaven un nombre excessiu d’integrants. Establir un Consell Assessor de vint membres, seguint el model estatal, hagués estat francament desproporcionat.50
A més del nombre de membres que el componen, es perfila una diferència significativa entre el Consell Assessor de la CRTVIB i els consells assessors de RTVE. Així, els col·lectius que intenten ser representats en aquests consells assessors presenten una sèrie de variacions si comparem la regulació estatal amb la balear. D’aquesta manera, la Llei 4/1980 distingeix en el si del Consell Assessor quatre grans grups de membres:
-
En primer terme, a la norma balear, se situen tres vocals del Consell Assessor que són elegits en representació dels treballadors de la companyia.51 Recordem que l’art. 9.1.a de la Llei estatal 4/1980 també estableix l’elecció de cinc representants dels treballadors52 per cada un dels consells assessors de RTVE.
Page 17
-
El segon grup l’integren tres vocals que actuen en representació de l’Administració autonòmica i que són designats pel Govern de les Illes Balears (art. 9.1.b de la Llei 7/1985). Aquest article 9.1.b de la Llei 7/1985 té gairebé la mateixa redacció literal que l’article 9.1.c de la Llei 4/1980.53
-
El tercer col·lectiu el representen tres vocals que són designats per cada un dels consells insulars.54
-
Per últim, hi ha un vocal designat per la Universitat.55
Al marge de la composició, hem d’acabar dient que la regulació competencial que té atribuïda el Consell Assessor és força deficient. L’article 9.2 de la Llei 7/1985 es limita a dir que el Consell Assessor serà convocat com a mínim semestralment per part del Consell d’Administració, emetent opinió i dictamen quan li sigui requerit expressament per aquest.
L’article 25.16 de la Llei 10/2003 canvià la redacció de la disposició transitòria segona de la Llei 7/1985, en introduir una modificació important en relació amb la regulació anterior. S’ha de recordar que la redacció originària d’aquesta disposició transitòria es limitava a fer referència a l’aplicació supletòria de la normativa pressupostària pròpia dePage 18 les Illes Balears mentre no s’hagués aprovat la Llei de finances de la Comunitat Autònoma.56
La nova redacció de la disposició transitòria no té res a veure amb la qüestió pressupostària. Així, la transcripció literal del precepte és la següent: «Mentre no es dugui a terme la constitució del Consell d’Administració i del Consell Assessor regulats en aquesta llei, les seves funcions les ha d’exercir el Consell Assessor de Ràdio i Televisió Espanyola a les Illes Balears». Amb aquesta disposició es dóna la possibilitat que un òrgan aliè a la CRTVIB, el Consell Assessor de Ràdio i Televisió Espanyola a les Illes Balears,57 assumeixi interinament la gestió de la CRTVIB. Per comprendre l’abast d’aquest precepte, s’ha de tenir present la dificultat que suposa el fet d’haverPage 19 d’aconseguir una majoria parlamentària de dos terços per al nomenament dels membres del Consell d’Administració. La majoria requerida és superior fins i tot a l’exigida per a la designació dels membres dels òrgans constitucionals més importants de l’Estat. Així, l’elecció dels vocals del Consell General del Poder Judicial58 i dels magistrats del Tribunal Constitucional59 requereix només la majoria les de tres cinquenes parts de la cambra.
La majoria qualificada de dos terços que preveu la Llei 7/1985 per a l’elecció dels membres del Consell d’Administració de la CRTVIB implica la mateixa majoria que l’exigida per a l’elecció dels membres del Consell d’Administració de RTVE.60 Bé, doncs, agafant l’exemple estatal veiem que la necessitat de majories elevades per renovar el Consell d’Administració ha derivat que a RTVE, en diverses ocasions, s’hagi paralitzat el procés de renovació, per culpa de la incapacitat d’arribar a un acord entre els diferents grups parlamentaris.61 Aquesta situació va esdevenir als inicis de la posada en funcionament de la CRTVIB. D’aquesta manera, fins al dia 15 de febrer de 2005 no es va procedir a l’elecció dels membres que compondrien el primer Consell d’Administració de l’ens públic Radiotelevisió de les Illes Balears,62 per la qual cosa el Consell Assessor esmentat va actuar durant l’etapa prèvia a l’inici de les emissions com a Consell d’Administració de la CRTVIB.
La CRTVIB s’ha posat en marxa en una època de canvis profunds en la legislació audiovisual. D’aquesta manera, la implantació de la tecnologia digital i també les propostes de canvi de la normativa bàsica de l’Estat han marcat les primeres emissions de la CRTVIB.
Page 20
La CRTVIB està regulada per una norma de l’any 1985, la Llei 7/1985, de 15 de novembre, que fou promulgada vint anys abans que es posés materialment en funcionament la ràdio i televisió pública illenca. A més, aquesta norma ha estat reformada emprant la tècnica dubtosa de la llei d’acompanyament dels pressupostos de la CAIB (Llei 10/2003, de 22 de desembre, i Llei 13/2005, de 27 de desembre).
L’IRMCTE posa en qüestió el sistema de nomenament del director general i del Consell d’Administració que es fa servir tant a la RTVE com a la CRTVIB. Així, segons l’informe del comitè d’experts, s’ha de fugir del mecanisme de nomenament del director general per part del poder executiu, alhora que cal augmentar el pes del Consell d’Administració en la gestió diària de l’ens.
Seguint les recomanacions de l’IRMCTE, es podria proposar que la Llei 7/1985 fos reformada, a fi d’introduir-hi un nou sistema d’elecció, en el qual el director de la CRTVIB fos nomenat pel Consell d’Administració i per un període superior al d’una legislatura. A més, i d’acord amb la línia exposada en l’informe, la reforma hauria d’incloure una nova divisió competencial en la qual la presa de les decisions principals de l’ens hauria de tenir l’aval del Consell d’Administració, i que es no poguessin prendre, tal com succeeix ara, per una simple decisió unilateral del director general. S’ha de dir que, per contra, les darreres reformes de la Llei 7/1985 han anat en sentit contrari, atès que han disminuït el pes del Consell d’Administració en la gestió de l’ens CRTVIB. Així, s’han reduït les majories necessàries per aprovar en el si del Consell d’Administració acords importants (com, per exemple, els pressupostos de l’ens); uns acords que, a més, es fonamenten en una proposta elaborada unilateralment pel director general. D’aquesta manera, la majoria governamental té més facilitat per dur a terme una gestió unilateral de la CRTVIB ja que designa el director general i, molt probablement, tindrà una majoria de membres del Consell d’Administració ideològicament afí.
--------------
[1] «[…] considerant que aquest mandat constitucional no té un reflex fidedigne en l’actual marc normatiu regulador dels mitjans de comunicació pública, s’estima convenient encomanar a un Consell independent, integrat per persones de reconeguda auctoritas, l’elaboració d’un informe que contingui una proposta sobre la manera més adequada de la seva articulació jurídica, dels continguts de programació més idonis i del finançament més adequat».
[2] Article 25 de la Llei 10/2003, de 22 de desembre, de mesures tributàries i administratives de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.
[3] L’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB) fou aprovat en virtut de la Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer (BOE d’1 de març de 1983).
[4] Llei 4/1980, de 10 de gener, de l’Estatut de la Ràdio i la Televisió (ERTV). Aquest Estatut té la consideració de norma bàsica de l’Estat en virtut de l’art. 2 de l’ERTV en relació amb l’art. 149.1.27 de la Constitució espanyola.
[5] Després de les reformes operades per la Llei orgànica 9/1994, de 24 de març (BOE núm. 72, de 25 de març de 1994), i la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener (BOE núm. 8, de 9 de gener de 1999), la regulació de la ràdio i la televisió és prevista en l’article 11.11 de l’EAIB, on es determina que correspon a la CAIB, en el marc de la legislació bàsica de l’Estat, el desenvolupament legislatiu i l’execució de la premsa, la ràdio, la televisió i altres mitjans de comunicació social.
[6] La idea d’un tercer canal de televisió que inclogués les particularitats nacionals i regionals expressades en el sistema d’organització constitucional autonòmic sembla que s’inspirà en l’experiència alemanya. A la República Federal Alemanya, juntament amb els dos canals de televisió pública d’abast estatal (ARD i ZDF), anaren apareixent, a partir de la dècada dels anys setanta, «tercers canals» de titularitat pública que limitaven la seva emissió a un Länder (Hoffmann-Riem, Wolfgang; Schulz, Wolfgang: «La televisión pública en Alemania», dins González Encinar, J. J.: La televisión pública en la Unión Europea, McGraw Hill, Madrid, 1996, p. 60).
[7] Article 2 del Reial decret 438/2004.
[8] Se seguia així, una vegada més, el model establert per la Llei estatal 4/1980 en relació amb RTVE. La CRTVIB serà un ens que s’integrarà dins la denominada administració institucional (vid. García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, tom I, p. 399 i s.). L’ens institucional CRTVIB tindrà d’aquesta manera tres notes característiques: personalitat jurídica pròpia; adopció d’una forma de personificació pública, i el fet que sotmeti les seves relacions jurídiques externes al dret privat (García Llovet, Enrique: El régimen..., citat, p. 281).
[9] Article segon de la Llei 7/1985.
[10] Aquesta submissió expressa a un règim de dret privat en relació amb la contractació és típica de l’administració institucional. Es possibilita així una major agilitat pel que fa al funcionament diari d’uns ens caracteritzats pel seu dinamisme.
[11] Es pot veure un detallat quadre comparatiu entre els sistemes de nomenament dels directors generals de les ràdios i televisions públiques creades a les diferent comunitats autònomes (actualitzat fins a l’any 1998) a Rodríguez García, José Antonio: El control de los medios de comunicación. La participación de los grupos ideológicos en el control de los medios de comunicación, Dykinson, Madrid, 1998, p. 294 i s.
[12] El Consell d’Administració de RTVE està regulat en els articles 7 i 8 de la Llei 4/1980.
[13] L’estatut del director general de RTVE es preveu en els articles 10, 11 i 12 de la Llei 4/1980.
[14] Aquestes relacions poden esdevenir conflictives, tal com veurem en el punt 6.4.
[15] Dels dotze membres que componen el Consell d’Administració de RTVE, sis són nomenats pel Senat i els altres sis, pel Congrés.
[16] Art. 5 de la Llei 7/1985, reformat per l’art. 25.3 de la Llei 10/2003.
[17] La Llei 4/2002 de les Corts de Castella-la Manxa, de 4 d’abril, que modifica la Llei 3/2000, de creació de l’Ens Públic de la Ràdio i Televisió de Castella-la Manxa, introdueix, per resoldre la problemàtica dels empats en les votacions del Consell d’Administració, la figura del vot de qualitat del president del Consell (art. 1). En consonància amb aquesta atribució innovadora al president, s’estableix que la seva elecció, així com la dels càrrecs de vicepresident i secretari, s’haurà de fer per votació secreta entre els vocals que componen el Consell d’Administració. Considerem força positiva aquesta regulació, ja que estableix una estructura clara de funcionament del Consell, en remarca la figura del president i la reforça mitjançant un sistema d’elecció democràtic.
[18] Aquestes majories s’estableixen en l’article 7.2 de la Llei 7/1985.
[19] Article 7.1.a de la Llei 7/1985.
[20] El Consell d’Administració haurà de deixar constància en acta del fet que ha rebut la notificació prèvia en relació amb els nomenaments dels directors de la companyia i de les seves societats. Aquesta notificació tindrà caràcter preceptiu i s’ha de produir abans que es duguin a terme els nomenaments.
[21] Article 7.1.c de la Llei 7/1985.
[22] Article 7.1.e de la Llei 7/1985.
[23] Article 7.1.i de la Llei 7/1985.
[24] Article 7.1.j de la Llei 7/1985.
[25] Article 7.1.l de la Llei 7/1985.
[26] Article 7.1.ll de la Llei 7/1985.
[27] Article 7.1.m de la Llei 7/1985.
[28] Article 7.1.b de la Llei 7/1985. Aquest informe s’haurà de remetre al Govern de les Illes Balears, tal com preveu l’article 10.1 de la mateixa Llei. Aquest informe no serà vinculant. També s’ha de recordar que l’article 7.2 de la Llei 7/1985 estableix que si no s’assoleix la majoria de dos terços s’entendrà que el Consell d’Administració s’absté d’emetre la seva opinió.
[29] Article 7.1.d de la Llei 7/1985.
[30] Article 7.1.f de la Llei 7/1985.
[31] Article 7.1.h de la Llei 7/1985.
[32] Article 7.1.k de la Llei 7/1985.
[33] IRMCTE, p. 129.
[34] Ibidem.
[35] Ibidem, p. 131.
[36] Article 10.1 de la Llei 7/1985.
[37] Des d’un punt de vista formal, és criticable que l’article 10.1 es limiti a dir que «El director general de la Companyia serà nomenat pel Govern [...]» sense especificar de quin «Govern» es parla. Així, a la recerca de la necessària claredat jurídica que ha de caracteritzar les normes, l’especificació que el nomenarà el Govern de les Illes Balear no seria supèrflua.
[38] Pàgina 129 de l’informe de la CRMCTE.
[39] IRMCTE, p. 131.
[40] Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears (DSPIB) núm. 24 de l’any 2004 (VI legislatura): Interpel·lació 524/04 presentada pel Grup Parlamentari PSM-Entesa Nacionalista, relativa a la televisió autonòmica, p. 1143 i següents. DSPIB núm. 26 de l’any 2004 (VI legislatura): Moció núm. 1510/04, presentada pel Grup Parlamentari PSM-Entesa Nacionalista, relativa a la televisió autonòmica, p. 1231 i següents.
[41] El PSOE va proposar, el mes de maig de 2001, un pacte d’Estat entre tots els partits amb representació parlamentària que possibilités la «desgovernamentalització» de RTVE. Segons la proposta socialista, el director general de l’ens RTVE hauria de ser nomenat per les Corts Generals, per un període de cinc anys, no coincident amb l’inici de la legislatura. El nomenament requeriria el suport, en votació única, de dos terços de les cambres, i podria ser destituït amb una majoria idèntica (Manfredi Sánchez, Juan Luis: La televisión pública en la transformación del Estado del bienestar, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2004, p. 106).
[42] El Grup Parlamentari Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds va presentar una proposició de llei (BOCG núm. 40, de 23 d’abril de 2004) en la qual es defensava que el nomenament del director general de RTVE s’efectués per part del Govern a proposta del Congrés dels Diputats, escoltat el Consell d’Administració. La proposta del Congrés dels Diputats, per ser aprovada, hauria de comptar amb el vot favorable de, com a mínim, dues terceres parts de diputats.
[43] L’article 159.3 de la Constitució preveu que els membres del Tribunal Constitucional siguin nomenats per un període de nou anys.
[44] L’article 122.3 de la Constitució estableix que els membres del Consell General del Poder Judicial siguin nomenats per un període de cinc anys.
[45] Article 136 de la Constitució en relació amb l’article 30 de Llei orgànica 2/1982, de 12 de maig, del Tribunal de Comptes, que preveu que els consellers de comptes siguin designats per un període de nou anys.
[46] Article 11.a de la Llei 7/1985.
[47] Article 11.d i e de la Llei 7/1985.
[48] IRMCTE, p. 131.
[49] L’acrònim RCE fa referència a l’ens Radio Cadena Española. En virtut del Reial decret 895/1988, de 20 de juliol, Ràdio Nacional d’Espanya (RNE) va absorbir RCE. Per tant, a hores d’ara, només hi ha dos consells assessors, el de TVE i el de RNE.
[50] S’ha de tenir en compte que un nombre de vint hauria suposat gairebé duplicar el nombre de consellers que integren el Consell d’Administració, principal òrgan de gestió de la CRTVIB.
[51] Art. 9.1.a de la Llei 7/1985, de 22 de maig. Aquests vocals seran designats per les «[...] centrals sindicals o agrupacions de treballadors més representatives, seguint criteris de proporcionalitat». Per esbrinar el concepte de «més representatiu», hem d’anar a la Llei orgànica de llibertat sindical (LOLS), articles 6 i següents. Simplificant la qüestió, es pot dir que sindicats més representatius a escala estatal són aquells que hagin obtingut, en les eleccions sindicals, el deu per cent o més del total de delegats de personal, membres dels comitès d’empresa i dels membres que integren els òrgans de representació de les administracions públiques (art. 6.1 LOLS). A més, la LOLS estableix la figura dels sindicats més representatius de la comunitat autònoma, que són aquells que, en l’àmbit territorial d’una determinada comunitat autònoma, hagin obtingut un mínim del quinze per cent dels representants del personal en les eleccions sindicals (art. 7.1 LOLS). Enfront d’aquestes dues figures, complexes però determinables clarament, se situa el terme «agrupació de treballadors més representativa» (art. 9.1.a de la Llei 7/1985). D’aquest concepte no es troba cap ressenya ni en el dret positiu ni en la doctrina laboralista espanyola. Per tant, no sabem a què fa referència la Llei 7/1985 quan parla d’«agrupacions de treballadors més representatives». Per un altre costat, la Llei 10/2003, de mesures tributàries i administratives de la CAIB, modifica l’esmentat article 9, però deixa sense rectificar ni aclarir aquest confús article 9.1.a.
[52] Aquí la normativa estatal és molt més clara que l’autonòmica, ja que es limita a dir: «9.1.a [...] Cinc representants dels treballadors designats per les seccions de les centrals sindicals més representatives, segons criteris de proporcionalitat». No s’introdueix, per tant, la distorsió jurídica provocada pel terme «agrupació de treballadors més representativa» que, com ja hem comentat, sí que és present en la Llei 7/1985.
[53] Només canvia el nombre de membres per designar: tres en la Llei 7/1985, cinc en la Llei 4/1980; i l’òrgan que ha de fer el nomenament: el Govern espanyol en el cas de la Llei 4/1980, el Govern de les Illes Balear en el cas de la Llei 7/1985.
[54] És coherent amb el sistema d’organització territorial de les Illes Balears, i amb la seva divisió administrativa i política en consells insulars, que es doni la possibilitat que aquests designin tres membres en el Consell Assessor de la CRTVIB. Sobta que no s’estableixi ni el procediment ni les majories necessàries per al nomenament de cada un d’aquests membres que són elegits en representació dels consells insulars. S’ha de destacar que la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, no atribueix de manera expressa a cap dels òrgans de govern dels consells la facultat de nomenar el vocal del Consell Assessor de la CRTVIB.
[55] Considerem criticable la utilització i el manteniment de l’expressió «[...] designat per la Universitat». Si es volia fer referència a la Universitat Pública de les Illes, s’hauria d’haver inclòs el terme complet «[...] designat per la Universitat de les Illes Balears». S’ha de pensar en la possibilitat que s’establís a les Illes Balears una segona o tercera institució universitària de naturalesa pública o privada, donant lloc a confusió sobre quina d’elles tindria atribuïda la potestat de nomenament del vocal en virtut de la redacció actual de l’article 9.
[56] Aquesta Llei de finances fou aprovada l’any següent a l’aprovació de la Llei 7/1985. Es tracta, en concret, de la Llei 1/1986, de 5 de febrer, de finances de la Comunitat Autònoma. Per tant, des de l’any 1986, la disposició transitòria segona de la Llei 7/1985 havia quedada buida de contingut.
[57] La referència al Consell Assessor de RTVE que fa la disposició transitòria segona de la Llei 7/1985 suposa una remissió legislativa implícita a la Llei 4/1984 del Parlament de les Illes Balears, de 15 de novembre, de regulació del Consell Assessor de RTVE. Les competències del Consell Assessor de RTVE es determinen en l’article tercer de la Llei 4/1984, i totes elles es refereixen a tasques de control del funcionament de la delegació territorial de RTVE, i no es preveu en cap cas la possibilitat d’assumir competències en relació amb la CRTVIB. A més, s’ha de recordar que la Llei reguladora del Consell Assessor de RTVE és temporalment anterior, en concret un any, a la Llei de 1985 creadora de la CRTVIB. Al marge de la manca de previsió inicial pel que fa a la possibilitat que en qualque moment el Consell Assessor assumís tasques de gestió relacionades amb la CRTVIB, hi ha un altre factor remarcable al qual hem fet esment quan ens referim a la possibilitat que el Consell Assessor supleixi el Consell d’Administració de la CRTVIB. Si acudim a l’article 6 de la Llei 4/1984, que regula la composició i el funcionament del Consell Assessor de RTVE, veurem que hi destaquen les profundes diferències existents entre el sistema d’elecció dels membres del Consell d’Administració de la CRTVIB i el sistema previst per a l’elecció dels membres del Consell Assessor de RTVE. Així, recordem que el Consell d’Administració de la CRTVIB està compost per disset membres que haurà d’elegir, per a cada legislatura, el Parlament de les Illes Balears, per majoria de dos terços. Per contra, l’article 6 de la Llei 4/1984 estableix que el Consell Assessor de RTVE estarà compost per tretze membres designats pel Parlament balear en proporció al nombre de diputats de cada grup parlamentari mitjançant el sistema de majoria restant sobre el total de membres del Parlament. Veiem, per tant, una diferència profunda entre la majoria qualificada exigida pel nomenament del Consell d’Administració de la CRTVIB (dos terços) i el simple criteri proporcional aplicat al nomenament dels membres del Consell Assessor. Aquest diferent tracte quant al nomenament és un indici simptomàtic de la distinta naturalesa jurídica d’ambdues institucions. Així, hem de recalcar que les funcions que té atribuïdes el Consell Assessor en relació amb la Delegació Territorial de RTVE a les Illes Balears són eminentment consultives, en cap cas executives. En aquest sentit, recordem que les funcions del Consell Assessor estan determinades per l’article tercer de la Llei 6/1984 (la cursiva és nostra): ésser escoltat en relació amb el nomenament del delegat territorial de RTVE a Balears [...]; ésser escoltat en relació amb els nomenaments dels representants que corresponen a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears en els consells assessors estatals de RNE, RCE i TVE [...]; aixecar al Consell d’Administració de RTVE, mitjançant el delegat territorial a Balears, les recomanacions que estimi oportunes sobre el funcionament de RTVE a Balears; ésser escoltat en allò que es refereixi a les propostes de programacions [...]; conèixer amb suficient antelació els plans anuals de treball, els avanços de projectes [...]; assessorar i assistir directament el delegat territorial [...]; proposar semestralment el percentatge de temps i espais a disposició dels grups socials i polítics més representatius [...]; estudiar les necessitats i les possibilitats de descentralització adequades dels serveis de ràdio i televisió a les Illes [...]; informar el delegat territorial sobre el compliment de la programació [...]; fomentar la formació dels professionals [...].
[58] Article 122.3 de la Constitució.
[59] Article 159.1 de la Constitució.
[60] Article 7.1 de la Llei 4/1980.
[61] Rosado Iglesias, Gema: La Televisión Pública en España. Régimen jurídico y control, Cedecs, Barcelona, 1999, p. 125. La dificultat principal quant al nomenament dels membres dels òrgans de gestió de la CRTVIB, ben igual que el que passa en el cas de RTVE, ve donada per la majoria de dos terços del Parlament que es requereix per designar els disset membres del Consell d’Administració (art. 4 de la Llei 7/1985, modificat pels articles 25.1 i 25.2 de la Llei 10/2003). Això pot suposar un llarg ajornament de la constitució o la renovació del Consell d’Administració si no s’assoleix un consens parlamentari ampli en relació amb les persones que han d’integrar aquest òrgan.
[62] BOIB núm. 75, de 18 de febrer de 2005.
