Plazo de prescripción para imponer sanciones tributarias

Autor:Abogacía General del Estado
Páginas:752-766
RESUMEN

Prescripción del derecho de la Administración a liquidar créditos tributarios. Eficacia retroactiva del artículo 24 de la Ley 1/1998. Naturaleza sustantiva y no meramente procesal de las normas reguladoras de la prescripción; jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

 
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    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 22 de abril de 2002 (ref.: A.H. AEAT 3/02). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. Con fecha 1 de diciembre de 1994 el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria notificó a la sociedad «E, S.A.» la iniciación de actuaciones de comprobación e investigación de su situación tributaria en relación, entre otros conceptos, con el Impuesto sobre Sociedades, Impuesto sobre el Valor Añadido y retenciones a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondientes a los años 1989, 1990, 1991, 1992 y 1993.

2. Como consecuencia de las referidas actuaciones, en las que no se aprecian dilaciones superiores a seis meses entre cualquiera de ellas y su inmediata posterior, la Inspección de los Tributos incoó a «E, S.A.», el 21 de julio de 1998, acta de disconformidad n.º 70046113, comprensiva de una propuesta de liquidación por importe de 18.113.084 pesetas por el Impuesto sobre el Valor Añadido correspondiente a los ejercicios antes citados. Formuladas por la referida entidad las alegaciones que consideró convenientes a su derecho en relación con dicha acta y propuesta de liquidación, la Inspectora-Jefe Adjunta de la Oficina Nacional de Inspección acordó, el 28 de diciembre de 1998, girar una liquidación por importe de 13.286.574 pesetas (7.876.645 pesetas por cuota y 5.409.929 pesetas por intereses de demora) que fue notificada a «E, S.A.» el 4 de enero de 1999.

3. Contra dicha liquidación interpuso la repetida sociedad reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) que, en resolución de 23 de mayo de 2001, la estimó parcialmente, declarando prescrito el derecho de la Administración paraPage 753 liquidar la deuda tributaria correspondiente a los años 1989 y 1990 por el Impuesto sobre el Valor Añadido.

4. Por razón de los hechos comprobados en las actuaciones consignadas en los antecedentes 1.º y 2.º, la Oficina Nacional de Inspección notificó a «E, S.A.», el 12 de febrero de 1999, la incoación de expediente sancionador que, tras seguirse regularmente por todos sus trámites, concluyó mediante acuerdo del Inspector-Jefe Adjunto de la citada Oficina de 30 de julio de 1999 por el que se impuso a la repetida sociedad, en relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido y por los años 1989, 1990, 1991, 1992 y 1993, diversas multas por un importe total de 5.016.399 pesetas de las que corresponden 1.120.200 pesetas a infracciones cometidas en el año 1989 y 308.739 pesetas a infracciones cometidas en el año 1990.

5. Contra el referido acuerdo interpuso «E, S.A.» reclamación económico-administrativa ante el TEAC que, en resolución de 24 de octubre de 2001, la estimó parcialmente, anulando las sanciones impuestas en relación con los años 1989 y 1990, y ello con fundamento en la declaración de prescripción también contenida en la resolución del citado Tribunal de 23 de mayo de 2001, reseñada en el antecedente 3.º.

6. A petición del Subdirector General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica del Departamento de Inspección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Servicio Jurídico de dicha Entidad emitió, el 13 de marzo de 2002, un informe en el que se concluye que «se aprecia fundamento jurídico suficiente para declarar lesiva a los intereses públicos la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 24 de octubre de 2001 (...), por lo que se propone al Director del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la AEAT el inicio de un procedimiento de declaración de lesividad referido a la aludida resolución con carácter previo a su posterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en su caso».

7. Acordada el 18 de marzo de 2002 la iniciación del procedimiento de declaración de lesividad de la mencionada resolución del TEAC de 24 de octubre de 2001, el Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria solicita informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre su posible declaración de lesividad.

Fundamentos jurídicos

I. El artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que «cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».Page 754

Por su parte, el artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que «las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».

De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.

II. Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.

El artículo 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 102 de la LRJ-PAC).

Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr., entre otros, los artículos 31, 70 y 71).Page 755

La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el sólo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de una acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.

III. Pasando al examen del caso sobre el que se informa y por lo que se refiere, en primer lugar, al requisito de la lesión a los intereses públicos, es evidente que la resolución del TEAC reseñada en el encabezamiento de este informe resulta lesiva para los intereses del Estado de carácter económico, ya que, al haber declarado prescrita la acción de la Administración para imponer sanciones tributarias por las infracciones cometidas en los años 1989 y 1990 habrá dejado de ingresarse en el Tesoro Público el importe a que ascendían las sanciones (o, caso de haberse ingresado, habrá dado lugar a la devolución de sus importes).

Dicho lo anterior, debe indicarse que la supresión en el artículo 43 de la vigente LJCA de la alusión que en el artículo 56 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 se hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos («de carácter económico o de otra naturaleza») parece confirmar el criterio, sostenido por cierta jurisprudencia, de que, superado el viejo requisito de la doble lesión, jurídica y económica, basta con que el acto administrativo incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo por la Administración Pública autora de aquél. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1994 declara que «mientras que en los casos de postularse una nulidad de pleno derecho o una nulidad relativa por infracción manifiesta de la ley (...) bastará con demostrar la concurrencia de la nulidad radical o de la nulidad relativa por infracción manifiesta de la ley para el éxito del mismo, cuando en él se pretenda una anulación por lesividad habrá de acreditarse, para la procedencia, la lesividad en sí; ahora bien, teniendo en cuenta que en la actualidad ha desaparecido la exigencia...

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