El poder en el urbanismo. Los conflictos permanentes de las comunidades autónomas, los municipios y los particulares
| Autor | Fernando Fernández-Figueroa Guerrero |
| Cargo | Secretario General de Diputación Provincial de Sevilla/Profesor Colaborador Honorario de la Universidad Pablo de Olavide |
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La presente ponencia se encuadra más en el marco de la reflexión que en el de la investigación metodológica. Con ella, solo deseo poner de manifiesto como las tensiones que se producen sobre una determinada materia o ámbito de actuación -en nuestro caso esencialmente política y económica- en vez de coadyuvar a los intervinientes a unirse en la solución conjunta de las mismas tensiones, los separa y provoca la delimitación de sus actuaciones como compartimentos estancos yuxtapuestos sobre la materia a tratar. La conclusión es que, ante la miopía actual para la consecución de un tratamiento conjunto o coordinado, las luchas legales -y no solo legales- por dominar ese ámbito de actuación de la vida pública y privada conduce a la asimetría en su tratamiento, a la disparidad de criterios, al desajuste en las políticas y, finalmente, a un posicionamiento defensivo más que activo de cada interviniente sobre la cuestión a tratar. El campo de la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda constituyen, sin duda, un ejemplo paradigmático de lo anteriormente expuesto que, como reza en el título del curso, constituye una Trilogía imperfecta que no seremos capaces de superar hasta que, basándonos en el principio de generosidad competencial de las entidades territoriales intervinientes en los procesos, concluyamos que la actuación sobre un espacio, sobre un territorio, sobre un a ciudad, debe tener una visión global e integral no parcial y compartimentada de competencias en estamentos territoriales. Quizá el principio apuntado de generosidad competencial -en ningún caso entendible como dejación de funciones o competencias-, muy próximo al de lealtad constitucional1, podría comenzar a acuñarse para superar -en el sentido de matizarlo- el clásico principio de «máximo respeto al ámbito competencial respectivo tan acuñadoPage 79 en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, y profundizar en el de la cooperación»2.
Paralelamente a la tensión legal, existe una realidad social, cultural, económica y territorial de cada vez mayor carácter globalizador y eso influye necesariamente en la ordenación territorial y urbanística. Como afirma MIGUEL AMORÓS3, asistimos a una reordenación del territorio a través de corredores o ejes que unen las áreas metropolitanas, donde se concentra la actividad financiera internacional y se ubican los tecno-polos. Nuevas regiones son definidas en base al potencial económico de sus metrópolis y la abundancia de infraestructuras y servicios, como por ejemplo, la Euroregión del Arco Mediterráneo, que abarca Aragón, la Comunidad Autónoma de Valencia, la de Cataluña, las Baleares y el sur de Francia. Continua afirmando que, dentro del mercado global, potentes áreas económicas intentan constituirse y adquirir una posición privilegiada y que «la urbanización total del territorio, o lo que es lo mismo, su destrucción planificada, es la consecuencia mas directa de la nueva etapa capitalista». El modo de vida urbano, sin raíces, consumista y depredador es ya el único posible.
Lo que intento poner de manifiesto en esta introducción es que los juristas a veces carecemos de una visión globalizadora para entender los procesos territoriales en constante mutación y poder plasmarlos en el mundo del Derecho. Seguimos, lógicamente, esa será la línea argumental del presente artículo, excesivamente preocupados por el quién -Estado, Comunidad Autónoma o Entes Locales- y por el cómo -Leyes Estatales, Autonómicas, Reglamentos, Planes Urbanísticos-, y a veces olvidamos la perspectiva objeto de nuestra regulación y nos despreocupamos del qué, como sujeto pasivo de la regulación legal y verdadero protagonista del proceso.Page 80
Existen varias definiciones del poder, pero son escasas las que permiten su operacionalización ; es decir, que hagan posible identificarlo nítidamente y medirlo. Es un concepto más dado a la descripción que a la conceptualización.
Una de las definiciones más útiles ha sido la del politólogo RO-BERT DAHL. Dahl llevó a cabo una investigación empírica de la ciudad de New Haven, en Estados Unidos. Su objetivo era el análisis y explicación científica de la política de esa ciudad del estado de Connecticut. Había elegido esta ciudad por ser probablemente la sede de la Universidad de Yale en la que él enseñaba. Para llevar a cabo su trabajo se encontró con la necesidad de dar una definición del poder que pudiera hacerse operativa, de ahí que definiera el poder como:
A tiene poder sobre B en la medida en que puede conseguir que B haga algo que B de otra manera no haría nunca.
Definición que se inspiraba en la del filósofo inglés BERTRAND RUSSELL:
El poder puede ser definido como la producción de efectos deseados. Es, por tanto, un concepto cuantitativo: dados dos hombres con deseos similares, si uno logra todos los deseos del otro y también otros más, el primero tiene más poder que el segundo.
Una vez definido el poder e identificado en qué manos se encuentra concentrado en la sociedad, se hace necesario explicar como se ejerce. Y así es como se llega al estudio de la llamada toma de decisiones. La sociedad produce y administra toda una serie de bienes colectivos que absorbe y reparte constantemente mediante decisiones políticas. Construir una carretera, proteger a la ciudadanía, dar seguridades sociales, regular la economía, o diseñar una ciudad, son hechos que se producirán mediante, en último término, decisiones políticas autorizadas. Son decisiones basadas en la legitimidad abstracta existente pero que, en último término, han de tomar y toman personas de carne y hueso. Localizar a estas personas será una forma directa de llegar a encontrar a la élite del poder, o sea a la clave de la política de esa sociedad. Si encontramos a los miembros de esa élite yPage 81 logramos conocer a fondo quienes son, cuántos, y cómo se interrelacionan para coordinar sus acciones y producir las decisiones que dirigen a su comunidad, podremos ir desvelando muchos aspectos esenciales de la política del lugar que no quedarían totalmente ocultos.
También desde los orígenes de la ciencia política moderna se observa una forma de llevar a cabo investigación que podríamos denominar como de búsqueda y análisis del poder. Los investigadores de este enfoque consideran que la esencia de la política es el poder y que cada sociedad genera una cantidad de poder que es detentado por diversos grupos e individuos y acumulado en ciertos objetos sociales. Esta visión de la política ha dado muy grandes y valiosos frutos que vamos a analizar, brevemente, a continuación.
En cuanto a antigüedad, esta visión empírica de la política compite con los trabajos formalistas; sin embargo; presenta con respecto a los anteriores indudables ventajas. Para empezar, el enfoque del poder es aplicable a investigaciones de cualquier nivel, sin tener que circunscribirse -como ocurre en el legal-formalismo- al ámbito macro político o estatal. Los formalistas parten del Estado como organización formal central en su interés, los estudiosos del poder rastrean para su análisis todo tipo de objetos impregnados de poder, se encuentran en el ámbito estatal, regional, local, en el individual, o donde pueda hallarse. Esto les permite acceder a una generalización de la ciencia política que va a desarrollarse, a partir de ella, en los cuatros niveles siguientes:
- Micro política. En este campo de estudio se analizan las relaciones de poder en la esfera individual o grupal, generalmente el grupo cara-a-cara o grupo de encuentro.
- Meso política. El objeto de estudio en este caso son las comunidades de ámbito inferior al de la nación. Se incluyen aquí los trabajos sobre poder comunitario, que vienen a ser investigaciones en profundidad de la vida política de ciudades, pueblos o territorios.
- Macropolítica. Se estudian aquí políticas nacionales o estatales. A veces se concentra la investigación en sectores o mecanismos políticos de alcance nacional, otras se investigaPage 82 para lograr definir y explicar la vida política completa de un país.
- Megapolítica. La indagación política llega aquí a su máxima ambición, ya que pretende el análisis de la política existente por encima de las naciones. En ocasiones el interés se centra en la vida supranacional; en otros casos, se estudian estructuras políticas o instituciones que existen y operan aparte de las naciones y relativamente independientes de ellas, es decir la política transnacional.
No cabe duda que la ordenación del espacio,del territorio, de las ciudades, se encuadra en la macropolítica pero, sobre todo y, esencialmente, en la mesopolítica. Tras el marco constitucional de distribución de competencias entre las Administraciones Públicas Territoriales en España, nacidas del Tit. VIII de nuestra Carta Magna, podemos afirmar que serán las Comunidades Autónomas, entendidas como regiones, y los entes locales, municipios, provincias, islas o áreas metropolitanas o comarcas..., donde resida la política pública del territorio y urbanística.
Más, como añadido a la visión del poder desde el punto de vista científico de la ciencia política, han sido ya diversos los foros en los que, de una manera pública, incluso a nivel internacional, ha sido abordado, no tanto el tema del poder en el urbanismo cuanto el nuevo papel respecto al territorio de los poderes públicos y los urbanistas ante los cambios económicos, políticos, sociales y culturales a que aquél se ve sometido. En este apartado destacó el Forum de Barcelona celebrado en el año 2004, donde los responsables públicos y técnicos, tuvieron la oportunidad de debatir y de confluir ideas a este...
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