Pérdida de la condición de administrador público
| Autor | Carlos Varela Gil |
| Páginas | 373-387 |
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La vinculación existente entre el agente público y la Administración exige al primero el cumplimiento de unos deberes profesionales (fi el desempeño de sus funciones). Para ello, la persona ha de disfrutar de plenas condiciones de capacidad (determinada edad, facultades físicas y psíquicas en buen estado, etc.), además de -siempre que se desempeñen cargos que impliquen una participación, directa o indirecta, en la soberanía del país- mantener una cierta vinculación con el Estado. De este modo, cuando alguno de estos caracteres falta, la imposibilidad de cumplir adecuadamente las obligaciones contraídas determina la extinción de la relación del servicio público. De todo ello se deduce que la pérdida de la condición de administrador puede producirse como resultado de una sanción (penal o administrativa) cuando se incumplan gravemente los deberes asumidos; y también, sin necesidad de castigo, en el momento en el que su capacidad para cumplir los compromisos adquiridos disminuya de forma notable o defi nitiva (fallecimiento o jubilación) o con una libre renuncia de la persona a su vinculación jurídico-pública.
En el primero de los casos, la extinción de la relación de servicio obedece a una sanción impuesta al administrador por su recriminable conducta, bien a nivel penal, bien a nivel administrativo. Tanto el daño causado, como el incumplimiento de los deberes estatuta- Page 374 rios o la comisión de alguno de los delitos tipificados en las normas penales provocan la responsabilidad del funcionario. No obstante, únicamente las faltas realmente graves cometidas en el ámbito penal o en el disciplinario son susceptibles de acarrear una sanción que suponga la expulsión del servicio. En el ámbito penal, la comisión de delitos por parte de los funcionarios generalmente limita su derecho a desempeñar cargos públicos, bien a través de una pena principal o como resultado de una accesoria954. Del mismo modo a la sanción penal, la Administración puede castigar a su personal con la separación del servicio ante hechos que, si bien no son constitutivos de delito, se pueden calificar como incumplimientos muy graves de sus obligaciones estatutarias.
En el segundo de los casos, la extinción del servicio público se produce sin sanción, bien por causa de incapacidad (fallecimiento o jubilación), bien por desistimiento (renuncia). El fallecimiento del administrador, como la relación de servicio es personalísima, provoca de desaparición del vínculo existente con el ente público955. Al mismo resultado se llega con la jubilación, estado en el que se encuentran los empleados públicos que por su edad o limitaciones físi- Page 375 cas o psíquicas permanentes no se hallan en disposición de continuar desempeñando su cargo956. Por último, el funcionario puede romper su relación de servicio por medio de la renuncia, un acto voluntario por el que manifiesta claramente su deseo de no seguir vinculado a la Administración957. Dicha renuncia no tiene eficacia hasta ser aceptada958, pero el ente administrativo no puede negarla si las condiciones del servicio lo permiten959.
En Roma, la exigencia de ciertos requisitos para el desempeño de la función pública (ciudadanía, capacidad física y psíquica, formación académica u honorabilidad) supuso que los administradores del Estado estuvieran expuestos a la pérdida del vínculo jurídico-público si alguno de ellos desaparecía (como resultado de una sanción, de una incapacidad sobrevenida, de una renuncia, etc.). No obstante, a pesar de que estas circunstancias afectaron tanto a las dignidades como a los subalternos, su alcance fue distinto en cada uno de estos dos grupos.
a) Dignidades
Si bien las dignidades recorrieron durante años una carrera honorífica vinculada a los altos puestos públicos, ésta no discurrió dentro de la Administración, sino que su conexión a ella se mantenía úni-Page 376 camente mientras duraba el efímero encargo recibido (uno o varios años). Una vez terminado, finalizaba la relación con el ente público, que sólo se volvería a retomar cuando la persona fuera nuevamente llamada -también por un breve periodo de tiempo- a desempeñar otro cometido para el Estado (la mayor parte de las veces, diferente y superior).
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En la Monarquía, los auxiliares civiles y militares del rex generalmente no gozaron de continuidad alguna, sino que se constituían cuando realmente era necesario. Por este motivo, su salida de la Administración se realizaba una vez concluidas las funciones para las que habían sido nombrados (en caso del praefectus urbi, cuando volvía el monarca a la ciudad; respecto a los quaestores parricidii, al fi nalizar el juicio sobre alta traición; en relación a los tribuni militium y tribuni equitum, en el momento en que -terminada la lucha- regresaban a la ciudad, etc.).
Teniendo en cuenta la brevedad del mandato, tal como sucedió posteriormente con las magistraturas, sería difícil que los directos colaboradores civiles y militares del monarca fueran juzgados y destituidos en pleno servicio, sino que el examen sobre su irregular comportamiento se retrasaría hasta la fi nalización de los cometidos asignados. En el ámbito religioso, por el contrario, la dilatada permanencia de la persona en el cargo permitiría al rey -durante la etapa latina- o al pontifex maximus -en la fase de dominación etrusca- no esperar al final de su sacerdocio para exigirle responsabilidades, sino que podría iniciar un procedimiento dirigido a tal fin mientras el ministro del culto se encontraba en activo. Así, en este último caso, un incumplimiento grave de sus deberes profesionales fi nalizaría con la ruptura del vínculo mantenido con la civitas y, por tanto, con su inmediata salida de la Administración960.
Del mismo modo, fuera del ámbito sancionador, la vinculación administrativa se perdería, antes de que terminaran las funciones para las que fueron instituidos, con el fallecimiento. Aparte de ello, tanto la jubilación como la renuncia -debido a la corta duración de Page 377 su gestión- parecen mostrarse como fi guras difícilmente utilizadas en el marco civil o militar. Sin embargo, la considerable duración del servicio religioso posiblemente obligó a prever como forma de salida del sacerdocio, el desistimiento voluntario, al igual que regulaba -por lo menos en el caso de las vestales- el abandono del cuerpo tras una prolongada dedicación961.
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En la República, los altos cargos de la Administración tampoco gozaron de una prologada estabilidad. De este modo, su relación de servicio terminaría automáticamente al consumirse el plazo o la gestión para la que fueron nombrados962: un año (cónsules, pretores, ediles, cuestores, tribunos de la plebe y promagistrados963), cinco años (censores) o el tiempo necesario para cumplir la función que les había sido encomendada (dictadores -hasta un máximo de seis meses-, tresviri agris dandis asignandis iudicandis, triumviri coloniae deducendae, etc.).
La brevedad del mandato recibido -y como consecuencia de ello, la de su relación de servicio- limitaría el desarrollo de formas de extinción del vínculo administrativo distintas al simple paso del tiempo. Así, en cuanto a la pérdida del cargo como resultado de una sanción, con el objeto de no interferir en la vida política y en la suprema dirección del Estado, la posible responsabilidad derivada de la gestión de magistrados y promagistrados -y que, de ser grave, impediría desempeñar cometidos públicos- normalmente se exigiría una vez agotado el tiempo de funciones, tanto en el procedimiento dirigido por los tribunos de la plebe, como en los de las quaestiones extraordinariae y quaestiones perpetuae964. Del mismo modo, en referencia Page 378 a la salida por causas no sancionadoras, tampoco parece que fuera habitual una extinción del vínculo administrativo como resultado de una renuncia voluntaria antes de agotarse el plazo o la actividad asignada: no sólo por la corta duración de los encargos, sino porque el abandono prematuro de una honorable magistratura o promagistratura posiblemente supusiera una mancha en la hoja de servicios del aristócrata que trabaría su futura progresión política dentro del cursus honorum965. Igualmente, parece que las incapacidades graves y permanentes sobrevenidas durante el ejercicio del cargo (irreversibles heridas de guerra, etc.) no determinaran la pérdida de la dignidad: un resultado contrario sólo sería posible con el consentimiento de la asamblea electora y, debido a la corta duración del mandato y a la posibilidad que tenía el colega de asumir sus funciones, raramente se produciría.
Cumplido el mandato, el cargo se solía deponer mediante un acto solemne en el que su hasta entonces titular realizaba un juramento por el que declaraba haber cumplido fi elmente con la legalidad vigente966. Tras ello, consolidaba el grado adquirido (cuestor, edil, pretor o cónsul) para, posteriormente, poder optar a una magistratura superior o al gobierno de una provincia como promagistrado.
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A pesar de los cambios, la llegada del Principado no supuso, a grandes rasgos, una mayor estabilidad para las dignidades. Las supervivientes magistraturas republicanas no sólo no mantuvieron su corto periodo de funciones, sino que en ciertos casos -como el consulado- su duración se vio seriamente reducida. Tampoco corrieron mejor suerte los altos dirigentes de la Administración imperial, pues los puestos que gestionaban -eminentemente políticos- estuvieron continuamente expuestos al capricho del emperador, quien tuvo que Page 379 soportar -además- la presión de las clases senatorial y ecuestre para que la carrera honorífica avanzase rápidamente.
Ante tales circunstancias, no se conformó un sistema regulador del fi nal de la relación de servicio, ni como consecuencia de una sanción, ni como resultado de una incapacidad o desistimiento. Así, como la duración de los cargos sometidos al emperador -y, cada vez más, de los...
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