Presupuesto participativo: una tipología para superar los límites de las definiciones demasiado amplias o restrictivas
| Autor | Valdemir Pires - Carmen Pineda |
| Cargo | Universidade Estadual Paulista, Araraquara SP Brasil - Consultora de Administraciones Públicas |
| Páginas | 207-244 |
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El aumento año tras año del número de experiencias con la denominación de Presupuesto Participativo en todo el mundo, con características y objetivos muy distintos debido a las diferencias políticas, económicas, culturales y sociales de los países, hacen necesaria una reflexión seria y profunda sobre los elementos que conforman el Presupuesto Participativo.
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Qué experiencias pueden ser consideradas Presupuesto Participativo y cuáles no, es una de las preguntas clave que se comienzan a plantear los investigadores interesados en estos temas (GANUZA, 2007; NAVARRO, 2008; SINTOMER, HERZBERG y RÖCKE, 2006; GANUZA y GÓMEZ, 2008). Aunque la mayoría de estos intentos de clasificación se apoyan fundamentalmente en los procedimientos que utilizan las distintas experiencias para desarrollarse (GANUZA, 2007) o en el rendimiento movilizador (NAVARRO, 2008) olvidando siempre un aspecto muy importante: el presupuestario.
En este artículo se intenta de una manera objetiva responder a algunos de estos interrogantes o por lo menos plantear algunas cuestiones que puedan servir para abrir el debate sobre el tema de la participación de los ciudadanos en el proceso presupuestario, todo ello desde una visión basada no sólo en el aspecto participativo sino también desde un aspecto más técnico, como es el económico. Éste último ausente a pesar de su importancia en muchos de los trabajos e investigaciones que se realizan sobre el tema.
El Presupuesto Participativo es una metodología de gestión presupuestaria pública que en los últimos 20 años, aproximadamente, consiguió la condición de práctica potencialmente innovadora y renovadora de la democracia y de la calidad del gasto público, que ha sido reconocida por las más diversas instituciones, incluso internacionales (ONU, FMI, Banco Mundial, diversas ONG’s de amplia penetración en muchos países), y adoptada por gobiernos locales y nacionales en todos los continentes. Se trata de una de las más relevantes experiencias e innovaciones para el control social de la gestión presupuestaria, asociando democracia y hacienda pública de un modo bastante satisfactorio para ambas.
El Presupuesto Participativo (Participatory o Participative Budget, en inglés; Bilancio Partecipativo, en italiano; Budget Participatif, en francés; Beteiligungshaushalt, en alemán) es una expresión que es utilizada para denominar varios tipos de experiencias que comprenden, simultáneamente, algún grado de implicación de la población o de la sociedad civil en los diferentes procesos de decisión relacionados con las haciendas y las políticas públicas o con la gestión de proyectos de interés colectivo.
Desde mediados de los años 90 ha ido creciendo exponencialmente el uso de la expresión en todo el mundo, debido al interés que el asunto despierta entre gobernantes; líderes políticos, comunitarios y sindicales, periodistas, investigadores académicos y técnicos de instituciones multilaterales de desarrollo y financiación. Tal difusión del concepto se debe en gran medida a la intensa propaganda promovida por diversos sectores gubernamentales y mediáticos, a la abundancia de folletos y revistas referentes a las experiencias llevadas a
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cabo en muchos y distintos lugares, a la creciente publicación de textos analíticos (de naturaleza académica o no) y, también, a las facilidades de difusión proporcionada por la red mundial de internet. Una investigación usando el buscador «Google», en octubre de 2007, teniendo en cuenta solamente la expresión completa (o sea, colocando entre comillas para evitar que sean detectadas citaciones en las que apenas una de las palabras que la componen aparezcan) dio el siguiente resultado.
| Expresión | Citas |
| «Orçamento Participativo» | 898.000 |
| «Presupuesto Participativo» | 584.000 |
| «Participatory Budget» | 91.200 |
| «Participative Budget» | 912 |
| «Bilancio Partecipativo» | 105.000 |
| «Budget Participatif» | 89.200 |
| Beteiligungshaushalt | 27.000 |
| Total en los seis idiomas | 1.795.312 |
Entre las citas encontramos desde noticias sobre reuniones de Presupuesto Participativo y reglamentos internos de experiencias en marcha o que han finalizado, hasta textos de tesis y artículos académicos, pasando por compilaciones de literatura sobre el asunto y juegos. Hay pocas citas de contenido negativo: en general, los materiales disponibles informan o, más comúnmente ofrecen ayudas para entender el asunto y proporcionan elementos de apoyo a los interesados en implementar experiencias. Crece el número de gobiernos, fundamental-mente locales y regionales, que incluyen el Presupuesto Participativo en sus portales, sitios o páginas web.
Paralelamente aumenta el número de estudios y publicaciones sobre el Presupuesto Participativo en distintos idiomas, así como la frecuencia con la que se realizan eventos internacionales específicos sobre el asunto.
Por superficial que sea, cuando se abordan textos académicos, de opinión o periodísticos, virtuales o impresos, uno se da cuenta que lo que se entiende por Presupuesto Participativo varía ampliamente. Tal variación se comprueba también en el uso que de la expresión hacen gobiernos y entidades que lo practican, apoyan o defienden, así como las personas que hablan en eventos en que el tema es abordado. Se hace, por tanto, necesaria una explicación que permita a los que debaten sobre el tema y a los agentes interesados en el Presupuesto Participativo mantener algún grado de coherencia, necesaria en la discusión y en la acción. Contribuir a tal esclarecimiento es el objetivo del presente artículo.
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Una definición lo más exacta que sea posible del Presupuesto Participativo debe considerar su origen histórico. Desde ese punto de vista, el concepto de Presupuesto Participativo se refiere a las experiencias de gestión presupuestaria llevadas a cabo a principios de los años 90 por algunos gobiernos locales brasileños, en las que grupos organizados de la población y ciudadanos individuales pasaron a compartir con los gobernantes las decisiones sobre algunos items presupuestarios. Aunque la ciudad de Porto Alegre, capital del Estado de Rio Grande do Sul, sea la gran referencia internacional del Presupuesto Participativo2, sobre todo debido a la amplia divulgación que tuvo (por iniciativa de los cuatro gobiernos sucesivos del Partido de los Trabajadores (PT) -1989-2004- y de órganos de prensa de gran repercusión internacional, como Le Monde Diplomatique y El Clarín) y a consecuencia de haber sido considerada una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana, en 1994, por Habitat II - II Conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (BONDUKI, 1996, págs. 51-65), otras ciudades brasileñas realizaron el Presupuesto Participativo con igual éxito. En la administración 1989-92, fueron 13 municipios; 36 en la siguiente (1993-1996), entre 103 y 140 en el período 1997-2000, según TORRES E GRAZIA (2003), y el doble o el triple a partir de entonces, a pesar de la ausencia de datos precisos.
Además, existieron experiencias precursoras, que aunque no han recibido el nombre de Presupuesto Participativo contienen toda o una buena parte de sus características fundamentales. Entre estas se acostumbra a citar las tentativas de democratización de la gestión presupuestaria y de las políticas públicas locales practicadas por las ciudades de Lajes SC (ALVES, 1980), Boa Esperança SC (COVRE, 1984), Vila Velha ES (BOSSOIS, 1987) e Piracicaba SP (PESSOA, 1988; HERRMANN NETO, 1984).
La diversidad de objetivos y de metodologías adoptados por todas estas experiencias brasileñas, en vez de ayudar a explicar en que consiste el Presupuesto Participativo plantean al contrario aún más dudas, en...
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