La participación de la sociedad en la universidad

Como se ha indicado antes, el Real Decreto del Ministro César Silió de 1919 pretendió introducir una modernización e importantes reformas en el sistema universitario español planteando el reconocimiento de su autonomía y su descentralización. En este marco, el Real Decreto regulaba los órganos de la Universidad entre los que preveía el denominado “Claustro extraordinario” que estaría compuesto por el Claustro ordinario, más los Directores de Establecimientos de enseñanza del distrito universitario y de los Doctores matriculados¹⁵. Además, se preveía que también podrían formar parte del Claustro extraordinario “personalmente o por su representación legal, los particulares o Corporaciones a quienes el Claustro ordinario universitario confiera este derecho en consideración a las donaciones hechas o a los servicios prestados a la Universidad”. En otras palabras, aunque de una manera algo confusa y con la literatura propia de la época, se abría la Universidad a sectores no

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estrictamente universitarios y se preveía una cierta participación en un órgano universitario de sectores sociales ajenos a la Universidad, así como de las Corporaciones que subvencionasen su actividad. A mi juicio, junto con el reconocimiento de la autonomía universitaria, se daba un paso conceptualmente innovador e importante hacia la conexión con la sociedad de la actividad universitaria. Paso que, como se ha dicho, quedó finalmente frustrado con la derogación del Real Decreto Silió en 1922¹⁶, que dejaba en suspenso la autonomía universitaria y restablecía la legislación anterior, acabando con la línea reformista y autonomista y dejando sin vigencia los Estatutos elaborados por las Universidades y la misma existencia de este órgano denominado Claustro extraordinario.

Poco después, la dictadura de Primo de Rivera cerró definitivamente todas las aspiraciones de mayor autonomía universitaria pero, sin embargo, con ese planteamiento de democracia orgánica propio de algunos regímenes autoritarios, introdujo la figura de los Patronatos universitarios. En efecto, un Real Decreto de 1926¹⁷ establecía en cada capital de distrito universitario¹⁸ un Patronato de la Universidad para construir o reorganizar colegios mayores y sostener todo tipo de servicios benéfico-docentes y atenciones y necesidades de cultura dentro de la Universidad. Es relevante indicar que se subrayaba específicamente que este Real Decreto pretendía superar “lo que con frase gráfica se ha llamado divorcio entre la Universidad y el país”¹⁹. En los órganos de gobierno de estos Patronatos (Consejo y Junta de Gobierno) estaba fijada también la participación de autoridades provinciales y locales y la de representantes de diversas corporaciones, incluidos los prelados de las Diócesis enclavadas en el distrito universitario, así como de las entidades que subvencionasen al Patronato y de las personas que hiciesen grandes donaciones²⁰. De manera inmediata, se dispuso también que las Juntas Económicas que se ocupaban de la gestión económica de las Universidades se disolviesen y que sus funciones se atribuyesen a las Juntas de Gobierno de los respectivos Patronatos Universitarios, con lo que estas Juntas de Gobierno alcanzarían gran importancia como órganos de gobierno de las Universidades especialmente en el ámbito económico²¹

Con la caída de la dictadura de Primo de Rivera, nuevas disposiciones reabrieron el camino de la autonomía universitaria y de las reformas²² y, por lo que a nosotros interesa, reconfiguraron y ampliaron las funciones de los Patronatos universitarios, estableciéndose que “[L]os Patronatos de las

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Universidades tendrán por principal misión la de auxiliar a la Universidad en el cumplimiento de sus fines educativos, culturales y sociales de toda especie, fomentando el interés de la sociedad por la vida y labor universitaria, acopiando iniciativas particulares y oficiales, recibiendo donativos, fundaciones, legados, etc., y protegiendo a la Universidad cuando ésta organice colegios, residencias, servicios docentes y benéficos dentro y fuera de sus propios estrictos límites”²³. Se desarrollaba, así, conceptualmente, la diversidad de funciones del órgano de participación de la sociedad en la Universidad. Este modelo sería el que se mantendría de manera general durante la Segunda Republica, con la excepción de la especial regulación y características del Patronato de la Universidad Autónoma de Barcelona. Tanto el modelo general como el modelo específico de la Universidad catalana desaparecerían con la guerra civil y la instauración del régimen franquista.

En el actual debate sobre la gobernanza universitaria se ha pretendido desde algunos sectores sugerir como posible modelo, al menos parcialmente, de gobierno universitario -aunque, a mi juicio, sin demasiado fundamento o conocimiento- el del Patronato que rigió la Universidad Autónoma de Barcelona durante la Segunda República²⁴. Este Patronato, establecido en 1933, surgió de un proceso de modernización y catalanización de la Universidad de Barcelona iniciado inmediatamente después de la proclamación de la República. En lo que a nosotros interesa, cumple señalar que un Comisariado, designado por el Presidente de la Generalitat y por el Ministro Republicano de Instrucción Pública, asumió el gobierno de la Universidad a partir de abril de 1931, propició reformas institucionales, una importante renovación pedagógica, e impulsó la elaboración de unos nuevos Estatutos²⁵. En este proyecto de Estatutos, además de la autonomía y la catalanidad de la Universidad, se preveía la existencia de un Consejo de la Universidad que estaría compuesto por los profesores miembros de la Junta Universitaria y, en número no inferior a los dos tercios del número de profesores (por lo que la composición propiamente universitaria sería mayoritaria), de otras tres categorías de representantes de instituciones ajenas a la Universidad. Estas tres categorías eran: representantes de las academias y sociedades “sabias” de Barcelona y de las asociaciones profesionales, de graduados y de antiguos alumnos; representantes de corporaciones públicas que financien el sostenimiento de la Universidad; y los protectores de la Universidad y fundadores de instituciones universitarias²⁶

En cualquier caso, este proyecto de Estatutos de la Universidad hubo de esperar a la adopción de la Constitución republicana y del Estatuto de autonomía de Cataluña, que serían los textos legales

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que fijarían el alcance de la futura autonomía universitaria. Con un intenso debate político y jurídico²⁷, el Estatuto de autonomía de Cataluña dispuso finalmente en su artículo 7 que “[S]i la Generalitat lo propone, el Gobierno de la República podrá otorgar a la Universidad de Barcelona un régimen de autonomía; en tal caso, ésta se organizará como Universidad única, regida por un Patronato que ofrezca a las lenguas y culturas castellana y catalana las garantías recíprocas de convivencia, en igualdad de derechos, para Profesores y alumnos”²⁸. Esta disposición, que sería la que habilitaría legalmente el futuro régimen de autonomía, establecía el carácter paccionado de la autonomía, es decir, la necesaria confluencia de dos voluntades políticas: la del Gobierno de la Generalitat y la del Gobierno de la República. Estas voluntades confluyeron en el Decreto de 1 de junio de 1933 que reconocía la autonomía y establecía y regulaba la composición del Patronato que regiría la Universidad²⁹

El Patronato estaba formado por cinco vocales nombrados por el Gobierno de la República y por otros cinco nombrados por el Gobierno de la Generalitat, con un mandato de duración ilimitada; es decir, una fórmula políticamente paritaria en la que no se previó ninguna representación de la misma comunidad universitaria, salvo la del Rector que también era vocal nato del Patronato -aunque era elegido de conformidad con las normas estatutarias vigentes-, ni tampoco ninguna representación de otros intereses sociales. Este planteamiento inicial, contestado desde distintos sectores de la misma comunidad universitaria que cuestionaban el carácter político y otorgado de la pretendida autonomía universitaria, constituye su misma debilidad original y fue la fuente de diversas distorsiones. La fundamental es que el mismo Decreto establecía que sería el Patronato el que elaboraría el Estatuto de la Universidad, como así se hizo, sometiéndolo a la aprobación tanto del Gobierno de la Generalitat como del Gobierno de la República³⁰. Otra debilidad relevante fue que en la designación de los miembros del Patronato, los dos gobiernos optaron por designar profesores universitarios, algunos incluso de la misma Universidad de Barcelona, lo que generaría nuevos conflictos y malestares. En tercer lugar debe subrayarse que, conformado el Patronato como máximo responsable del gobierno de la institución universitaria³¹, poco margen de actuación le quedaba al Rector -elegido por el Claustro

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General por un mandato de tres años renovable- que, como hemos dicho, también formaba parte del Patronato, en el que había un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario; una articulación compleja de órganos unipersonales y colegiados que generó abundantes tensiones³²

En el Estatuto de la Universidad se mantenía la existencia de un Claustro extraordinario con presencia de matriculados, graduados, Corporaciones profesionales y Academias y Sociedades científicas, con unas limitadas y benefactoras funciones, como las de “[P]roponer cuanto represente beneficio para la Universidad y redunde en su prestigio”³³. Una fórmula, en definitiva, la del Patronato y la del Claustro extraordinario que, a mi juicio, no resolvían adecuadamente la participación de la sociedad en la Universidad y que dejaban sin un papel claramente definido, más allá de la designación de los miembros del Patronato, a los poderes públicos o corporaciones que subvenían a las necesidades financieras de la Universidad. Es decir, no quedó resuelto tampoco cómo los intereses sociales y los poderes públicos participarían y equilibrarían su actuación con el reconocimiento de la autonomía docente, científica, económica y administrativa de la Universidad.

En 1965, superada la fase autárquica del régimen franquista, se procedió a la creación, de nuevo y por Decreto, de los Patronatos universitarios³⁴. Estos Patronatos, que se constituirían en cada distrito universitario, se configuraban como un “Órgano representativo de los distintos sectores sociales más directamente relacionados con la Universidad y de enlace con ellos y con una función de auxilio y colaboración al cumplimiento de los fines universitarios”³⁵. La composición de estos Patronatos era mixta -entre miembros de la misma Universidad y personas externas a ella- y muy amplia, pero, en cualquier caso, estaban presididos por el Rector y tenían como misiones, entre otras, las “[A]uxiliar a la Universidad en el cumplimiento de sus fines educativos, culturales y sociales, fomentando el interés de la Sociedad por la vida y la labor universitarias” y de “[H]acer llegar a los Órganos universitarios las aspiraciones y deseos del medio social respectivo en relación con aquellos fines cuando ello pueda traducirse en la promoción de estudios e investigaciones encaminados a su mejor planteamiento y resolución”³⁶. En sede teórica poco hay que objetar a este planteamiento y a su

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fundamentación de partida, más allá que tuviera difícil encaje en la realidad universitaria de la época y de su contexto político³⁷

Pocos años después, la ya citada Ley 14/1970 estableció una regulación legal de la institución de los Patronatos universitarios, evolucionando la normativa anterior. En este sentido, la Ley establecía que cada Universidad tendría un Patronato y Comisiones de Patronato para sus diversos Centros³⁸. Este Patronato se configuraba como “el órgano de conexión entre la sociedad y la Universidad, a través del cual ésta se hace partícipe de las necesidades y aspiraciones sociales y la sociedad colabora con la Universidad prestando el apoyo necesario para la realización de sus contenidos y planteándole sus propias exigencias”³⁹. Un planteamiento conceptual también impecable -como el del Decreto de 1965- si no fuera el contexto político en el que se planteaba, y que necesitaba concretarse, evidentemente, en la composición y funciones del Patronato.

Por lo que se refiere, en primer lugar, a su composición, la Ley establecía que los miembros del Patronato serían en número no superior a veinte⁴⁰ y que serían nombrados por el Ministro de Educación y Ciencia de entre “personalidades representativas, a propuesta de las Corporaciones locales del Distrito universitarios; de los Colegios profesionales; de los Procuradores en Cortes de representación familiar; de la Organización Sindical; del Profesorado de los Centros docentes; de las Asociaciones de Padres de Alumnos, de Alumnos y de ex Alumnos; de Entidades públicas y personas privadas propuestas por el propio Patronato y la Junta de Gobierno de la Universidad”⁴¹. Al margen de que el Presidente del Patronato sería designado por el Ministro de Educación y Ciencia por tiempo limitado, a propuesta del propio Patronato, lo relevante es subrayar, precisamente, la composición estrictamente extrauniversitaria de estos Patronatos, a cuyas reuniones podrían asistir el Rector y el Gerente disponiendo de voz y voto, pero sólo cuando la índole de los asuntos lo requiriese; es decir, que no se preveía que formaran parte como miembros natos del Patronato. En las ocasiones en que participase se preveía que el Rector presidiría las reuniones⁴², reforzándose así su papel como primera autoridad académica, pudiendo incluso el Rector suspender la ejecución de los acuerdos del Patronato.

En segundo lugar, en relación con sus funciones, la Ley se limitaba a remitirlas a lo que se regulara en el Estatuto de cada Universidad⁴³, y sólo preveía diversas disposiciones en las que el Patronato debía ser oído como, por ejemplo, la elaboración del Estatuto o ante el nombramiento del Rector, del Gerente⁴⁴, de los Directores de los Colegios Mayores o de los Decanos y Directores (en

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este último caso debía ser oída la Comisión del Patronato correspondiente al Centro). En todo caso, como única orientación sobre el carácter de sus funciones, se establecía que al Gerente de la Universidad correspondía asimismo “la ejecución de los acuerdos del Patronato en materia administrativa o económica”⁴⁵. Es decir, aunque sin mayores precisiones, se configuraba el Patronato como un órgano con competencias en materias económicas, remitiéndose la precisa determinación de sus funciones a los Estatutos de las Universidades. A título meramente ilustrativo y en lo que a nosotros interesa, puede indicarse que los Estatutos provisionales de la Universidad de Barcelona⁴⁶ establecían, de manera general, como funciones fundamentales del Patronato las de “[E]studiar las necesidades y aspiraciones de Cataluña y Baleares que considera que deben ser satisfechas por la Universidad de Barcelona y proponer a los órganos de gobierno de la misma los medios concretos para atenderlas” y “[P]romover la participación social destinada a proveer a la Universidad de los medios económicos y de otra índole necesarios para cumplir con sus misiones de enseñanza, investigación y difusión de la cultura”⁴⁷. En materia económica y presupuestaria correspondía también al Patronato tanto velar por el empleo de las cantidades procedentes de donativos y subvenciones como informar sobre el presupuesto de la Universidad de Barcelona que, una vez aprobado por el Patronato, sería sometido al Ministerio de Hacienda para la aprobación del Gobierno.

En definitiva, lo que entiendo pertinente subrayar es que, retomando una perspectiva que en nuestro ordenamiento universitario ya se había planteado en décadas anteriores, el mismo régimen franquista se adaptó -cuanto menos formalmente- a un planteamiento institucional de presencia y participación de los intereses sociales en la Universidad y, específicamente, en relación con las cuestiones de carácter económico y financiero, mediante el establecimiento de los Patronatos universitarios. Unos Patronatos con unas funciones poco definidas, que en la Ley de 1970 se configuraban como de composición estrictamente extrauniversitaria y que pretendían asumir la representación de los diversos intereses sociales. Huelga decir que, aunque los Patronatos se constituyeron⁴⁸, todo este planteamiento casaba mal con una Universidad que vivía intensos momentos de agitación y protesta social en demanda de democratización y libertad y con profundas aspiraciones de modernización y transformación.

Aunque con resultados finalmente frustrados, el proyecto de LAU -al que antes nos hemos referido- encomendaba el funcionamiento económico y financiero de las Universidades a un Consejo Social “concebido como un órgano de relación y colaboración entre la Universidad y su entorno social, constituido por representantes de las instituciones y fuerzas sociales del territorio donde se halle radicada la Universidad”⁴⁹. Este Consejo Social previsto en el proyecto de LAU y que, sólo en parte, retomaría la LRU, actuaría como “cauce de articulación entre la Universidad y su entorno social, al que corresponde promover la colaboración económica de la sociedad en la financiación de la Universidad, ser portavoz en ésta de los intereses generales de aquélla, ejercer la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y velar por el rendimiento de los servicios”. También correspondería a los Consejos Sociales, según el proyecto de LAU, la propuesta de creación de nuevos Centros y la aprobación de plantillas del personal propio de la Universidad, presupuestos, contratos y cualquier medida que supusiera aumento de gasto dentro de las competencias universitarias⁵⁰

Si bien de este planteamiento podía parecer que se pretendía otorgar un papel predominante a un órgano como el Consejo Social -con una composición estrictamente ajena a la comunidad universitaria -, había dos elementos que ponderaban esta perspectiva y, sobre todo, que hubieran podido fijar claramente, si se hubieran mantenido en la LRU, el alcance de la participación de la sociedad en la Universidad evitando las disfunciones que a lo largo de estos casi treinta años ha generado la presencia de los Consejos Sociales. Me refiero, de un lado, a que el proyecto de LAU preveía que los conflictos que pudieran surgir entre el Consejo Social y el Consejo Académico (al que correspondería la aprobación de los asuntos de índole estrictamente docente o investigadora) serían resueltos por una Comisión integrada por tres representantes de cada uno, bajo la presidencia del Rector y, si no hubiera acuerdo, decidiría el Consejo General de Universidades⁵¹. De otro lado, y resulta especialmente remarcable, se establecía claramente en el proyecto de LAU que el Rector, como máximo representante de la Universidad, ejercería su dirección y presidiría y ejecutaría los acuerdos del Claustro, del Consejo Académico y del Consejo Social; es decir, de no frustrarse el proyecto de LAU, no hubiera existido la figura del Presidente del Consejo Social ya que este cargo, aunque en la

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composición del órgano no hubiera ningún miembro de la comunidad universitaria, correspondería al mismo Rector.

Algunos de los aspectos que se acaban de mencionar del proyecto de LAU no fueron finalmente recogidos en la LRU que estableció, en lo que ahora aquí interesa, que uno de los órganos colegiados de gobierno de las Universidades debería ser un Consejo Social al que se definía como “el órgano de participación de la sociedad en la Universidad”⁵². La LRU estableció también una composición básica de los Consejos Sociales en la que, a diferencia del proyecto de LAU, se preveía que fuera un órgano de carácter mixto formado por miembros de la comunidad universitaria y miembros extrauniversitarios. Disponía así que debería haber una representación de la misma comunidad universitaria de dos quintas partes del total de miembros del Consejo Social y que el resto, en las otras tres quintas partes, estaría compuesto por personas no pertenecientes a la Universidad y representantes de los intereses sociales, de conformidad con los criterios y los procedimientos que se establecieran mediante ley de la Comunidad Autónoma⁵³. Es decir, de un lado, sería mayoritaria la representación de los intereses sociales en relación con la representación de la misma comunidad universitaria y, de otro lado, la LRU, dentro del marco en ella establecido, remitió a la legislación autonómica la concreta composición de los Consejos Sociales y el número total de sus miembros, así como sus funciones.

En la práctica esto significaba que las Comunidades Autónomas que habían accedido a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución y las que, habiendo accedido por la vía del artículo 143 de la misma, tenían asumida competencias en materia de enseñanza superior⁵⁴, aprobarían las correspondiente leyes sobre los Consejos Sociales para las Universidades radicadas en su territorio, generándose así un amplio abanico de formas de regular tanto la composición de los Consejos Sociales como sus funciones⁵⁵

La LOU, por su parte, mantuvo esencialmente la regulación de los Consejos Sociales en lo que respecta a su conceptualización y funciones principales, aunque potenciándolos y completando sus competencias, reiterando la remisión de la regulación precisa de su composición y funciones a ley de la Comunidad Autónoma. Debe subrayarse, sin embargo, que la LOU estableció ciertos cambios en algunas de las funciones y definió de otra forma la composición básica de los Consejos Sociales eliminando la proporción dos quintos/tres quintos fijada en la LRU. Conviene indicar, además, que la LOU, para articular una adecuada relación entre la sociedad y la Universidad, estableció, como se indica en su exposición de motivos, “esquemas de coparticipación y corresponsabilidad entre sociedad y Universidad”; esquemas que, con los cambios operados posteriormente en la LOMLOU, no han

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resultado en la práctica suficientemente ágiles y operativos y, en parte al menos, podían resultar lesivos para la autonomía universitaria⁵⁶

En este sentido, la LOMLOU ha modificado parcialmente la concepción de los Consejos Sociales subrayando su carácter de interrelación con la sociedad al establecer que el Consejo Social “es el órgano de participación de la sociedad en la Universidad, y debe ejercer como elemento de interrelación entre la sociedad y la Universidad”⁵⁷. El hecho de que, más de veinte años después de la adopción de la LRU, hubiera de regularse expresamente y de manera imperativa el deber del Consejo Social de ejercer como “elemento de interrelación entre la sociedad y la Universidad” constituye, a mi juicio, una evidencia manifiesta de la insatisfacción con la actuación de los Consejos Sociales como órganos de participación de la sociedad en la Universidad. Además, la LOMLOU subrayó, en su formulación general de las funciones de los Consejos Sociales, la necesidad de aprobar un “plan anual de actuaciones destinado a promover las relaciones entre la Universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria”⁵⁸. Una manera de establecer una obligación legal, a realizar anualmente, que fuera más allá de las competencias en materia económica y financiera pero que, en la práctica, ha tenido poco recorrido.

Por último, cabe hacer referencia a la conexión con los poderes públicos de los Consejos Sociales y de su actividad. Retomando la idea enunciada anteriormente de la compleja interacción en el gobierno universitario entre la influencia de las autoridades políticas, la presencia de diversos sectores representativos de la sociedad y la representación de la misma comunidad universitaria, se constata una cierta concepción de los Consejos Sociales como órgano de intermediación de la influencia de los poderes públicos. Más allá de lo que enseguida veremos sobre la composición y designación de sus miembros, en algunas leyes autonómicas se concibe adicionalmente al Consejo Social como “cauce permanente de diálogo y comunicación” o como “órgano de comunicación” o como “órgano de relación” o como “elemento de interrelación” entre la Universidad, la sociedad de la Comunidad Autónoma y el Gobierno o las instituciones o incluso, directamente, la Administración universitaria de la Comunidad Autónoma⁵⁹. Aunque no sea ésta la concepción y la función de los Consejos Sociales que establecen la LRU, la LOU y la LOMLOU se trata, sin duda, de disposiciones legales que reflejan, como decíamos antes, la deficiente institucionalización de la participación de los poderes públicos en la Universidad, de manera equilibrada con la presencia de los más diversos intereses sociales y reconociendo y respetando en todo caso la autonomía universitaria y la legitimación de los órganos de gobierno y representación universitarios.

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Por lo que se refiere a su composición, la LRU no mantuvo el criterio que pretendía el proyecto de la LAU en el sentido de que el Consejo Social, en cuanto órgano de la comunidad social, estuviera compuesto estrictamente por miembros representantes de los intereses sociales. Por el contrario, la LRU partía ya inicialmente de un órgano de composición mixta, estableciendo, eso sí, que la mayoría -concretamente tres quintos de la composición del órgano⁶⁰- serían miembros representantes de los intereses sociales⁶¹. Asimismo, la LRU preveía que en el cupo de tres quintos de sus miembros por representación social, la ley de la Comunidad Autónoma debería, en todo caso, prever la participación de representantes de sindicatos y asociaciones empresariales, sin mayores precisiones sobre cuáles podrían ser los orígenes sociales del resto de los miembros en representación de estos intereses sociales⁶²

Fueron precisamente estas dos determinaciones (de un lado, la proporción entre miembros de la comunidad universitaria y miembros de representación social y, de otro lado, que entre ésta última representación hubiera de haber, necesariamente, representantes de los intereses socioeconómicos a través de las asociaciones empresariales y sindicales) uno de los aspectos que motivaron el recurso de inconstitucionalidad contra diversos aspectos de la LRU promovido por del Gobierno Vasco. Este recurso, acumulado al recurso presentado por el Gobierno catalán sobre otros aspectos competenciales de la LRU, se sustanció por el Tribunal Constitucional mediante su Sentencia 26/1987 de 27 de febrero de 1987 que, a mi juicio, resulta altamente relevante. En lo que ahora interesa, el Gobierno vasco impugnó el artículo 14.3 de la LRU porque entendía que tanto la proporción de las partes que componen el Consejo Social como la necesidad de que, en todo caso, participasen representantes de sindicatos y asociaciones empresariales, eran cuestiones “cuya determinación, precisamente por tratarse del órgano de participación de la sociedad en las Universidades, debe corresponder a la Comunidad Autónoma sin ninguna limitación estatal”. Argumento que, sin anclaje constitucional directo, no prosperó finalmente. En este sentido, el Tribunal Constitucional consideró que estas previsiones, a diferencia de otras sobre las que volveremos enseguida, no admitían reproche de inconstitucionalidad porque dejaban amplio margen de determinación a la Comunidad Autónoma y, a fin de cuentas, sólo tendían a algo tan simple -y que se entendía que debía formar parte de las bases

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estatales- como “a homogeneizar el Consejo Social de las Universidades”⁶³. En el mismo sentido, el Tribunal estimó que la determinación concreta en relación con los representantes de sindicatos y asociaciones empresariales no entrañaba “tampoco una injerencia en las atribuciones de la Comunidad Autónoma”, tanto por el hecho de que dejaba suficiente margen de actuación a la misma como por la consideración de que la promoción social como función constitucional de los sindicatos y asociaciones empresariales guardaba una relación muy acusada con una materia como la enseñanza superior⁶⁴

Por su parte, el proyecto inicial de LOU pretendió retornar a la concepción sustentada en el proyecto de LAU en el sentido de que el Consejo Social estuviera compuesto exclusivamente de entre personalidades de la vida cultural, profesional, económica y social, siendo “miembros natos, con voz pero sin voto” el Rector, el Secretario General y el Gerente⁶⁵. Finalmente se mantuvo la composición mixta pero, pese a la “homogeneización” convalidada por el Tribunal Constitucional, la LOU eliminó por completo la proporción entre representantes de la comunidad universitaria y representantes de los intereses sociales tal como había sido fijada por la LRU. En vez de fijar en dos quintos sobre el total la representación de la comunidad universitaria, la LOU sólo previó que necesariamente serían miembros del Consejo Social el Rector, el Secretario General y el Gerente, así como un profesor, un estudiante y un representante del personal de administración y servicios; dejando abierto por completo el número de miembros que podría tener la representación social, con lo que ampliaba el margen de actuación de las Comunidades Autónomas⁶⁶. Si la legislación autonómica mantenía una representación social de nueve personas se mantendría la misma proporción de dos quintos/tres quintos prevista en la LRU. Además de este aspecto, cumple señalar también que la LOU eliminó la necesidad expresa de la presencia de una representación de los sindicatos y de las asociaciones empresariales, con lo que la pretendida homogeneización que había utilizado el Tribunal Constitucional para convalidar la LRU perdía completamente su fundamentación. Todo ello ha comportado, de entrada, una amplia variedad en relación con la composición total de los Consejos Sociales -que oscila entre 15 y 30 con todas la variantes posibles- y respecto de la distribución de los representantes de los intereses sociales y las formas de su designación⁶⁷

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Atendiendo a este esquema y a la diversa regulación llevada a cabo por las Comunidades Autónomas una primera reflexión pertinente sobre la composición de los Consejos Sociales es que, en todos los casos se prevé que algunos de los miembros representantes de los intereses sociales sean designados por el Gobierno o por el Parlamento autonómico, es decir, con criterios de decisión política o de conformidad con los pactos políticos y las mayorías políticas existentes. En algunas leyes autonómicas se prevé una mayoría reforzada para la designación de representantes de los intereses sociales por el Parlamento autonómico⁶⁸, pero en muchas otras no se prevé esta mayoría reforzada y la lógica política lleva en ocasiones a un completo control por parte de una determinada fuerza política, con la instrumentalización partidista que ello pueda conllevar⁶⁹. De otro lado, su número también oscila entre las distintas Comunidades Autónomas y en ocasiones el Gobierno y el Parlamento autonómico designan el mismo número de representantes sociales, pero en ocasiones son más lo que designa uno de estos dos órganos autonómicos⁷⁰. Con esta composición -aunque sea parcial- no hay duda, tampoco, de que los miembros no universitarios del Consejo Social, con poca dedicación y poco conocimiento de los temas universitarios, acaban representando el papel que requiera su procedencia o sus simpatías políticas⁷¹. Desde otra perspectiva, tampoco puede negarse que las actuales competencias de los Consejos Sociales, fundamentalmente de carácter económico y financiero y de supervisión, acaban también condicionando, en parte, los concretos perfiles profesionales de los miembros de la representación social.

En cualquier caso, en muchas leyes autonómicas se prevé que todos los representantes sociales sean designados entre personalidades de la vida cultural, profesional, económica, laboral o social tal como prevé la LOU o, además, como se prevé en algunas, de la vida cívica o territorial, sea lo que sea lo que deba entenderse exactamente con estas expresiones; pero de ello no se derivan unos criterios

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objetivos de cualificación profesional y de implicación en la actividad que se desarrolle en el seno del Consejo Social. En algunos casos, además, sólo se prevé que se asegure esta condición personal en relación con las personas designadas por el Gobierno o por el Parlamento autonómico⁷², por lo que no se requiere para los otros representantes de intereses sociales, sean de las corporaciones locales, de los sindicatos y asociaciones empresariales, o de los colegios profesionales y las cámaras de comercio, en los casos en que se prevé su representación.

En relación con la composición de los Consejos Sociales, y vinculado a lo que indicaremos más adelante respecto de las relaciones entre éste órgano y los otros órganos de la Universidad, pueden también subrayarse algunas legislaciones autonómicas que prevén una participación de la misma Universidad en la designación de parte de los representantes de los intereses sociales, formulando así una operación cruzada que, sin duda, puede aportar una mayor integración y cohesión a las actividades de los órganos universitarios. Se trata de disposiciones como las de la Ley andaluza de Universidades que prevé que cuatro vocales representantes de los intereses sociales serán designados directamente a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad⁷³, o de la Ley canaria que prevé la designación de un vocal a propuesta del Consejo de Gobierno y de otros dos vocales a propuesta del Rector⁷⁴

De otro lado, aunque en todos los supuestos -atendiendo a lo ya establecido inicialmente en la LRU, aunque la LOU eliminó la referencia expresa- se prevé una representación de los sindicatos y de las asociaciones empresariales más representativas, tampoco ésta es de igual número en las distintas leyes autonómicas⁷⁵. Por otra parte, en todos los casos está prevista una representación de los entes locales o, para Baleares y Canarias, de los consejos o los cabildos insulares, o de las Juntas Generales en el caso del País Vasco, o, en su caso, de las asociaciones de municipios y provincias⁷⁶. Una última reflexión adicional puede llevarse a la falta de presencia en los Consejos Sociales de sectores sociales

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muy específicos, pero que se condigan plenamente con el determinado perfil académico o investigador diferencial de alguna Universidad del territorio de la Comunidad Autónoma, o de sectores culturales, científicos, artísticos e intelectuales, estrechamente vinculados a la actividad universitaria, y que, en general, no se prevé específicamente⁷⁷. En definitiva, lo cierto es que, en el conjunto de la legislación autonómica, se da una absoluta falta de identidad en el criterio y número de distribución de los vocales representantes de los intereses sociales.

En cuanto a las competencias de los Consejos Sociales, la LRU, inspirándose en este sentido en las previsiones del proyecto de LAU e, incluso, en las normativas anteriores, estableció que correspondía de manera general a este órgano “la aprobación del presupuesto y de la programación plurianual de la Universidad, a propuesta de la Junta de Gobierno y, en general, la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y del rendimiento de sus servicios. Le corresponde, igualmente, promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad”⁷⁸. De manera similar, aunque con un cierto desarrollo de la dimensión de interrelación social, la LOU dispone que corresponde al Consejo Social “la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y del rendimiento de sus servicios; promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad, y las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria” además de la aprobación del presupuesto, de la programación plurianual de la Universidad y de las cuentas anuales de la Universidad y las de las entidades que de ella puedan depender⁷⁹. Sin embargo, y pese a lo dispuesto legalmente, la realidad es que, en general y desde su misma creación, los Consejos Sociales no han tenido un papel ni especialmente positivo ni especialmente relevante⁸⁰ y, pese a sus competencias económicas, financieras y patrimoniales, pocas son las aportaciones que se pueden apuntar en relación con la realización de sus funciones o con la obtención de ingresos adicionales para las Universidades, más allá de la aprobación del presupuesto universitario y la supervisión y control del gasto.⁸¹

Una función específicamente relevante de los Consejos Sociales se refiere a la participación en la designación del Gerente de la Universidad. La LRU previó que éste sería nombrado por el Rector “oído el Consejo Social”,⁸² pero la LOU operó una limitada pero sustancial modificación al respecto

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al establecer que el Gerente será “propuesto por el Rector y nombrado por éste de acuerdo con el Consejo Social”⁸³. Con esta modificación, el papel del Consejo Social en la designación del Gerente pasaba de ser de meramente consultivo -debía ser oído- a plenamente decisorio, ya que el Rector necesita desde entonces la voluntad positiva y favorable del Consejo Social para efectuar el nombramiento de la persona que proponga para el cargo. La LOMLOU no ha modificado esta especial codecisión en la designación del Gerente que ha introducido, a mi entender, una fortalecida doble dependencia del Gerente -del Rector y del Consejo Social- que, si no se gestiona adecuadamente buscando la máxima interacción y complicidad, puede ocasionar importantes distorsiones en la gestión y gobierno de la Universidad.⁸⁴

Al margen de las competencias genéricas de los Consejos Sociales formuladas en la legislación estatal vigente, entiendo que también resulta pertinente aportar algunas reflexiones desde la perspectiva jurídica en relación con algunas de las funciones específicas asignadas a los Consejos Sociales, los cambios que en ellas se han operado y la posición que sobre algunas de ellas ha expresado el Tribunal Constitucional, que ha sentado una doctrina clara en el sentido de que las decisiones de naturaleza académica no pueden adoptarse por un órgano en el que la comunidad universitaria tenga una posición minoritaria.

Sobre estos aspectos se manifestó el Tribunal Constitucional en su ya citada Sentencia 26/1987, considerando que no eran constitucionalmente aceptables los artículos 39.1 y 47.3 de la LRU⁸⁵ sobre el fundamento, precisamente, de la composición del Consejo Social y del carácter minoritario que ostenta en él la representación de la comunidad universitaria. Concretamente, el Tribunal indicaba que “la representación minoritaria que en su composición corresponde a la comunidad universitaria, que queda por ello subordinada a la representación social, impide que se atribuyan al Consejo Social decisiones propias de la autonomía universitaria”. Continuaba argumentando el alto Tribunal que “[S]i las funciones que se atribuyen al Consejo Social responden a su finalidad específica de ser el órgano de participación de la sociedad en las universidades y no afectan al contenido esencial de la autonomía de éstas, la participación minoritaria de la comunidad universitaria no lesionará su autonomía. Pero si, pese a esa representación minoritaria, se atribuyen al Consejo Social funciones estrictamente académicas, entonces sí resultaría vulnerado el art. 27.10 de la Constitución”⁸⁶

Claramente, por tanto, el Tribunal estableció que una consideración fundamental en relación con la autonomía universitaria y las competencias del Consejo Social se basaba en la determinación de si la competencia afectaba o no al principio de la libertad académica que se manifiesta en las libertades

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de cátedra, de investigación y de estudio, que constituyen el fundamento de la autonomía universitaria que reconoce el artículo 27.10 de la Constitución⁸⁷. El problema, evidentemente, estriba en determinar en qué consisten las cuestiones académicas y qué materias lo son y qué cuestiones y materias no lo son y, por tanto, pueden ser competencia de órganos como el Consejo Social, con una presencia mayoritaria de representantes de intereses sociales⁸⁸. Llevando el argumento a su extremo, el Magistrado Angel Latorre Segura formuló un voto particular a la Sentencia subrayando sus dudas sobre si la presencia minoritaria de miembros de la comunidad universitaria en el Consejo Social afectaba incluso al núcleo central de las competencias de éste y a la misma facultad del Consejo Social de aprobar el presupuesto o la programación plurianual ya que, en una lógica de otra parte impecable, se trata de facultades que “condicionan y en cierto modo regulan toda la actividad docente e investigadora de la Universidad”⁸⁹

Pese al alcance de esta doctrina constitucional, no es menos cierto que, como ya hemos indicado, la LOU potenció la institución de los Consejos Sociales, de ahí que algunos de los recursos contra la LOU -pendientes todavía de pronunciamiento del Tribunal Constitucional- se refieran a las funciones del Consejo Social y cuestionen que incidan en aspectos que perfectamente pueden calificarse de académicos⁹⁰. En todo caso, algunos de estos aspectos fueron modificados por la LOMLOU que, en línea con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recondujo, de nuevo, parte de las competencias de los Consejos Sociales en una más correcta articulación con los otros órganos de gobierno de la Universidad. En realidad, el propio preámbulo de la LOMLOU fijaba claramente -como cuestión de principio- que, con la nueva Ley, “se asegura que las decisiones de naturaleza académica de las Universidades públicas y privadas se adopten por órganos en los que el personal docente e investigador tengan una representación mayoritaria”⁹¹

En el sentido que ahora interesa, la LOMLOU alteró el orden procedimental previsto por la LOU en relación con tres aspectos concretos en los que recondujo y redujo el peso y la importancia del Consejo Social. Así, en lo que antes -con la LOU- la decisión era de la Comunidad Autónoma a propuesta o por acuerdo del Consejo Social, previo informe favorable del Consejo de Gobierno, la LOMLOU estableció que sería decisión de la Comunidad Autónoma pero a propuesta o por acuerdo del Consejo de Gobierno, previo informe favorable de su Consejo Social. Una simple alteración del

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procedimiento ha situado la toma de decisión en el Consejo de Gobierno -el órgano de gobierno de la Universidad- y ha reducido el papel del Consejo Social a la emisión de un informe previo favorable, es decir, preceptivo y vinculante en su sentido favorable pero sin que sea el Consejo Social el órgano que adopta la última decisión. La LOMLOU opera de este tenor respecto de tres ámbitos materiales: en relación con la creación, modificación y supresión de Escuelas y Facultades (artículo 8.2 de la LOU modificado por la LOMLOU); en relación con la adscripción a las Universidades públicas de instituciones o centros de investigación de carácter público o privado (artículo 10.4); y en relación con la adscripción mediante convenio a una Universidad pública de centros docentes de titularidad pública o privada (artículo 11.1).

Finalmente, puede resultar pertinente referirse a dos consideraciones adicionales sobre competencias del Consejo Social vinculadas a cuestiones de carácter académico como son las retribuciones adicionales del profesorado y las normas de permanencia de los estudiantes. En relación con las primeras, la LOU establecía -y la LOMLOU ha mantenido- que corresponde al Consejo Social acordar retribuciones adicionales para el personal docente e investigador, dentro de los límites fijados por la Comunidad Autónoma, atendiendo a méritos individuales de docencia, investigación, desarrollo tecnológico, transferencia o gestión⁹²; entiendo que puede ser perfectamente discutible que algunos de estos méritos, de índole estrictamente académica, puedan ser valorados por un órgano como el Consejo Social en cuya composición es mayoritaria la participación de agentes externos a la misma comunidad universitaria. En relación con las segundas, corresponde al Consejo Social aprobar las normas que regulan “el progreso y la permanencia” en la Universidad de los estudiantes, de acuerdo con las características de los respectivos estudios; en este sentido, como se indicaba en el Informe ya citado sobre aspectos de la LOU constitucionalmente discutibles, “[A]mbas decisiones, pero especialmente la del progreso de los estudiantes tienen un claro componente académico, por lo que exceden del ámbito propio de decisión del Consejo Social, lesionando la autonomía universitaria constitucionalmente reconocida”⁹³

Señaladas estas consideraciones y reiterando la generalidad de las funciones del Consejo Social determinada en la LRU y en la LOU debe indicarse, por último, que, de conformidad con la remisión operada a las Comunidades Autónomas, han sido las leyes de éstas las que han desarrollado, en algunos casos con un detalle excesivamente prolijo y profuso, las competencias de los mismos⁹⁴. Entiendo que en algunos casos estos desarrollos comportan el riesgo de incidir en ámbitos de actividad puramente académica y, por tanto, ámbitos en los que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el Consejo Social no debería poder ejercer competencias, o que, cuanto menos, están

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en el límite de lo establecido legalmente. Lo cierto es que, ante el silencio de la legislación básica, algo había que desarrollar y, así, las leyes autonómicas -y los Estatutos de las Universidades- distribuyen las competencias de los Consejos Sociales en varios ámbitos materiales de actuación: funciones económicas, presupuestarias y financieras; funciones de programación y gestión; funciones de supervisión; funciones en relación con centros y titulaciones; funciones en relación con la comunidad universitaria; y funciones de promoción e impulso de las actividades universitarias. Con todas las variantes, y por contraste con la variedad en la designación y la composición de los Consejos Sociales, debe señalarse aquí una cierta sintonía en las distintas legislaciones autonómicas⁹⁵

En relación con la organización de los Consejos Sociales quiero subrayar tan solo algunas consideraciones sobre su Presidente y respecto de su Secretario y su estructura y equipo de apoyo. En relación con la Presidencia del Consejo Social debemos partir de que la LRU, al establecer el órgano, previó que tendría un Presidente que sería “nombrado por la correspondiente Comunidad Autónoma”⁹⁶. Es decir, se configuraba este órgano de representación social con su propia presidencia mientras que, como dijimos, en el proyecto de LAU no se establecía ninguna presidencia específica, correspondiendo, por tanto la presidencia del órgano colegiado al mismo Rector de la Universidad. Entiendo que este punto de partida ha acabado resultando un aspecto clave pues ha introducido una cierta diarquía que, sin duda, ha generado tensiones, más o menos abiertas, en relación con el Rector que, de conformidad con la legislación universitaria, es la máxima autoridad académica y el máximo representante de la institución. Este planteamiento, sobre el que volveremos más adelante, se agrava en la medida en que el Rector también forma parte del Consejo Social como miembro nato dentro de los actualmente seis miembros representantes de la comunidad universitaria y, por tanto, está sometido, en cuanto participante en el órgano colegiado, a la presidencia del Presidente del Consejo Social.

La LOU mantuvo la figura del Presidente del Consejo Social en sus mismos términos ya que, en realidad, después de los años transcurridos desde la LRU y con el desarrollo legislativo autonómico sobre los Consejos Sociales, la figura del Presidente tenía difícil marcha atrás, atendiendo también a la dimensión política de su nombramiento por parte del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma. En todo caso, lo que se planteó fue un debate en términos políticos en relación a qué órgano o institución autonómica correspondería el nombramiento, lo que pone de relieve también las connotaciones políticas que ha ido ostentando la figura, con los riesgos asociados de instrumentalización de la figura del Presidente o del mismo Consejo Social por parte del poder

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político.⁹⁷ El Grupo Parlamentario Socialista propuso, por ejemplo, que se previera, de manera general, que el Presidente del Consejo Social fuera designado por una mayoría cualificada de dos terceras partes del Parlamento autonómico respectivo⁹⁸. En otras palabras, asumiendo el papel político de su nombramiento realizado por el Gobierno autónomo, se pretendía reforzar el consenso político en sede parlamentaria con lo que también, a fin de cuentas, se reforzaría aún más la legitimidad del Presidente del Consejo Social.⁹⁹ Aspecto que, aunque pudiera parecer positivo en abstracto, podría incrementar los riegos de colisión respecto de la legitimidad de un Rector elegido por la misma comunidad universitaria.

Además de este aspecto relevante en relación con el Presidente del Consejo Social puede añadirse que en algunas legislaciones autonómicas se prevé que sea el mismo Presidente el que pueda designar a algunos de los miembros del Consejo Social en representación de intereses sociales lo que, sin duda, refuerza más todavía su posición y su capacidad de control sobre el Consejo Social¹⁰⁰. A título ilustrativo de esta posición privilegiada cabe señalar, por ejemplo, que la ley catalana de Universidades prevé que el antiguo alumno que forma parte del Consejo Social es nombrado por el Presidente del Consejo, oído el Rector, y, si lo hay, a propuesta del consejo de antiguos alumnos¹⁰¹; o que la ley valenciana establece que el Presidente del Consejo Social podrá nombrar a dos de los componentes del mismo en representación de intereses sociales de entre personas pertenecientes “a entidades legalmente constituidas que representen los intereses profesionales, económicos, financieros, culturales, educativos, artísticos, científicos, técnicos o de antiguos estudiantes”¹⁰².

En otro orden de ideas, y en relación con el Secretario y la estructura o equipo de apoyo del Consejo Social, entiendo pertinente indicar que cuando se procedió a la creación del Consejo Social mediante la LRU no se previó ninguna disposición especial ni sobre la pertinencia de un Secretario ni sobre la necesidad de contar con una estructura de apoyo. De hecho, atendiendo a lo que se pretendía en el proyecto de LAU, resultaba obvio que la misma Universidad prestaría las estructuras de apoyo necesarias y que el mismo Secretario General de la Universidad, en tanto que secretario de todos los órganos colegiados, podría actuar como Secretario del Consejo Social¹⁰³. El silencio de la LRU, sin embargo, fue colmado por la legislación autonómica que estableció, en general, la necesidad de que el

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Consejo Social dispusiera de los medios materiales y personales necesarios, que su presupuesto fuera una partida específica del presupuesto de la Universidad, y que el Presidente del Consejo Social pudiera designar un Secretario. Finalmente, la LOU fijó en su artículo 14.4 que “[E]l Consejo Social, para el adecuado cumplimiento de sus funciones, dispondrá de una organización de apoyo y de recursos suficientes”. A mi juicio, una confirmación legal de una obviedad práctica: si se entiende el Consejo Social como uno más de los órganos colegiados de gobierno de la Universidad, el prever legalmente que le corresponde tener una organización de apoyo y los recursos suficientes es absolutamente innecesario. Resulta evidente, a mi entender, que todos los órganos colegiados de gobierno de la Universidad (la Junta de Gobierno en la LRU o Consejo de Gobierno en la LOU, o el Claustro o cualesquiera otros), han de tener la organización de apoyo necesaria para el ejercicio de sus funciones y, en su caso, los recursos oportunos. Como veremos inmediatamente, todo ello contribuye a configurar al Consejo Social de una manera, cuanto menos, peculiar.

En relación con este aspecto, la primera consideración a formular es la misma conceptualización del Consejo Social como un órgano universitario. Ya hemos indicado el espíritu que presidió su creación en la LRU y la posterior regulación de la LOU y la LOMLOU. Conviene ahora indicar que, efectivamente, el artículo 13, tanto de la LRU como de la LOU establece en su apartado a) que el Consejo Social forma parte de la lista de órganos colegiados que, como mínimo, los Estatutos de la Universidad deben establecer, junto al Consejo de Gobierno, al Claustro Universitario, a las Juntas de Escuela o Facultad y a los Consejos de Departamento. Así lo han entendido claramente las leyes autonómicas, algunas de las cuales han subrayado la naturaleza del Consejo Social como un órgano colegiado “universitario”¹⁰⁴. Admitiendo la impecabilidad de este argumento y, por tanto, la naturaleza de órgano universitario del Consejo Social, cabe colegir igualmente que su exacta naturaleza sigue siendo peculiar. Un primer argumento en este sentido es complementario al que se acaba de indicar ya que, si bien es cierto que el órgano colegiado debe entenderse como un órgano de la Universidad, no es menos cierto que el Presidente del Consejo Social no figura en la correspondiente lista de los órganos unipersonales de gobierno y representación a los que se refiere la LOU y que, como mínimo, deben establecerse en los Estatutos de las Universidades¹⁰⁵. Una específica consideración que hace más compleja la precisa determinación de la naturaleza del órgano y que sitúa al Presidente del Consejo Social en una posición por completo atípica.

Si nos atenemos estrictamente a su naturaleza de órgano colegiado universitario, debemos entender que el Consejo Social no es sino una unidad diferenciada del aparato organizativo de una

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persona jurídica como es la Universidad¹⁰⁶. Sobre este punto de partida, discrepando de la doctrina mayoritaria del Tribunal Constitucional y cuestionando el alcance de la autonomía universitaria, se manifestó el magistrado Francisco Rubio Llorente en el voto particular que emitió en la ya citada Sentencia 26/1987. Como dijimos y en lo que a nosotros interesa, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los artículos 39.1 y 47.3 de la LOU por estimar que las competencias que se atribuían al Consejo Social eran de carácter académico y, consecuentemente, no podían atribuirse a un órgano en el que la comunidad universitaria se hallaba en posición minoritaria. Sin embargo, Rubio Llorente consideró que resultaba “ontológicamente imposible que la autonomía de una persona jurídica de Derecho público resulte vulnerada por las atribuciones conferidas a uno de sus órganos cuyos actos son, por definición, actos de la persona misma”. A juicio del magistrado -y entiendo que es un aspecto clave sobre el que no podemos extendernos-, el titular de la autonomía universitaria es la Universidad como persona jurídica y no la comunidad universitaria, que fue el argumento que fundamentó la posición mayoritaria del Tribunal Constitucional.

Existen otros dos aspectos de carácter jurídico que es pertinente suscitar para seguir ubicando al Consejo Social en una posición peculiar dentro de la estructura de gobierno de las Universidades. De un lado que, tal como se prevé en el artículo 6.4 de la LOU y así han establecido las leyes autonómicas, los acuerdos y actos del Consejo Social ponen fin a la vía administrativa y, en su caso, son susceptibles de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Este régimen jurídico, que también se predica de las resoluciones del Rector y de los acuerdos del Consejo de Gobierno y del Claustro Universitario, sitúa claramente al Consejo Social como un órgano universitario, de tal manera que podemos afirmar que, cuando se expresa, lo hace también en nombre de la Universidad y, por tanto, compromete la voluntad de la misma. De otro lado, la LRU establecía en su artículo 18.1 que el Rector, máxima autoridad académica y representante de la Universidad “ejercerá su dirección, ejecutará los acuerdos del Claustro Universitario, de la Junta de Gobierno y del Consejo Social”. Es decir, que la ejecución de los acuerdos de los principales órganos colegiados correspondía al Rector, aunque sólo presidiera dos de ellos. Esta previsión desapareció en su referencia explícita al Consejo Social en la LOU, aunque ésta establece claramente que el Rector, entre otros aspectos, “ejerce la dirección, gobierno y gestión de la Universidad, desarrolla las líneas de actuación aprobadas por los órganos colegiados correspondientes y ejecuta sus acuerdos”.¹⁰⁷

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Estos argumentos refuerzan la idea de la compleja -y, a veces, contradictoria- articulación jurídica del Consejo Social en la estructura de gobierno de las Universidades y, por tanto, nos llevan a incidir en otra dimensión más de naturaleza política. Entiendo, en este sentido, que, normalmente, es la iniciativa del Rector y de su equipo de dirección la que orienta las actuaciones y los temas tratados por el Consejo Social; es decir, que el Consejo Social funciona más a remolque de las propuestas Rector que por propia iniciativa, lo que también resulta explicable atendiendo a su composición, a su conocimiento más limitado de los aspectos universitarios y a su también limitada dedicación. En este contexto, una de las funciones prioritarias de cualquier Rector debería ser -aunque no siempre será fácil¹⁰⁸- la de buscar y construir consensos con el Consejo Social y conseguir con ello el desarrollo de todas las potencialidades del Consejo Social en interés de la institución universitaria¹⁰⁹.

Otro aspecto importante en estas relaciones del Consejo Social con el resto de los órganos universitarios son las posibilidades de participación cruzada. Como ya hemos indicado, la LRU y después la LOU y la LOMLOU establecen que forma parte del Consejo Social una representación de la comunidad universitaria elegida por el Consejo de Gobierno (antigua Junta de Gobierno) en la que necesariamente deberán estar el Rector, el Secretario General y el Gerente; es decir, se conciben los Consejos Sociales como órganos de composición mixta. Sin embargo, en relación con la presencia de miembros de representación social en los otros órganos de gobierno de la Universidad debe señalarse que la LRU no preveía ninguna posibilidad de que, por ejemplo, en la entonces Junta de Gobierno pudieran participar miembros del Consejo Social no pertenecientes a la propia comunidad universitaria. Sin embargo, la legislación universitaria actual si que establece que una representación del Consejo Social pueda formar parte, con voz y voto, del Consejo de Gobierno de cada Universidad Se trata de una previsión que merece un breve análisis por cuanto fue introducida en la LOU que, al regular la composición del Consejo de Gobierno, preveía que, además, “serán miembros del Consejo de Gobierno tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria”¹¹⁰. Hemos subrayado el tiempo verbal para poner de manifiesto que, precisamente, la LOMLOU modificó esta disposición en el sentido de establecer que, además, “cuando así lo determinen los Estatutos, podrán ser miembros del Consejo de Gobierno hasta un máximo de tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria”¹¹¹.

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Es relevante subrayar, por tanto, que, de un lado, lo que con la LOU era un obligación imperativa, en la LOMLOU se convierte en una posibilidad que, además, dependerá de lo que determinen los propios Estatutos que, por tanto, podrán prever o no esta participación y podrán fijar, en su caso, el número de miembros del Consejo Social que participarían como miembros del Consejo de Gobierno hasta un máximo de tres. Este replanteamiento que opera la LOMLOU induce a valorar la ineficiencia o la sensación de interferencia que podía producir la obligatoriedad de la presencia de representantes del Consejo Social en el Consejo de Gobierno y conlleva que, en definitiva, no sólo la composición y funciones de los Consejos Sociales sean distintos según las previsiones de la legislación de las Comunidades Autónomas, sino que también la posibilidad de participación de representantes ajenos a la comunidad universitaria en los Consejos de Gobierno queda supeditada a lo que prevean los propios Estatutos de las Universidades. Aunque, precisamente, algunas de las propuestas más significativas en el debate actual sobre la gobernanza universitaria sugieren, a la luz de los nuevos modelos de organización y gobierno en las Universidades de nuestro entorno europeo, la sustitución de los Consejos de Gobierno y de los Consejos Sociales por un único nuevo organismo, de composición más reducida y con presencia tanto de miembros de la comunidad universitaria como de miembros externos¹¹².

En este orden de ideas, una última reflexión permite trae a colación los principios rectores de las relaciones entre el Consejo Social y los otros órganos de gobierno de la Universidad. Algunas de las leyes autonómicas -quizás tomando nota de las lecciones aprendidas- han hecho especial hincapié en este aspecto estableciendo que estas relaciones se regirán por los “principios de coordinación, colaboración y lealtad” en el ejercicio de sus respectivas atribuciones¹¹³. Principios teóricos que resultan indiscutibles pero que, en la práctica, se revelan más complejos en su función de informar las relaciones del Consejo Social con el resto de órganos de la Universidad y, particularmente con el Consejo de Gobierno de la Universidad que la LOU configura como “el órgano de gobierno de la Universidad”¹¹⁴. Dificultad que se incrementa por el hecho de que los otros órganos, ya sean unipersonales o colegiados -salvo en el aspecto que se acaba de señalar-, están conformados por miembros de la comunidad universitaria mientras que el Consejo Social tiene esa naturaleza mixta a la que abundantemente nos hemos referido. En consecuencia, se dan en su seno legitimaciones distintas -

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la legitimación de los intereses de la propia comunidad universitaria y la legitimación de los intereses sociales- que no por ser distintas han de resultar necesariamente enfrentadas, aunque sólo sea porque los miembros de la comunidad universitaria también forman parte de la sociedad y, en este medida, están también representados por los miembros que representan los intereses sociales.