Autonomía y unidad del ordenamiento italiano: los nuevos estatutos regionales y la disciplina de la familia

Autor:Luisa Brunori
Cargo del Autor:A.T.E.R. de la Universidad de París Sud 11. Dottoressa de la Universidad de Florencia
Páginas:149-167
 
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I Problemas generales

En el renovado sistema institucional, producto de la reforma del Título V de la Constitución italiana en el 2001, la tarea de precisar, realizar y dirigir los contenidos de los derechos de la persona, corresponde, no sólo al legislador estatal, sino también al legislador regional y, principalmente, al legislador regional estatutario.

La nueva arquitectura constitucional dibujada por la reforma del Título V, por cuanto se circunscribe exteriormente al ámbito de la organización de las autonomías locales, no puede ser ciertamente considerada una intervención limitada al estrecho sector del orden de la forma de gobierno regional y al reparto de las competencias normativas. Antes bien, en consideración a las premisas teóricas e históricas sobre que se basa nuestro orden institucional, se va necesariamente a fundir con los principios consolidados del constitucionalismo social. Tales principios se pueden resumir en la inseparable relación entre el principio unitario, el principio de autonomía político-territorial y el principio de igualdad, formal y sustancial. En este contexto los derechos sociales y civiles, unidos a aquellos clásicos de libertades son "condiciones constitutivas" indefectibles del principio constitucional de igualdad, (art. 3 Cost. italiana) y del valor de la persona (art. 2 Cost.)246.

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De ello se deriva que el legislador regional resulte directamente comprometido, al igual eu el legislador nacional, en la tarea de realizar valores y principios que la Constitución asume como inderogables e irrenunciables, teniendo presente el principio pluralista y de autonomía regional y local en tanto que principio constitucional, (art. 5 Cost.247) y como disciplina constitucional de distribución territorial de los poderes, tal y como viene establecido por el Título V en su totalidad248.

El hecho de que un papel preeminente le sea atribuido en materia de derechos al legislador estatutario resulta de los caracteres mismos del Estatuto en su calidad de norma reforzada y acto unitario de autonomía, particularmente legitimado para tomar profundas elecciones substantiales249. En este ámbito, los

estudios más destacados toman el carácter "legal" de la disciplina de los derechos sociales y civiles, donde la discrecionalidad del legislador - estatal y regional, cada uno según su competencia, - concierne no tanto al si y al quid, cuanto al cómo, al quomodo250 .

En el desarrollarse de esta tarea, las dificultades nacen del más complejo articularse de las relaciones que se establecen, en primer término, entre las fuentes estatales de derecho y las fuentes regionales, y, en segundo término, entre las fuentes estatutarias y las fuentes legislativas regionales, en orden a las correspondientes competencias según se trate de una disciplina substancial o formal de tales derechos251.

Así, los estatutos regionales se convierten en las proyecciones jurídicas de la interpretación que cada región asume de la propia llamada a la especificación de tales contenidos; esto es particularmente cierto en el tema de la tutela y promoción

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de la familia, sea porque se trata de un área particularmente confluyente con las competencias estatales, sea porque se trata de un ámbito intensamente impregnado por elecciones substanciales que tienen que enfrentarse considerablemente con el común sentir, religioso, cultural y social de la comunidad regional que el estatuto tiene vocación de representar252.

La primera cuestión que surge en tema de reconocimiento y tutela de las relaciones familiares, concierne en vía preliminar justo a la relación entre las normas de principio constitucional y normas de principio estatutario. Tales normas, en efecto, puesto que se miden, no sólo en base al principio jerárquico, sino también en base a específicas atribuciones de competencia, se entrelazan y se agregan no siempre con nudos fáciles de desenredar.

De estas consideraciones ha nacido en Italia (realmente ya desde los años 70) un amplio debate que se ha reanimado con ocasión de la "nueva fase constituyente" de las regiones253; la pregunta es - y la cuestión parece también quedar abierta a resultas de la jurisprudencia constitucional sobre las normas estatutarias de principio - si los estatutos regionales puedan (o tienen que) prever algunos principios y/o algunos derechos254.

Son igualmente notorios los resultados a los cuales ha llegado la Corte Constitucional italiana en orden a la eficacia de las enunciaciones programáticas contenidas en los estatutos regionales. Prescindiéndose aun del análisis de tales resultados, lo que parece significativo en esta sede es el hecho de que la reflexión de la Corte haya sido solicitada justo en relación a disposiciones estatutarias en materia de convivencia y familia, ámbito, como se ha indicado, particularmente delicado, pero que el legislador estatutario difícilmente puede descuidar.

Lo que interesa cuando se aborda un aspecto específico como aquel, es la indentificación del margen de "disciplinabilidad" a nivel estatutario (pero también

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legislativo y administrativo) de las relaciones familiares como base en la Región de que se trate, en un ámbito como este, constricto entre precisas indicaciones constitucionales substanciales y específicas atribuciones a la competencia legislativa exclusiva estatal.

Hasta aquí, se ha afirmado la existencia de un preciso papel de especificación y de interpretación de las relaciones civiles y sociales por parte de la Región, no sólo respecto a la realización de estas sino también en la identificación de los contenidos. Tales consideraciones se ven, sin embargo, mejor articuladas: no queda más remedio que compartir, en efecto, la advertencia de aquellos estudiosos que subrayan la necesidad de "moverse en la dirección de prever en los estatutos aquellos principios que estén de algún modo conectados a las exigencias propias y a especificaciones de la comunidad regional"255.

Se tratará por lo tanto, a la luz de lo dicho hasta ahora, de evaluar las normas estatutarias en materia de familia, sobre la selección de un doble criterio: un primer criterio de idoneidad de actuación/integración de los principios constitucionales y un secundo criterio que pudiéramos llamar de "proporcionalidad regional", o sea, de correspondencia con precisas instancias procedentes de la comunidad regional.

Bajo el primer aspecto, en el ámbito de la reglamentación de las relaciones familiares y las formas de convivencia de hecho, los parámetros constitucionales a los cuales cada estatuto tiene que necesariamente hacer referencia son, naturalmente, el art. 29 Cost., que reza: " La República reconoce los derechos de la familia como sociedad natural basada en el matrimonio ", además del art. 117 inciso 2 let. l) que atribuye en vía exclusiva al Estado la competencia normativa en materia de "ordenamiento civil."

Estas dos referencias constitucionales vienen a representar el parámetro preliminar de evaluación de cada disposición estatutaria y legislativa regional en tema de familia.

Naturalmente, no sería aceptable un inhibitoria total de la producción normativa regional en este ámbito a causa de una operación interpretativa de las normas constitucionales que descuidara su real alcance y las matices en ellas contenidos. Cuanto se ha expuesto supra acerca del valor preceptivo a nivel regional de los c.d. derechos civiles y sociales, conduce viceversa a una interpretación del papel de la Región dirigida hacia la valorización de esta, sea en su cualidad de tutora, sea en cuanto a promovedora de formas de disciplina de las relaciones familiares, en coherencia con especificas eleciones substanciales tomadas legítimamente a nivel regional.

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Surge entonces un concreto problema de interpretación, que podríamos calificar aquí como "adecuativao-evolutivo", referido a las normas constitucionales en materia de relaciones familiares y a cuya luz evaluar la compatibilidad constitucional de las normas estatutarias que incidan sobre tal materia. Una interpretación "adecuativa" resulta indispensable por dos razones: por un lado, la intervención de la ley constitucional n. 3 del 2001 impone el deber de interrogarse acerca de la porción de potestad normativa debida a la Región en materias anteriormente debidas en vía exclusiva a la competencia estatal. Es conocido, en efecto, en qué medida las competencias normativas corresponden en primer lugar a la región, salvo verificación de la existencia de una específica atribución a la competencia estatal. Tal modificación en la lógica de identificación de las competencias normativas, conduce a creer que al menos una porción de potestad legislativa correspondes a la Región, a menos que se demuestro lo contrario, o sea, que la totalidad de la materia "familia" queda atribuida a la competencia normativa estatal.

El segundo empujón en dirección de una interpretación "adecuativaevolutiva" del art. 29 Cost. proviene de los concretos cambios del contexto social dentro del cual esta norma está llamada a operar. Resulta evidente en qué medida se ha modificado el modo de entender las relaciones familiares y personales en la común sensibilidad de la colectividad, de tal manera que las formas de convivencia diferentes de aquellas previstas por el art. 29 Cost. representan una realidad que el legislador regional difícilmente puede descuidar.

Como confirmación de cuanto se ha dicho hasta ahora, vale la consideración del hecho de que una interpretación absolutamente rigurosa de los términos constitucionales, habría conducido a la Corte Constitucional - frente a las normas del Estatuto toscano en el que se hace referencia a las "ulteriores formas de convivencia" como objeto de tutela de parte de...

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