Competencia del Estado para la gestión de subvenciones en materia de «asistencia social»
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 352-371 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 29 de marzo de 2006 (ref.: A. G. Trabajo y Asuntos Sociales 1/06). Ponentes: Fabiola Gallego Caballero y Javier Lamana Palacios.
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ANTECEDENTES
1. En ejecución de lo establecido en el Real Decreto 825/1988, de 15 de julio, por el que se regulan los fines de interés social a los que puede afectarse la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), y en el Real Decreto 195/1989, de 17 de febrero, por el que se establecen los requisitos y procedimiento de solicitud de ayudas para los citados fines de interés social, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha elaborado un proyecto de Orden Ministerial por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del IRPF.
2. Con fecha 1 de marzo de 2006, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha emitido informe, a solicitud de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, en relación con el mencionado proyecto de Orden Ministerial, en cuyo Fundamento jurídico I, tras exponer la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 190/2000, de 13 de julio, 146/1986, de 25 de noviembre, 56/1986, de 13 de mayo, 42/1981, de 22 de diciembre, y 239/2002, de 11 de diciembre, concluye que dicha doctrina «funda-Page 353menta la conformidad a Derecho, en el ámbito de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, de la propuesta normativa sometida a informe».
I. La apreciación de la conformidad a Derecho de la propuesta normativa reseñada en el antecedente 2.º, en el marco del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por tanto, el examen de la cuestión competencial que subyace en la consulta planteada, exige partir de la exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del denominado spending power o límites al poder de gasto del Estado fijados por la jurisprudencia del Alto Tribunal. Se trata de establecer, en relación con los ámbitos de competencia material exclusiva asumidos por las Comunidades Autónomas, si cabe que el Estado consigne en sus Presupuestos Generales recursos financieros destinados a dichos ámbitos de actuación y, de merecer este interrogante una respuesta afirmativa, la forma y requisitos o condiciones de ello.
En relación con el ámbito material a que se refiere la consulta, cual es el subvencional y que constituye una técnica de uso muy frecuente dentro de la potestad de gasto, el Tribunal Constitucional viene declarando desde el año 1982 que la subvención no es concepto que delimite competencias, sin que, por tanto, atraiga a toda regulación que, desde uno u otro aspecto, tenga conexión con aquélla, ni puede ser considerada tampoco, por parte de quien la concede, como un núcleo que atraiga para sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la misma.
En particular, respecto de la facultad de gasto que el Estado tiene y en cuyo ejercicio otorga subvenciones y ayudas económicas a terceros, señala el Tribunal Constitucional que esta facultad de gasto público en manos del Estado no constituye un título competencial autónomo e implícito, ajeno al sistema de distribución de competencias establecido, que pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que correspondan a las Comunidades Autónomas, según la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Por el contrario, el ejercicio de competencias estatales anejo al gasto o subvención sólo se justifica en los casos en los que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los Estatutos de Autonomía han reservado al Estado la titularidad de tales competencias. Por tanto, entiende el Alto Tribunal que la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza, sin más, al Estado para invadir competencias que ratione materiae corresponden en exclusiva a las Comunidades Autónomas, de modo tal que dicha decisión, que debe articularse respetando la competencia autonómica, encuentra supeditada la legitimidad constitucional del otorgamiento de la subvención, de su régimen normativo y de gestión, al requisito de que el Estado posea competencias para ello en la materia de que se trate.
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De este modo, entiende el Tribunal Constitucional que corresponde a las Comunidades Autónomas que posean la competencia general en el sector material de la actividad subvencionada de que se trate la gestión de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales, siendo, por excepción, constitucionalmente admisible una gestión centralizada, bien cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento, bien para garantizar la posibilidad de obtención y disfrute de las mismas por sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional y evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados al efecto, bien cuando así se considere exigible para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de la que trata el artículo 149.1.1.ª de la Constitución. De no concurrir estas circunstancias, la técnica de gestión de las subvenciones que debe utilizarse, por ser la ajustada al modelo de Estado diseñado por la Constitución, es la que prevé la ejecución descentralizada de las mismas, previa distribución territorial de los fondos correspondientes entre las distintas Comunidades Autónomas.
La doctrina expuesta resulta de las sentencias 39/1982, de 30 de junio (en materia laboral); 144/1985, de 25 de octubre (beneficios a la agricultura de montaña); 179/1985, de 19 de diciembre (medidas urbanas de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales); 95 y 96/1986, de 10 de julio (ayudas a los agricultores jóvenes); 146/1986, de 25 de noviembre (ayuda para la financiación de programas estatales de acción social); 88/1987, de 2 de junio (subvenciones en materia de turismo); 152/1988, de 20 de julio (financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda); 201/1988, de 27 de octubre (subvenciones en materia de agricultura y ganadería); 14/1989, de 26 de enero (subvenciones a la inmovilización de carne de porcino); 64/1989, de 6 de abril, 189 y 190/1989, de 16 de noviembre (ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas); 75/1989, de 24 de abril (subvenciones en materia de turismo); 145/1989, de 21 de septiembre (ordenación y mejora de explotaciones ganaderas extensivas); 188/1989, de 16 de noviembre (subvenciones para fomento del cultivo de maíz); 96/1990, de 24 de mayo (sobre diversos preceptos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985) y 13/1992 de 6 de febrero (sobre diversos preceptos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989).
Especial mención merece a este respecto la última de las sentencias Tribunal Constitucional que se han citado, sentencia núm. 13/1992, de 6 de febrero, que reproduce y sistematiza la doctrina que resumidamente ha quedado expuesta, resultando singularmente reveladores algunos de sus fundamentos jurídicos cuyos términos no dejan margen de duda acerca del lugar en que sitúa el Tribunal Constitucional el límite al spending power del Estado en el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público. En el fundamento de derecho 4 de dicha sentencia se dice lo siguiente:
Con carácter previo y para una mejor compresión de las cuestiones planteadas en los presentes recursos de inconstitucionalidad convienePage 355 recapitular y traer aquí, siquiera sea de manera resumida, la doctrina de este Tribunal Constitucional sobre el poder de gastar del Estado y su incidencia en las competencias exclusivas que las Comunidades Autónomas han asumido en relación con determinadas materias, elaborada en numerosos conflictos a propósito de una frecuente manifestación de esta facultad de gasto -las subvenciones- pero que puede generalizarse, desde la temprana STC 39/1982 [...].
En ellas se señalaba, al respecto:
1.º Que no existe una "competencia subvencional diferenciada" resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985) ni el sólo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986), al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado "título competencial autónomo" (SSTC 179/1985 y 145/189) que "puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía" (STC 95/1986).
2.º Que, "antes al contrario, el ejercicio de competencias estatales, anejo al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de tales competencias sobre la materia subvencionada" (SSTC 95/1986 y 96/1990, fundamento jurídico 15). De modo que "la sola decisión de contribuir a la financiación no autoriza al Estado para invadir competencias ajenas -que lo siguen siendo a pesar de la financiación-, sino que, aun si estima que lo requiere el interés general, deberá desenvolver su actividad al amparo de una autorización constitucional y respetando en todo caso las competencias que la Constitución (que se entiende que también ha valorado el interés general) ha reservado a otros entes territoriales" (STC 146/1986 y 75/1989).
3.º En consecuencia, esto significa que la persecución del interés general que representa el Estado "se ha de materializar 'a través de', no 'a...
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