Una visión crítica del Plan territorial general de Cataluña
| Autor | Fernando López Ramón |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 289-295 |
UNA VISIÓN CRÍTICA DEL PLAN TERRITORIAL
GENERAL DE CATALUÑA*
Fernando López Ramón
Catedrático de derecho administrativo
de la Universidad de Zaragoza
Sumario
1. El sistema de ordenación territorial de Cataluña
Cataluña fue la primera comunidad autónoma que reguló la función pública de
ordenación del territorio, que el Estatuto de autonomía (art. 9.9) había atribuido a
su competencia exclusiva, conforme a los mínimos competenciales garantizados a
todas las comunidades autónomas en la Constitución (art. 148.1.3). La Ley de polí-
tica territorial de Cataluña (Ley de Cataluña 23/1983, de 21 de noviembre) se pre-
senta así como el primer sistema de ordenación territorial del Estado de las autono-
mías. Un primer sistema de ordenación territorial cuyos contenidos parecen
condicionados por la influencia de elementos territoriales y económicos.
De elementos territoriales cabe hablar para referirse a las concepciones que
identifican la ordenación territorial con un sistema de planeamiento físico supe-
rior. Así, la legislación urbanística tradicional había regulado, como instrumentos
de ordenación territorial, el Plan nacional de ordenación y los planes directores te-
rritoriales de coordinación (art. 7 y 8 del texto refundido de la Ley del suelo de
1976). Si bien estos instrumentos nunca llegaron a formularse, al menos con el
contenido coordinador diseñado por el legislador estatal, no obstante, el intento
de establecer una jerarquía planificatoria entre planes territoriales y urbanísticos
puede tener su origen en las correspondientes regulaciones urbanísticas. Ello per-
mitiría explicar que en la Ley de política territorial de Cataluña se ordene que los
planes urbanísticos sean coherentes con los territoriales (art. 11.4). Al mismo
tiempo, la identificación de contenidos de gran trascendencia, que justificarían su
superioridad, en los planes diseñados por la Ley de política territorial de Cataluña,
1. El sistema de ordenación territorial de Cata-
luña.
2. El Plan territorial general de Cataluña en el
sistema de fuentes del derecho.
3. Referencia a los contenidos del Plan territo-
rial general de Cataluña.
Autonomies, núm. 27, diciembre de 2001, Barcelona.
* Este trabajo fue presentado en el Seminari de dret local de Barcelona, en el curso 1999-2000.
parece proceder de la caracterización de la ordenación del territorio como la expre-
sión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la so-
ciedad, conforme a las ideas plasmadas en la Carta europea de ordenación del te-
rritorio (1982).
Junto a esas concepciones territoriales, los elementos económicos también in-
fluyeron fuertemente en la Ley de política territorial de Cataluña. Su origen se en-
cuentra probablemente en los mecanismos anglosajones de política regional que, en
la experiencia española, llegaron a través de la legislación sobre planificación del de-
sarrollo económico y social. La idea de corregir los desequilibrios territoriales está
constantemente manifestada en la Ley de política territorial de Cataluña. Ya el pre-
ámbulo expresa los problemas derivados de un crecimiento económico que ha pro-
ducido paralelamente procesos de congestión y despoblación, que deben llevar a
emprender una política de crecimiento equilibrado. El articulado será consecuente
con tales planteamientos, identificando como objeto general de la misma Ley de
política territorial de Cataluña «establecer las directrices de ordenación del territo-
rio catalán y de las acciones administrativas con incidencia territorial en Cataluña, a
fin de corregir los desequilibrios que se producen y de alcanzar un mayor bienestar
de la población» (art. 1.1).
La Ley de política territorial de Cataluña va a abrir el camino de un sistema de
planificación territorial completo y escalonado. Su punto de partida habría de estar
en el Plan territorial general de toda la Comunidad Autónoma, desarrollado por pla-
nes territoriales parciales, referidos a una o varias comarcas, y por planes territoriales
sectoriales, que regularían determinadas cuestiones en todo el territorio autonómico.
El Plan territorial general debía expresar los grandes objetivos de equilibrio te-
rritorial (art. 4.1 de la Ley de política territorial de Cataluña), mediante la clasifica-
ción de las zonas deprimidas, de desarrollo y congestionadas, el establecimiento de
los núcleos urbanos impulsadores y reequilibradores, la definición de los espacios y
elementos naturales a conservar, el emplazamiento de las grandes infraestructuras
y los ámbitos de los planes territoriales parciales, entre otros aspectos (art. 5). Su
procedimiento de elaboración comprende una primera fase administrativa comple-
ja (art. 8), con intervención de diversas administraciones públicas (Administración
del Estado, comarcas, provincias y municipios) y órganos de la misma Adminis-
tración de la Generalidad (Departamento de Política Territorial y Obras Públicas,
Comisión de Coordinación de la Política Territorial, Consejo Ejecutivo). Pero,
en todo caso, la aprobación del Plan territorial general corresponde al Parlamento
(art. 9, derogado por la Ley de Cataluña 1/1995, de 16 de marzo, que mantiene, sin
embargo, la reserva de ley en su art. 8.4).
Los planes territoriales parciales son de ámbito comarcal o supracomarcal, pero
comprendiendo siempre comarcas enteras (art. 12.2). No son planes necesarios en
todo caso, sino que su existencia depende de las previsiones del Plan territorial ge-
neral o de la expresa decisión del Consejo Ejecutivo (art. 12.4). Constituyen ele-
mentos de desarrollo del Plan territorial general, cuyo contenido no pueden alterar
(art. 11.2 y 12.3). El procedimiento de aprobación, impulsado por el Departamen-
to de Política Territorial y Obras Públicas, incluye la participación de diversas
administraciones, correspondiendo la aprobación definitiva al Consejo Ejecutivo
(art. 14).
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Los planes territoriales sectoriales tienen como ámbito todo el territorio de
la Comunidad Autónoma (art. 18.2). Tampoco son necesarios, pues decide so-
bre su conveniencia el Consejo Ejecutivo. Dentro del respeto a las determinacio-
nes del Plan territorial general y de los planes territoriales parciales, les corres-
ponde planificar un sector de intervención o un recurso. En el procedimiento de
aprobación se establece el protagonismo del departamento competente por ra-
zón de la materia, correspondiendo la aprobación definitiva al Consejo Ejecuti-
vo (art. 19).
La Ley incluye reglas para garantizar la vinculación a los planes con incidencia
territorial de los diversos departamentos de la Administración de la Generalidad
(art. 20) y de las empresas públicas (art. 24), así como la coordinación con las cor-
poraciones locales (art. 21). También posibilita en diversos ámbitos el uso de medi-
das de fomento, como subvenciones, estímulos fiscales, inclusión de valores en los
coeficientes de inversión de las cajas de ahorro o gravámenes para actividades in-
dustriales en zonas congestionadas (art. 25 a 28).
Conviene advertir que la restante legislación catalana ha observado una cohe-
rencia con la Ley de política territorial. Así, el instrumento básico de actuación pre-
visto en la Ley de alta montaña (Ley de Cataluña 2/1983, de 9 de marzo) es el Plan
comarcal de montaña, que responde al modelo de los planes territoriales parciales
(art. 4 a 8), habiéndose conservado esta especialidad, al menos en parte, tras la Ley
1/1995, de 16 de marzo (art. 6). En la Ley de espacios naturales (Ley de Cataluña
de 13 de junio de 1985, con modificaciones posteriores) el instrumento general de
actuación es el Plan de espacios de interés natural, que se concibe como un Plan te-
rritorial sectorial (art. 15.2). Asimismo, en la Ley de equipamientos comerciales
(Ley de Cataluña 1/1997, de 24 de marzo) el Plan de equipamientos comerciales
responde también al modelo de Plan territorial sectorial (art. 6).
2. El Plan territorial general de Cataluña en el sistema de fuentes del derecho
Doce años después de aprobar la Ley de política territorial, Cataluña fue tam-
bién la primera Comunidad Autónoma en aprobar un instrumento general de or-
denación territorial. Mediante la Ley de Cataluña 1/1995, de 16 de marzo, se
aprueba el Plan territorial general de Cataluña, cuyo examen interesa realizar, en
este epígrafe, bajo la óptica del sistema de fuentes del derecho. En tal sentido, la
Ley del Plan pone de relieve problemas relativos al procedimiento administrativo
y al procedimiento parlamentario establecido para su aprobación, así como con
respecto al alcance de la reserva legal. Tres cuestiones que merecen algunas refle-
xiones.
En primer término, conviene destacar que el establecimiento de una reserva de
ley para aprobar el Plan territorial general conlleva algunas contradicciones. En
efecto, junto a la reserva de ley, en la Ley de política territorial de Cataluña se esta-
blece también el procedimiento de formación del correspondiente proyecto de ley,
con formalidades complicadas: informe de la Comisión de Coordinación de Políti-
ca Territorial, acuerdo de iniciación del Consejo Ejecutivo, elaboración por el De-
partamento de Política Territorial y Obras Públicas, audiencia de la Administración
Fernando López Ramón, Una visión crítica del Plan territorial general de Cataluña 291
general del Estado, de las provincias, comarcas y municipios, nuevo dictamen de la
Comisión de Coordinación de Política Territorial, aprobación del proyecto por el
Consejo Ejecutivo y remisión al Parlamento (art. 8). Se configura, así, un procedi-
miento compuesto de dos fases: una primera fase administrativa junto a una defini-
tiva fase legislativa.
Los sistemas bifásicos de elaboración de una ley (en este caso, la Ley del Plan te-
rritorial general), cuando están previstos en otra ley (en este caso, la Ley de política
territorial), no pueden significar una paridad entre las dos fases. La observancia del
procedimiento legislativo purifica los eventuales defectos del procedimiento admi-
nistrativo previo. En efecto, cuando ni en la Constitución ni en el Estatuto de auto-
nomía ni en el Reglamento del Parlamento cabe encontrar ningún condicionante
para la elaboración de los proyectos o las proposiciones de ley relativos a la ordena-
ción del territorio, debe concluirse que la aprobación por el Parlamento, respetando
el procedimiento establecido en el Reglamento de la cámara, determina el naci-
miento de leyes válidas en lo referido a los aspectos procedimentales. El Gobierno
que presentara un proyecto de ley del Plan territorial general sin seguir el procedi-
miento previsto en la Ley de política territorial podría ver comprometida su respon-
sabilidad política ante el Parlamento, pero eso no impediría la válida iniciación del
procedimiento legislativo. De la misma manera, la Ley de política territorial no
puede obstaculizar la presentación de una proposición de ley de iniciativa parla-
mentaria, aunque puedan resultar evidentes las dificultades prácticas de tal iniciati-
va, tratándose del Plan territorial general.
Segunda cuestión. Una vez en el Parlamento, el proyecto de ley habrá de seguir,
a su vez, el correspondiente procedimiento de aprobación parlamentaria, planteán-
dose la duda de si el procedimiento debe ser el de los ordinarios proyectos de ley
(art. 93 a 105 del Reglamento del Parlamento de Cataluña) o el previsto para el exa-
men de programas, planes y otros instrumentos remitidos por el Gobierno (art. 136
a 138 del mismo Reglamento). Habiendo un proyecto de ley, parece exigible el pro-
cedimiento correspondiente a la aprobación de éste, con plenitud por tanto del de-
recho de enmienda de los parlamentarios (art. 94) y sin necesidad de limitar la in-
tervención de los grupos parlamentarios a la presentación de propuestas de
resolución sobre el plan remitido por el Gobierno (art. 136.4). Criterio que parece
congruente con la regla que remite a las normas generales del procedimiento legis-
lativo las propuestas del Consejo Ejecutivo (de planes, programas, etc.), cuando la
intervención parlamentaria venga exigida por una ley (art. 137). Sin embargo, esta
solución parece dejar sin intervención parlamentaria al propio contenido del Plan
territorial general, dado que la potestad de enmendar se limitará al texto del proyec-
to de ley aprobatoria del Plan y no a este mismo. El Parlamento, formalmente, pa-
rece pues que únicamente podrá aprobar o no aprobar en bloque el Plan formulado
por el Gobierno.
Llegamos así a plantearnos la tercera cuestión enunciada, la relativa al alcance o
significado de la reserva de ley en este caso. ¿Hasta dónde llega el valor de ley?
¿Comprende el texto del propio Plan? La respuesta negativa a ese interrogante pare-
ce venir impuesta por la necesaria distinción entre la Ley que aprueba el Plan y el
Plan aprobado. Son dos elementos diferentes. La Ley aprobatoria del Plan territo-
rial general de Cataluña es un texto de diez artículos, más disposiciones comple-
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mentarias, que han sido objeto de debate y aprobación por el Parlamento. A esos
preceptos alcanza el valor y la eficacia de las normas de rango legal. No podrán, en
consecuencia, ser modificados más que por posteriores normas de rango legal. Sin
embargo, los contenidos del Plan territorial general, los documentos complejos que
forman este instrumento planificatorio, en ningún caso pueden tener valor ni efica-
cia de ley. ¿Cómo va a aplicarse el valor de la ley al contenido de unos estudios in-
formativos que sintetizan la formación de la nacionalidad catalana o la orografía de
la Comunidad Autónoma? ¿Qué vinculación puede derivarse de unos datos estadís-
ticos, científicos, históricos o urbanísticos? ¿Qué efecto obligatorio cabe identificar
en el diagnóstico de una situación?
La propia Ley aprobatoria del Plan territorial general de Cataluña parece haber
tenido en cuenta los problemas apuntados, al limitar notablemente los efectos co-
nectados a la aprobación legal del Plan. Establece la Ley en tal sentido que «los sis-
temas de propuesta establecidos en el Plan territorial general [...] deben ser tenidos
especialmente en cuenta por los Planes Territoriales Parciales, así como por otros ins-
trumentos de planeamiento con incidencia en el territorio de Cataluña» (art. 3.1);
o que «los Planes Territoriales Parciales y Sectoriales han de justificar expresamente
su grado de adecuación a las directrices del Plan territorial general» (art. 5.1). No se
impone, pues, una completa subordinación al Plan territorial general por parte del
Gobierno (que es el competente para aprobar definitivamente los planes territoria-
les parciales y sectoriales), sino que se establece una regla procedimental, consisten-
te en tener especialmente en cuenta el Plan territorial general o en justificar su gra-
do de adecuación al mismo. Exigencias que no implican estricta observancia de los
contenidos del Plan territorial general sino simplemente necesidad de motivación
para apartarse del criterio anteriormente establecido.
De acuerdo con este planteamiento, la propia Ley aprobatoria del Plan territo-
rial general extrae de éste aquellos contenidos a los que quiere otorgar valor de ley,
llevándolos a su articulado. Se establecen así los ámbitos de aplicación de los planes
territoriales parciales (art. 2.2), los parámetros urbanísticos que deben cuantificarse
en los planes territoriales (art. 3.2), los elementos a considerar en los sistemas de
propuesta (art. 3.3), las estrategias que deben ser fomentadas (art. 4)... En relación
con esos contenidos del Plan que han accedido a la Ley aprobatoria del mismo, nin-
gún problema debe, pues, plantear su superior condición normativa de rango legal.
El criterio aquí sostenido no se altera por la circunstancia de que la Ley aproba-
toria del Plan territorial general exija al planeamiento urbanístico «justificar expre-
samente su coherencia con las determinaciones y las propuestas de los Planes Terri-
toriales Parciales y Sectoriales, respetando la autonomía de los municipios en
materia de planeamiento» (art. 5.4), con la previsión de que «en ausencia de planea-
miento territorial parcial y sectorial, el planeamiento urbanístico ha de aplicar las
directrices del Plan territorial general» (art. 5.5). Obsérvese que estas reglas se refie-
ren a la relación del planeamiento urbanístico municipal con el planeamiento terri-
torial autonómico. En ese ámbito es lógico que se imponga la prevalencia del
planeamiento territorial, que expresa una competencia de coordinación superior de
la Comunidad Autónoma.
Pero lo que es lógico en las relaciones competenciales entre comunidad autóno-
ma y municipios, dentro del respeto a la autonomía que la Constitución reconoce a
Fernando López Ramón, Una visión crítica del Plan territorial general de Cataluña 293
éstos, no lo es para solucionar los problemas que pueden plantearse en las relaciones
temporales de sucesivos gobiernos de la Comunidad Autónoma. No otro es el pro-
blema que estamos tratando al examinar el alcance de la reserva de ley respecto al
Plan territorial general. En efecto, si permitiéramos que un acto aprobatorio en blo-
que del Parlamento sirviera para echar la llave de la reserva de ley a cuantos conteni-
dos materiales caben en la documentación del Plan territorial general, estaríamos
en realidad condicionando la potestad ejecutiva de los sucesivos gobiernos.
Todos los problemas planteados en este epígrafe proceden de la defectuosa cons-
trucción del sistema bifásico de aprobación de Plan territorial general de Cataluña.
De ahí que, una vez más, quepa ponderar el diseño que se estableció en la Ley de or-
denación del territorio de la Comunidad Valenciana (Ley de Valencia 6/1989, de 7
de julio), para combinar adecuadamente las exigencias procedimentales administra-
tivas con la intervención parlamentaria, de cara a la aprobación del Plan general de
ordenación del territorio. A tal fin, se prevé un procedimiento administrativo que
termina con el decreto del Consejo de Gobierno, pero con una fase previa de infor-
mación parlamentaria (art. 42 y 46 a 51). Los debates parlamentarios aseguran una
conveniente formalización pública de los grupos parlamentarios sobre las líneas ge-
nerales del Plan, sin exigir, pero sin impedir tampoco, un compromiso del legislativo
con aspectos más concretos o de alcance más técnico. El sistema tiene, además, la
ventaja de no impedir el control judicial, pues aunque el Plan pudiera responder a
los criterios políticos del legislativo, tendrá la naturaleza de los productos del ejecuti-
vo, admitiéndose contra él el recurso contencioso-administrativo (art. 52).
3. Referencia a los contenidos del Plan territorial general de Cataluña
El Plan territorial general de Cataluña no ha sido objeto de publicación oficial.
Fue editado en marzo de 1995, con una primera tirada de dos mil ejemplares, por el
Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad. Según el
art. 10 de la Ley aprobatoria del Plan, éste «es público», lo que significa, conforme
al mismo precepto, que «se puede consultar y obtener información de él en la sede
del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, en las delegaciones terri-
toriales del Gobierno de la Generalidad y en la sede de los consejos comarcales, de
los ayuntamientos capitales de comarca y de los ayuntamientos de municipios de
más de cinco mil habitantes». Tratamiento que se corresponde con el carácter de di-
rectriz reductora de discrecionalidad que aquí se reclama para el Plan territorial ge-
neral de Cataluña, pues es evidente que, de tratarse de una norma jurídica, habría
que publicar íntegramente su contenido.
El Plan está editado en catalán, en un volumen de 600-700 páginas, en folio, con
anejos cartográficos. El tomo no se encuentra paginado con numeración correlativa
de la primera a la última página, como debe hacerse, sino por documentos y aun por
capítulos dentro de cada documento. De esta forma, es preciso tener en cuenta las pa-
ginaciones diferentes de los documentos que integran el Plan, que son los siguientes:
— Estudios de información e interpretación territorial, con nueve capítulos, sub-
divididos en epígrafes y subepígrafes: 1. Factores geopolíticos; 2. Estructura física
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del territorio; 3. La demografía; 4. La distribución territorial de la población; 5. La
ciudad; 6. Las infraestructuras; 7. Los equipamientos; 8. Los ámbitos funcionales; y
9. La caracterización de los ámbitos territoriales.
— Diagnóstico, con nueve epígrafes divididos en subepígrafes: 1. En la encruci-
jada de tres grandes áreas: Europa, España y el Mediterráneo; 2. Territorio diverso,
territorio mosaico; 3. La industria y el turismo transforman las relaciones humanas
en los territorios ligados a los usos agrícolas tradicionales; 4. Las transformaciones
en curso en el marco internacional y de la Unión Europea; 5. Inserción y competiti-
vidad dentro de la Europa comunitaria; 6. El reequilibrio territorial de Cataluña; 7.
Las infraestructuras, base del progreso y del reequilibrio; 8. La mejora de la calidad
de vida; y 9. La protección del medio ambiente.
— Memoria, con ocho epígrafes: 1. Objetivos y carácter del Plan; 2. La estrate-
gia global del Plan; 3. Los sistemas de propuesta; 4. Las propuestas de infraestructu-
ras; 5. Las propuestas para la mejora de la calidad de vida; 6.Los ámbitos funciona-
les territoriales. Estrategias y actuaciones; 7. Directrices para los planes territoriales
y para los planes urbanísticos; 8. Identificación de áreas básicas territoriales.
— Estudio económico y financiero, que comprende el Programa de inversiones
de la Generalidad de Cataluña y las actuaciones y el Programa de inversiones de la
Administración del Estado referidos a Cataluña.
Ese mosaico de elementos que componen el Plan territorial general de Catalu-
ña permiten a éste adoptar dos grandes decisiones. La primera se refiere a un Pro-
grama cuatrienal de inversiones, en el que se prevén unas inversiones de 856.565
millones de pesetas, que suponen el 62,23 por ciento de la inversión total prevista.
El entramado teórico del Plan termina concretándose en una lista concreta de obras
públicas, veintidós grandes actuaciones. La segunda decisión es la relativa al esta-
blecimiento de los ámbitos de los planes territoriales parciales, integrados por varias
comarcas: Metropolitano, Comarcas gerundenses, Campo de Tarragona, Tierras
del Ebro, Poniente y Comarcas centrales. Ámbitos que parecen prefigurar una futu-
ra división territorial de la Comunidad Autónoma en regiones (art. 2.2 y disposi-
ción transitoria segunda de la Ley del Plan).
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