Relaciones de la Generalitat con el Estado y con otras Comunidades Autónomas

AutorDr. José Carlos Remotti
Cargo del AutorProfesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas281-293

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Jurisprudencia del TC

* STC 31/2010, de 28 de junio.

Aun cuando el capítulo I del título V del Estatuto tiene por denominación de las relaciones de la Generalitat con el Estado (y con otras Comunidades Autónomas), dando una apariencia de entidades diferentes, se debe entender (como se señaló al analizar el artículo 3.1 del Estatuto, fundamento jurídico 13) que la Generalitat es parte integrante del Estado (también es Estado), por lo que la rúbrica de dicho capítulo sólo puede ser entendido como las relaciones de dos partes del Estado español: la Generalitat de Cataluña y las instituciones centrales del Estado.

FJ 110. [...] Al pronunciarnos sobre la constitucionalidad del art. 3.1 EAC ya señalamos, en efecto, que su impugnación obedecía a una razón de principio, entendiendo los recurrentes que en ese precepto se sientan las bases de un modelo de relación de la Comunidad Autónoma con el Estado que, en su opinión, sitúa a una y otro en una posición de igualdad. Tal planteamiento ha quedado descartado con la interpretación que nos ha llevado a rechazar en el fundamento jurídico 13 la inconstitucionalidad del art. 3.1 EAC, precepto que, como hemos dicho, se limita a disponer que las relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en una serie de principios constitucionalmente inobjetables. Así, en primer lugar y sobre todo, el principio de que "la Generalitat es Estado", afirmación indiscutible por cuanto, en efecto, el Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución, comprende a todas las Comunidades Autónomas en que aquél territorialmente se organiza (por todas, STC 12/1985, de 30 de enero, FJ 3) y no únicamente al que con mayor propiedad ha de denominarse "Estado central", con el que el Estado español no se confunde, sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas y los entes locales, el Estado in toto. Tal y como advertíamos en su momento, la ambigüedad del término "Estado" se encuentra, sin duda, en la base del equívoco a que puede dar lugar el art. 3.1 EAC, pues es evidente que con el principio de que "la Generalitat es Estado" no pueden regirse las relaciones de la Generalitat con ese mismo Estado con el que se identifica e integra en tanto que elemento constitutivo y necesario del mismo, sino que forzosamente el Estado de cuya relación se trata es sólo el llamado "Estado central". El art. 3.1 EAC, en definitiva, adquiere sentido cabal como precepto referido a las relaciones entre dos partes del Estado español: la Generalitat de Cataluña y las instituciones centrales del Estado [...].

El Estatuto de Autonomía es lugar pertinente para establecer principios que deben regular las relaciones entre las instituciones centrales del Estado y las instituciones propias de la Generalitat catalana, siempre que ello se haga de conformidad con las exigencias estructurales establecidas por la Constitución.

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FJ 110. [...] Esto sentado, y partiendo del presupuesto de que el Estatuto de Auto-nomía, en tanto que norma institucional básica de la Generalitat de Cataluña aprobada por medio de una Ley Orgánica, no es una sede normativa inadecuada para la proclamación de los principios que, como el de cooperación, han de inspirar el régimen de esa relación entre el Estado central y las instituciones propias de la Comunidad Autónoma catalana, ha de afirmarse también, sin embargo, que, más allá de esos principios, la concreta articulación normativa de ese régimen debe responder a exigencias estructurales de orden constitucional que, como es evidente, sólo pueden deducirse de la Constitución misma y, en consecuencia, de la jurisdicción que la interpreta. Por ello, una vez descartada la inconstitucionalidad del art. 3.1 EAC, en virtud de las razones y del entendimiento que allí se expresaron (fundamento jurídico 13), como norma de principio definidora del modelo de relación entre el Estado central y la Comunidad Autónoma de Cataluña, después articulado en el conjunto del Estatuto, procede ahora que nos detengamos en el examen de la constitucionalidad de los preceptos estatutarios de los que trae causa la específica y concreta articulación normativa de aquel modelo.

Artículo 174. Disposiciones generales.

  1. La Generalitat y el Estado se prestan ayuda mutua y colaboran cuando sea necesario para el ejercicio eficaz de las competencias respectivas y para la defensa de los intereses respectivos.

  2. La Generalitat puede establecer con otras Comunidades Autónomas relaciones de colaboración para la fijación de políticas comunes, para el ejercicio eficaz de sus competencias y para el tratamiento de los asuntos de interés común, especialmente cuando tengan un alcance supraterritorial. La Generalitat debe prestar la ayuda necesaria a las demás Comunidades Autónomas para el ejercicio eficaz de sus competencias.

  3. La Generalitat participa en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes71.

Jurisprudencia del TC

* STC 31/2010, de 28 de junio.

La competencia de la Generalitat para participar en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias, a que se refiere el artículo 174.3 del Estatuto, debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado establecer cuáles son dichas instituciones y organismos en los que la Generalitat participará, así como determinar la forma, los presupuestos, modalidades, procedimientos y alcances de dicha participación, la cual sólo podrá tener el carácter de consultiva, asesora, informativa o impulsora,

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pero en ningún caso podrá ser decisoria ni sus posiciones ser vinculantes, ni impedir el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales.

FJ 111. [...] El precepto en cuestión es lo suficientemente genérico e impreciso como para que no sea posible determinar su sentido si no es por relación con las normas ("el presente Estatuto y las leyes") a las que se remite la precisa definición de cada uno de sus tér-minos. Cuáles hayan de ser "las instituciones" y "los organismos" estatales en los que pueda verificarse la participación orgánica referida en el precepto y cuáles "los procedimientos de toma de decisiones del Estado" en cuyo decurso sea factible la participación funcional en él mencionada, son extremos que, junto con el de la definición misma de la participación de la Generalitat, sus presupuestos y su alcance, sólo pueden precisarse a la luz de otros preceptos estatutarios también recurridos, por un lado, y de las propias leyes mencionadas por el precepto, por otro. Respecto de estas últimas sólo habremos de decir que, como ha sostenido el Abogado del Estado, es evidente que únicamente podrán ser leyes estatales, pues precisamente a la participación orgánica y funcional respecto del Estado se refiere el precepto recurrido. En ambos casos debemos ya adelantar que las referidas participaciones orgánica y funcional necesariamente han de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventual-mente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado, lo que excluye que la participación se sustancie en la integración de órganos decisorios por cuanto tiene de perturbador para la recta y cabal delimitación de los ámbitos competenciales propios y, en último término, para la efectiva distribución territorial del poder entre sujetos democráticamente responsables, pudiendo manifestarse, en cambio, en órganos de consulta y asesoramiento y a través de los procedimientos correspondientes (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 11 a 13).

En definitiva, el art. 174.3 EAC ha de interpretarse en el sentido de que prevé una participación orgánica y procedimental de la Generalitat que habrá de ser regulada por la legislación estatal y que no puede sustanciarse respecto de los órganos decisorios del Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales.

Interpretado en esos términos, el art. 174.3 EAC no es contrario a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo.

Sección primera Colaboración con el Estado y con otras Comunidades Autónomas

Artículo 175. Instrumentos de colaboración entre la Generalitat y el Estado.

  1. La Generalitat y el Estado, en el ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que consideren adecuados para cumplir los objetivos de interés común.

  2. La Generalitat también colabora con el Estado mediante los órganos y los procedimientos multilaterales en los ámbitos y los asuntos de interés común.

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    Artículo 176. Efectos de la colaboración entre la Generalitat y el Estado.

  3. La participación de la Generalitat en los órganos y los mecanismos bilaterales y multilaterales de colaboración con el Estado y con otras Comunidades Autónomas no altera la titularidad de las competencias que le corresponden.

  4. La Generalitat no queda vinculada por las decisiones adoptadas en el marco de los mecanismos multilaterales de colaboración voluntaria con el Estado y con otras Comunidades Autónomas respecto a las cuales no haya manifestado su acuerdo.

  5. La Generalitat puede hacer constar reservas a los acuerdos adoptados en el marco de los mecanismos multilaterales de colaboración voluntaria cuando se hayan tomado sin su aprobación.

    Jurisprudencia del TC

    * STC 31/2010, de 28 de junio.

    La competencia de la Generalitat para no quedar vinculada por las decisiones tomadas en el marco de los mecanismos multilaterales de colaboración voluntaria con el...

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