Novedades en el procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico
| Autor | Paulino Martín Hernández |
| Cargo | Secretario del Excmo. Ayuntamiento de Madrid |
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INTRODUCCION
Quizá la primera afirmación que pudiera hacerse al hablar de este tema sea la de que no puede hablarse hoy de un solo procedimiento -en singular- para la elaboración y aprobación del Planeamiento. Sería más correcto hablar de procedimientos -en plural-, porque prácticamente cada figura de Planeamiento o grupo de ellas asimiladas cuenta con su específico proceso aprobatorio. Bastaría para ello recordar cómo en el TR de 1976 prácticamente un solo artículo, el 41, contenía todas las referencias al procedimiento. Se articulaba un esquema general de aprobación al que se ajustaban todas las figuras con escasísimas excepciones, como la de los Estudios de Detalle -precisamente creados por la Ley de 1975-, cuya aprobación definitiva quedaba reservada a la esfera municipal. Frente a aquella situación, en el TR de 1992, vigente en la actualidad, dejando aparte los Planes supramunicipales -Nacional, Directores Territoriales de Coordinación y de Conjunto-, existen procedimientos distintos para los Planes Generales (art. 114), a los que se asimilan los PAU y PE que no desarrollen el Plan General (art. 115); para los Planes Parciales y Planes Especiales que desarrollen el Plan General (art. 116), y para los Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización (art. 117). Por último, el artículo 118 establece la competencia para la aprobación definitiva.
Esta variedad procedimental se amplía aún más si se tiene en cuenta que, según el esquema de niveles de Legislación -básica, plena o supletoria- en que se incluye cada uno de los preceptos del Texto Refundido, los que acaban de citarse tienen carácter supletorio y, por ello, la Legislación de las Comunidades Autónomas que ha ido apareciendo con posterioridad suele introducir modificaciones que, como acaba de decirse, amplían la variedad procedimental.
Por ello, dedicaré la primera parte de mi exposición a examinar los procedimientos de elaboración y aprobación de las distintas figuras de Planeamiento a nivel municipal, tal como se regulan en el TR de 1992, para examinar después las novedades más destacadas introducidas por las leyes de las Comunidades Autónomas o por la Jurisprudencia más reciente y, en último término, por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio.
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LOS PROCEDIMIENTOS DE APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENACION URBANA EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO DE 1992
2.1. DE LOS PLANES GENERALES
Además de los Planes Generales, el artículo 114 TRLS establece el mismo procedimiento para las Normas Subsidiarias que también constituyen Planeamiento General -únicamente podrán existir en Municipios a los que no se aplique íntegramente la Legislación Urbanística (Disposición Transitoria Séptima TRLS)- y para los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano que, curiosamente, no son Planes; y el artículo 115 extiende el mismo procedimiento para los Programas de Actuación Urbanística y los Planes Especiales que no desarrollen determinaciones de Planeamiento General.
De todas formas, puede afirmarse que este procedimiento sigue siendo el prototipo -se le denominó bifásico- y que a él se hace referencia o remisión ciertamente cada vez con menos insistencia cuando se trata de las restantes figuras de Planeamiento.
Los actos, normalmente acuerdos de los órganos competentes que constituyen el largo proceso aprobatorio de estos Planes, son los siguientes:
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Actos preparatorios
Estos actos no son preceptivos y por ello no integrarían propiamente el procedimiento, pero la Legislación contempla su existencia como instrumentos que facilitan la posterior tramitación o como mecanismos de precaución para evitar situaciones contrarias al planeamiento en tramitación. Deben citarse:
1) Avances y Anteproyectos parciales (art. 103 TR) que sirven de orientación para la redacción de los Planes sobre bases aceptadas en principio. Figura poco utilizada en la práctica, equiparada a los actos de información urbanística (Sentencia de 17 de marzo de 1986).
2) Suspensión del otorgamiento de licencias (art. 102 TR) con objeto de estudiar la formación o reforma de los Planes y para evitar actuaciones contrarias a las determinaciones del futuro Plan.
3) Consultas a los administrados, recogidas en el artículo 116 Reglamento de Planeamiento, como reflejo de lo establecido en el artículo 4.4 TRLS para recibir sugerencias y observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás características de la ordenación. Obedecen al deseo del legislador de arbitrar mecanismos de participación ciudadana en el Planeamiento, de suerte que pudiera pasarse de los Planes tecnocráticos -de Gabinete- a Planes participativos, legitimados democráticamente.
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Exposición pública de los trabajos elaborados
Se trata de una consulta obligatoria, frente a la de carácter facultativo indicada en el punto anterior, aunque en realidad obedece a los mismos objetivos de participación ciudadana. Ya no se trata de conocer sobre la necesidad o conveniencia del Planeamiento, sino sobre los criterios, objetivos y soluciones de un Planeamiento concreto.
El artículo 125 del Reglamento de Planeamiento obliga a efectuar esta consulta mediante exposición pública de los trabajos elaborados cuando hayan alcanzado el grado de concreción suficiente para formular sugerencias o alternativas de Planeamiento.
Algún autor ha señalado que «el uso que se ha hecho... en estos años, no autoriza... a ser demasiado optimista, ya que el debate previo... no ha sido en general ni sincero por parte de los planificadores... ni profundo por parte de los afectados» (T. R. FERNANDEZ: Manual de Derecho Urbanístico, 13.a edición, El Consultor, Madrid, 1993, pág. 88).
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Aprobación inicial
Esta aprobación deberá ser acordada por el Pleno Municipal, con un quórum específico, el de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación (art. 47.3.i LRBRL).
A continuación, el Plan se someterá a información pública, como mínimo durante un mes, en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, el de la Provincia, en su caso, y en uno de los diarios de mayor circulación de esta última.
Si no se hubiese aprobado inicialmente por el Ayuntamiento, se abrirá otro plazo de igual duración, para dar audiencia a las Entidades Locales a cuyo territorio afectase. La Ley parece no admitir la simultaneidad de estos dos trámites, sino que han de ser sucesivos, lo cual alarga, aún más, el procedimiento.
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Aprobación provisional
Corresponde al Pleno Municipal, con los mismos requisitos de quórum anteriormente indicados. Cuando las modificaciones introducidas como consecuencia de las alegaciones presentadas signifiquen un cambio sustancial, se hace necesario un nuevo período de información pública.
Lo verdaderamente difícil será determinar cuándo realmente esas modificaciones pueden considerarse sustanciales. La Jurisprudencia, con insistencia, ha señalado que no puede tratarse de cualquier cambio, sino de «los que pudieran representar un nuevo esquema de Planeamiento o alteración esencial de los criterios básicos en la concepción originaria del Plan» (Sentencia de 29 de junio de 1987).
El TRLS exige, a continuación de la aprobación provisional, un nuevo trámite que no es fácilmente inteligible. Se trate de que, en los Planes Generales de capitales de provincia y municipios de más de 50.000 habitantes, «se interesará de la Diputación Provincial, si existiera, y, en su caso, del órgano autonómico competente, informes que se entenderán favorables si no se emitiesen en el plazo de un mes». No está suficientemente...
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