La necesidad de repensar el Estado de Bienestar

La necesidad de repensar el Estado de Bienestar CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL * INTRODUCCIÓN E s de todos conocido que el Estado de Bienestar constituye hoy en día una de las principales manifestaciones de la actuación del sector público en la econo- mía. Su importancia creciente y el elevado coste de oportunidad de los cuantiosos recur- sos que su mantenimiento conlleva hacen que la defensa de su corservación/ampliación sea un tema normativo no exento de polémica, que se inscribe en la discusión más amplia de los límites a la intervención del Estado en la actividad económica. Esta discusión no es nueva. Ni tampoco lo es el mayor o menor ardor de la misma. El de- bate acerca de la necesidad del sector público y de su intervención en la economía es una constante entre los estudiosos de la Hacienda Pública. El elemento coactivo inherente a la actuación pública ha sido alabado por unos y contestado por otros con ardor variable según las ideologías y los momentos históricos con- cretos, si bien se podría afirmar que el prota- gonismo de las ideologías se reaviva en los momentos de cuestionamiento de la actua- ción pública vinculados a etapas recesivas de la situación económica 1 . No obstante, es frecuente, y así lo ha de- mostrado la Historia, que las propias fases del ciclo económico contribuyan a proporcio- nar argumentos a los liberales y a los inter- vencionistas cuya importancia fluctúe, más que por la objetividad de las razones subya- centes, por las propias exigencias que la eco- nomía impone. Así, en momentos de crisis, cuando se eleva el coste de oportunidad de destinar recursos crecientes a una actividad en detrimento de otras socialmente impor- tantes, las posturas se hacen más enconadas. De ahí que sea usual acudir a esgrimir una argumentación detallada de cuáles son las razones que permiten justificar, si no de- fender, tal intervención 2 . Razones entre las que se destacarían las siguientes: --- La afirmación de que el mercado conduce a una asignación no siempre eficiente de- bido a la presencia de barreras entre con- sumidores y empresarios y a la falta de transparencia informativa. El sector pú- blico puede ser requerido para regular la actividad económica y asegurar las con- diciones que permitan un buen funciona- miento del mercado. --- La necesidad de garantizar una estruc- tura legal adecuada que propicie los acuerdos y su vigencia. 15 * Profesora Titular de Universidad. Departamento de Economía Aplicada e Historia Económica. UNED. 1 MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R.: «Retos y restric- ciones del Estado de Bienestar en el cambio de siglo» en El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza, 2000, p. 31. 2 Para esta parte de la exposición se sigue básica- mente la argumentación de R.A. MUSGRAVE. Hacienda Pública Teórica y Aplicada (5ª edición), Mc.Graw-Hill, 1992, p. 6. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 --- La existencia de «externalidades» en la producción y en el consumo de ciertos bienes, que requiere la corrección pública bien a través del presupuesto, del subsi- dio o de la penalización impositiva. --- La atención a las demandas sociales re- lativas a la distribución de la renta y de la riqueza. --- Suplir al mercado, cuando éste no garanti- za el adecuado nivel de empleo, de grado de desarrollo o de estabilidad de precios. Por todo ello, el tamaño adecuado del sector público es a la vez una cuestión técnica e ideoló- gica, ya que las políticas públicas pueden ser también ineficientes y no garantizar la mejo- ra del rendimiento del sistema económico. Pues bien, dentro de esta intervención, el Estado (en sentido amplio) puede asumir las tradicionales funciones de producción, asigna- ción y distribución, que exceden con mucho las funciones conferidas al Estado liberal (ejército, policía y administración de justicia), sin llegar a absorber por completo actividades que puedan ser realizadas por otras instituciones sociales, ya que ello supondría ahogar el pluralismo social y empobrecer la vida colectiva 3 . Desde una perspectiva ideológica, la ampli- tud del ámbito objetivo de la intervención pú- blica debe contextualizarse en el tránsito de una sociedad que definía la justicia en términos de mérito (la sociedad liberal del siglo XIX) a una sociedad en la que la necesidad es aceptada también como criterio y en la que los derechos sociales han ampliado el elenco de los civiles (conquistados en el siglo XVIII) y los políticos (desarrollados en el siglo XIX) 4 . De ahí que co- rresponda al Estado «la responsabilidad de ase- gurar unas condiciones de vida dignas a todos los ciudadanos y la garantía de prestaciones y servicios que aseguren su bienestar indivi- dual» 5 , aunque, en cualquier caso, se debe deri- var de la intervención pública el respeto del principio de subsidiaridad, unido al de solida- ridad 6 entre los diferentes agentes sociales, todo lo cual se concreta, por ejemplo, en un siste- ma fiscal redistributivo tanto desde los ingresos (impuestos progresivos), como desde el gasto. En materia de bienestar este debate se plasma en la concepción de dos modelos origi- nariamente distintos de Welfare State: el re- sidual que confía en la familia y en el mercado para la satisfacción de necesidades y basa sus prestaciones en un prueba de recur- sos (means tested), y el institucional, en el que el compromiso público está orientado a articular programas que afecten a la distri- bución del poder de compra, a la cobertura de situaciones de necesidad y a la garantía de la igualdad económica y social 7 . 16 INFORMES Y ESTUDIOS 3 MARTÍNEZ-PUJALTE LÓPEZ, V.: «Sociedad de bienestar y sistema fiscal», Estado de Bienestar: perspectivas y lími- tes. Cuenca, Ediciones Universidad de Castilla-La Man- cha, 1998, p. 69. 4 ELOLA, J.: Sistema nacional de salud: evaluación de su eficiencia y alternativas de reforma. Barcelona, S.G. Editores, 1994, p. 27. Una interpretación mucho más critica al respecto es la de P. DONATI («La crisis del Estado social y la emergencia del tercer sector: hacia una nueva configuración relacional», Revista del Ministerio de Traba- jo y Asuntos Sociales, nº 5, 1997, p. 20), para quien el Welfare State es la práctica política de élites ilustradas que extienden a grupos de individuos, precedentemente ex- cluidos, titulaciones a derechos, de manera que puedan disfrutar de los bienes producidos por el libre mercado. 5 MARTÍNEZ-PUJALTE LÓPEZ, V.: «Sociedad de bienestar y sistema fiscal», Estado de Bienestar: perspectivas y lími- tes. Cuenca, Ediciones Universidad de Castilla-La Man- cha, 1998, p. 71. 6 Como señala J.L. TORTUERO PLAZA: «no debemos ol- vidar que fuimos (se refiere a los países de la CEE) los creadores de los actuales sistemas de protección social y que en ellos encontramos una pieza fundamental de convivencia solidaria, garante de la ``paz social'' y genera- dora de compromisos que aúnan de forma solidaria a los miembros de cada generación y a los de las diferentes generaciones» en «Reflexiones sobre la Seguridad Social y su reforma: del compromiso político a la reforma legis- lativa», Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Homenaje al Profesor Juan Antonio Sagardoy Ben- goechea, Tomo II, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho, UCM, 1999, p. 198. 7 OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado de Bienestar: Objetivos, modelos y teorías explicativas, Madrid Ariel, 1999, pp. 71-72. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 Considerar, como hace C. OCHANDO 8 al sistematizar las distintas clasificaciones de modelos de Estado de Bienestar elaboradas por la doctrina, que el modelo profesional o continental es una categoría intermedía en- tre el residual y el institucional creo que no es correcto, puesto que sus características dife- renciales no se refieren a si existe o no un de- seo deliberado de los poderes públicos para intervenir en la vida económica (el cual nos permitiría hablar de modelo residual frente a modelo institucional), sino a los principios que inspiran esa decidida intervención y que se pueden acomodar a dos grandes orienta- ciones: garantizar rentas mínimas a todos los que no superen el umbral de ingresos estable- cidos (modelo universal) o garantizar rentas de sustitución del salario a quienes (los tra- bajadores) por razones de edad o de enferme- dad dejen de percibirlo (modelo profesional). Además, esta diferente motivación para inter- venir suele ir acompañada de un modelo finan- ciero sustancialmente distinto: los sistemas universales se financian prioritariamente con ingresos generales y los sistemas profesiona- les se sustentan en casi sus 3/4 partes con las aportaciones de los trabajadores y de los em- presarios (cotizaciones). 1. CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR La evolución comentada del pensamiento político ha hecho que algunos 9 no duden en afirmar que la clave del entendimiento entre capitalismo y democracia es, precisamente, el Estado de Bienestar, respaldado por una éti- ca y por una política orientadas al logro del mayor bienestar posible para el mayor núme- ro de individuos posible 10 . Éste se define como el conjunto de políticas, tanto normati- vas como prestacionales, orientadas a un elen- co de fines, entre los que cabría destacar 11 : a) La previsión de los ciudadanos frente a situaciones de riesgo. b) La prestación directa o indirecta de servicios públicos básicos: sanidad, educa- ción, vivienda y servicios sociales. c) La integración social frente a situaciones de pobreza o de extrema necesidad: prestacio- nes no contributivas de la Seguridad Social, sa- larios de reinserción, servicios sociales. d) La protección laboral frente a situacio- nes de desigualdad: regulación del mercado de trabajo, garantías de la contratación labo- ral, representación sindical. e) Protección frente a los abusos de la contratación en masa: derechos de los consu- midores. f) Protección del medio ambiente: calidad de vida. Estas políticas darían contenido al Estado de Bienestar en sentido amplio, pero el deno- minado «núcleo duro» del mismo se refiere a los siguientes elementos: a) Un sistema de Seguridad Social uni- versal objetiva y subjetivamente. b) Un sistema de cobertura para las si- tuaciones de necesidad derivadas del desem- pleo, la jubilación o la incapacidad. c) Un sistema de educación universal gratuita. d) Un sistema de garantía de renta míni- ma a todos los ciudadanos, que evite la pobre- za. 17 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 8 OCHANDO CLARAMUNT, C.: Op. cit., pp. 73-75. 9 PARAMIO RODRIGO, L.: «Estado de Bienestar y ciu- dadanía», Estado de Bienestar. perspectivas y límites. Cuenca, Ediciones Universidad de Castilla-La Mancha, 1998, p. 16. 10 DONATI, P.: «La crisis del Estado social y la emer- gencia del tercer sector: hacia una nueva configuración relacional», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 5, 1997, p. 15. 11 MUÑOZ, G., GARCÍA DELGADO, J.L. y GONZÁLEZ SEA- RA, L. (dirs): La estructura del bienestar. Derecho, Econo- mía y Sociedad. Madrid, Civitas, 1997, p. 4. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 Aunque es frecuente discutir cuáles son los objetivos del Estado de Bienestar sobre todo a partir de las innumerables acciones en que se manifiesta, lo cierto es que --- como señala C. Ochando 12 --- «el Estado de Bienestar se ha sustentado más en el obje- tivo de seguridad económica y social y/o re- ducción de la pobreza, que en el de redistribución o igualdad». El amplio abanico de actuaciones públicas en materia de bienestar social no es algo que haya existido así configurado desde sus co- mienzos, ni que haya permanecido invariable a lo largo del tiempo, sino que su evolución y expansión se han visto sometidas a condicio- nantes económicos, sociológicos y jurídicos 13 . Económicos, ya que cualquier modificación de las prestaciones incide en la economía y tiene su viabilidad también afectada por elementos económicos (el coste de las mismas); socioló- gicos, puesto que la evolución de la mentali- dad social cuestiona unas garantías sociales y demanda otras nuevas, ampliando el llama- do ideal de cobertura de los sistemas que in- tegran el Estado de Bienestar; y jurídicos, ya que muchas exigencias sociales se traducen en el ejercicio de derechos constitucionales. A pesar de ello, resulta un lugar común que el Estado de Bienestar asume la protec- ción de la salud, la pérdida del empleo, la educación y las pensiones y que el nivel de protección alcanzado en estos campos es fruto de un proceso hístórico l4 de conquista social, que se ha ido elevando progresivamente pro- piciando la extensión tanto objetiva como subjetiva del mismo, es decir, una protección frente a más situaciones de riesgo o necesi- dad y para un mayor número de ciudadanos. Pero esta universalización en el ámbito de co- bertura y en los beneficiarios no debe com- portar una rebaja en el grado de protección que suponga volver a los limites de la supera- da política asistencial o de beneficencia. 2. ORÍGENES DEL ESTADO DE BIENESTAR Los orígenes del Estado de Bienestar, tal y como lo conocemos actualmente, se sitúan al finalizar la II Guerra Mundial, pero sus ante- cedentes remotos se deben ubicar ya en las medidas sociales acometidas por el canciller Bismarck a finales del siglo pasado, como me- dio de combatir la influencia socialista entre las clases populares, para lo cual se pusieron en marcha los Seguros Sociales concebidos, eso sí, desde una óptica tremendamente pa- ternalista. El Estado de Bienestar se fortaleció también, aunque desde otra perspectiva radicalmente distinta, como consecuencia del denominado Informe Beveridge (Social Insurance and Allied Services), que dicho Lord propuso en 1942 para combatir la pobre- za y proteger a toda la población frente a cualquier clase de contingencia, previendo la percepción de unos ingresos mínimos. Tanto el modelo profesional de seguros so- ciales de Bismarck, como el modelo universal han derivado en la creación de los modernos sistemas de Seguridad Social. Lo cierto es que se puede afirmar que fac- tores de diversa naturaleza influyeron en el origen y ulterior desarrollo del Estado de Bie- nestar, factores entre los que destacan los si- guientes: --- El desarrollo del capitalismo industrial y la aparición del movimiento obrero que llevaron asociada la aparición de una le- gislación sobre condiciones de trabajo, trabajo de niños y de mujeres, la amplia- 18 INFORMES Y ESTUDIOS 12 OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado de Bienestar. Objetivos, modelos y teorías explicativas, Madrid Ariel, 1999, p. 62. 13 MUÑOZ, G., GARCÍA DELGADO, J.L. y GONZÁLEZ SEA- RA, L. (dirs): La estructura del bienestar: Derecho, Econo- mía y Sociedad. Madrid, Civitas, 1997, p. 14. 14 Aunque existen, como veremos, ciertos hitos his- tóricos en este campo, como las medidas adoptadas por Bismarck, el informe Beveridge o la Employment Act norteamericana de 1946. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 ción del sufragio, etc. En este sentido se podría afirmar que el capitalismo al po- tenciar la dependencia recíproca de los individuos y ampliar su vulnerabilidad ante las decisiones de agentes económi- cos externos favoreció y justificó la inter- vención estatal en la economía 15 . --- Factores económicos de extraordinaria importancia como la hiperinflación sufri- da por Alemania después de la I Guerra Mundial o la Gran Depresión Norteame- ricana. --- El recurso a políticas económicas públi- cas expansivas (obras públicas), como medio para combatir el problema del de- sempleo urbano. --- La aparición de una teoría económica que avalaba la intervención pública en la economía en la línea seguida por el Infor- me Beveridge. Me refiero a la teoría keynesiana 16 que propugnaba el recur- so a la política fiscal para conseguir los grandes objetivos macroeconómicos, espe- cialmente el logro del pleno empleo, provo- cando un clima de opinión favorable a la intervención del sector público en la eco- nomía que no tiene por qué seguir siendo mínimo y limitado, y que además está dotado de mecanismos financieros ade- cuados al servicio del objetivo de estabili- zación 17 . De hecho, el abandono de los postulados keynesianos ha contribuido, como señalaré más adelante, a intensifi- car las críticas al Estado de Bienestar. Estos y otros elementos hicieron que el Es- tado de Bienestar recurriera para alcanzar sus fines a un conjunto de mecanismos como los siguientes: --- La utilización de la política fiscal para incentivar la economía en momentos de apatía de la demanda privada, al garan- tizar unas rentas mínimas a los benefi- ciarios. --- La prestación directa de bienes y servi- cios públicos y la adopción de políticas de protección social. --- La implantación de sistemas fiscales progresivos. --- La participación directa en la actividad productiva a través de empresas nacio- nalizadas. Con estos elementos, se puede afirmar que el Estado de Bienestar (desde el punto de vis- ta económico) o el denominado Estado Social de Derecho (desde el punto de vista político) surge formalmente a partir de la Ley Funda- mental de Bonn (1949) y obedece a una nueva concepción del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil que consideraba necesaria la intervención de aquél para corregir los fallos del mercado y los efectos disfuncionales de la sociedad capitalista competitiva y evitar, de este modo, mediante la reforma social, la re- volución violenta, convirtiendo así el gasto social en uno de los fundamentos de la legiti- midad del Estado moderno 18 . 3. EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR Para explicar el éxito y la consolidación del Estado de Bienestar se han elaborado di- ferentes teorías que hacen referencia a facto- res conectados con el grado de crecimiento 19 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 18 GONZÁLEZ TEMPRANO, A.: «La política de gasto so- cial, 1984-1996». Colección de Estudios CES. Madrid, 1998, p. 30. 15 MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R.: «Retos y restric- ciones del Estado de Bienestar en el cambio de siglo» en El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza, 2000, pp. 19-20. 16 Conviene recordar que no hay que confundir el denominado «Estado keynesiano» (intervencionista a través de cualquier componente del gasto público) y el «Estado de Bienestar» (intervencionista a través del gasto social), si bien éste es una modalidad del primero. 17 MUÑOZDE BUSTILLO LLORENTE, R.: Op. cit. nota 15, p. 38. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 económico o cuestiones ideológicas, entre otros, pero son las profundas transformacio- nes económicas y sociales que tuvieron lugar después de la II Guerra Mundial las que favo- recieron su definitiva implantación. C. Ochando 19 clasifica las distintas teo- rías en aquéllas que aportan explicaciones por el lado de la demanda y aquéllas que lo hacen por el lado de la oferta. Entre las pri- meras señala la teoría del industrialismo, la de la socialdemocracia y la corporativista; en- tre las segundas hace hincapié en el papel de la burocracia, la competencia electoral, el grado de descentralización del Estado o la ilusión fiscal. Para el caso español agrupa los factores determinantes 20 de su expansión en: demo- gráficos, económicos, sociales y políticos (por el lado de la demanda) y otros como la buro- cracia, la transformación institucional del Estado (el proceso de democratización), la inercia en el funcionamiento de las políticas públicas, la estructura del sistema fiscal, o la evolución creciente de los costes de los servi- cios públicos o el funcionamiento del sistema político, que actúan elevando el gasto social desde el punto de vista de la oferta. G. Rodríguez Cabrero 21 señala como facto- res explicativos del ascenso del gasto social «el crecimiento económico sostenido y los au- mentos de la productividad, el logro del pleno empleo y la institucionalización de la nego- ciación colectiva, con el consiguiente fortale- cimiento de los sindicatos, y la consolidación de una cobertura política a favor de que el sector público suministre determinados ser- vicios». Dejando a un lado las variables explicati- vas del crecimiento del gasto social, lo cierto es que el Estado de Bienestar, ampliando tanto subjetiva como objetivamente sus prestaciones y sus esferas de actuación, ha conseguido a lo largo de su historia importantes logros entre los que se pueden mencionar los siguientes: --- Una más justa y equitativa redistribu- ción de la renta, posibilitando la mejora de las condiciones de vida de los sectores menos pudientes de la sociedad. --- Una gestión económica orientada a miti- gar las oscilaciones cíclicas de la produc- ción y el empleo. Recordemos que los principales estabilizadores automáticos 22 son las transferencias y los impuestos di- rectos y que ellos son consecuencia de la mayor parte de las políticas sociales pú- blicas: las primeras como manifestación importante de su gasto y los segundos como mecanismo esencial de su financia- ción. En definitiva, un Estado de Bienestar cu- yos logros se podrían medir tanto en térmi- nos de eficiencia: redistribución de la renta a lo largo del ciclo vital del individuo, re- ducción de los riesgos económicos, estimula- ción del consumo de diferentes servicios sociales con fuertes elementos de inversión en capital humano; como en términos de re- distribución: mitigación de la pobreza, iguala- 20 INFORMES Y ESTUDIOS 19 OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado de Bienestar: Objetivos, modelos y teorías explicativas, Madrid Ariel, 1999, pp. 89-90. 20 OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado de Bienestar: Objetivos, modelos y teorías explicativas, Madrid Ariel, 1999, pp. 157-163. 21 RODRÍGUEZ CABRERO, G.: «Fundamentos teóricos de la política social en ALBARRACÍN, J. et al. Reflexiones so- bre la política económica, Madrid, Ed. Popular, 1992, p. 23. 22 Estabilizadores automáticos: mecanismo econó- mico que tiende a reducir la gravedad de las oscilaciones cíclicas de la renta y de la actividad económica. Por ejemplo, la recaudación impositiva tiende a disminuir en las recesiones y a elevarse con las expansiones, minoran- do los cambios en la renta disponible y en la demanda agregada; las transferencias operan en sentido contrario, aumentando en las recesiones y contrayéndose en las ex- pansiones, elevando en el primer caso la renta disponible y la demanda agregada y reduciendo ambas en épocas de expansión económica. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 ción de la renta y de la riqueza entre los indi- viduos, 23 etc. Un Estado de Bienestar que en nuestro país ha estado sometido al influjo de fuerzas expansionistas de orden político (consecuen- cia de la ampliación de los derechos sociales y de la acción sindical, y justificadas en el re- traso comparativo de nuestros niveles de pro- tección) parcialmente asumidas por los gobiernos de corte liberal y socialdemócrata, de orden económico (la grave crisis de los años setenta), e ideológico. 4. CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR El Welfare State se presenta como la gran conquista política de la modernidad, pero también constituye el límite estructural de la misma, siendo acusado tanto por las ideologías de izquierda, como las de derechas «de padecer una permanente y casi congénita crisis finan- ciera que limita seriamente su capacidad de ac- tuación» 24 . Por eso es necesario ubicar su crisis 25 en el seno de la polémica acerca de la configu- ración ética y política de la sociedad 26 . Es cierto que la progresiva ampliación de las manifestaciones de la acción protectora de este Estado de Bienestar, tanto en su vertien- te objetiva (situaciones de necesidad tutela- das) como subjetiva (población protegida), ha llevado a pensar que era posible 27 conseguir a la vez y plenamente todos los objetivos que la sociedad deseaba, lo cual ha provocado la susti- tución de las decisiones políticas por técnicas y la pérdida de responsabilidad individual, al creer que los beneficios pueden alcanzarse sin coste 28 . Todo ello ha dado lugar a la aparición de desincentivos 29 como los problemas de ries- go moral 30 (moral hazard), al debilitamiento del deseo de controlar el poder político y a la deslegitimación misma del Estado de Bienes- tar. Es decir, estamos en presencia de un Esta- do de Bienestar que ha entrado en crisis 31 , porque la aparición de las nuevas clases me- dias, dotadas de un sistema de bienestar social que les ha alejado de la idea de solidaridad que sustentaba los modelos de bienestar, ha puesto en tela de juicio el problema de cuándo se deja de ser beneficiario del sistema y se pasa a ser financiador del mismo 32 . Según pone de manifiesto R. Muñoz de Bustillo 33 , el Estado de Bienestar se ha en- 21 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 28 En definitiva, la crisis del Estado de Bienestar es consecuencia de la propia crisis económica que ha pues- to de manifiesto, por ejemplo, que existe un grave conflic- to entre la función de acumulación y de legitimación del Estado, o entre la función de producción y la de reproduc- ción y que debe ser capaz de garantizar la reprodución del capital privado al tiempo que debe ir aumentando el Bie- nestar social de la población. Esta contradicción se mani- fiesta en diferentes niveles: entre mercado y Estado, entre eficiencia y equidad, entre liberalismo y democra- cia. (C. OCHANDO, op. cit. pp. 129-130.) 29 En palabras de P. DONATI hay sistemas de Welfare State inmorales que premian los comportamientos menos responsables desde el punto de vista ético . Op. cit, p, 21. 30 Riesgo moral: pérdida de diligencia en la observa- ción de comportamientos generadores de riesgos, cuan- do estas situaciones están cubiertas con la percepción de una indemnización. 31 Crisis entendida como revisión profunda, replan- teamiento. 32 FERNÁNDEZ GARCÍA, T.: «Desigualdad y Estado de Bienestar». Estado de Bienestar. Perspectivas y límites. Cuenca, Ediciones Universidad de Castilla-La Mancha, 1998, p. 125. 33 MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R.: «Retos y restric- ciones del Estado de Bienestar en el cambio de siglo» en El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza, 2000, p. 18. 23 CASTELLS, A.: «El futuro del Estado de Bienestar: algunas líneas de reflexión». El futuro del Estado de Bie- nestar. Madrid, Civitas, 1998, p. 40. 24 OCHANDO CLARAMUNT, C.: El Estado de Bienestar: Objetivos, modelos y teorías explicativas, Madrid Ariel, 1999, p. 12. 25 Recientemente autores como F. ESTEVE MORA ha- blan de desencanto más que de crisis ya que no llega a plantearse la opción de abolir el Estado de Bienestar, sino a combatir las consecuencias no deseables de su ac- tuación. (En: «Bienestar y crisis del Estado de Bienestar. Elementos para una economía de la felicidad», El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza, 2000, p. 352). 26 DONATI, P.: op. cit. p. 16. 27 CASTELLS, A.: op. cit. pp. 24-25. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 frentado a críticas procedentes de frentes dis- tintos: unas veces debidas al fin del consenso keynesiano sobre cuáles son las medidas más eficaces para remontar las fases depresivas de los ciclos económicos en las que el desem- pleo convive con la inflación; otras proceden- tes de los efectos perversos de la política social y de la propia financiación del Estado de Bienestar que altera la remuneración de los perceptores de rentas sean éstas salaria- les o no, al ser ellos quienes financian el siste- ma (vía cotizaciones o vía impuestos), y distorsiona los incentivos a buscar trabajo de sus beneficiarios, al favorecer relaciones de clientelismo y/o dependencia con escaso efec- to estigmatizador. En ocasiones se alude a los denominados fallos del Estado, que ponen de manifiesto la utilización del gasto en bienes- tar con fines espúreos como la compra de vo- tos o el prestigio de los burócratas, o a variables demográficas que tienen su reflejo inmediato en el mayor envejecimiento de la población o en los cambios de las estructuras familiares (incorporación masiva de las muje- res al mundo laboral, aparición de las fami- lias monoparentales y de las relaciones de hecho, retraso en la edad de emancipación real de los hijos...), o al funcionamiento del mercado de trabajo que exige elevar el gasto social por encima de lo financieramente per- misible, al objeto de mantener el nivel de bie- nestar si el desempleo aumenta. Por último, la mayor globalización de las economías, que hace necesaria una mayor coordinación de las políticas económicas de todos los países y afecta al equilibrio de fuerzas entre capital y trabajo subyacente en la construcción del Es- tado de Bienestar 34 , contribuye también a cuestionarlo. No obstante, es cierto que el Estado de Bienestar ha resistido «numantinamente» su desmantelamiento, incluso en países gober- nados por la derecha que alcanzaron el triun- fo electoral proponiendo una reducción de aquél. A esta crisis del Welfare State han contri- buido, sin duda, otros elementos intrínsecos al propio Estado de Bienestar, como son el corporativismo y la burocracia, que han dado lugar a un déficit de democracia y a disfuncio- nes que limitan su eficiencia al desviar los servicios del Estado de Bienestar hacia objeti- vos distintos de los teóricamente establecidos y que, además, minan su legitimación, puesto que lo alejan de los ciudadanos y lo apartan del servicio a los intereses generales 35 . En este sentido, la heterogeneidad de manifestacio- nes de la acción protectora del Estado propi- ciaría la merma de su capacidad para generar bienestar, sin olvidar los costes inhe- rentes al propio funcionamiento del Estado de Bienestar que se podrían sintetizar en la reducción del esfuerzo en el trabajo, del aho- rro privado, del crecimiento de la productivi- dad, de la soberanía de los consumidores y en el incremento de los costes administrativos y de la economía sumergida 36 . Así, J. Gómez Castañeda deriva la crisis de la Seguridad Social de la crisis económica, de la globalización o mundialización de la economía y de las propias deficiencias del sis- tema 37 . Otros autores como P. Donati 38 hablan de causas internas y externas al Estado «enten- dido como sistema político-administrativo que decide y gestiona las medidas y los ins- trumentos de la política social». En el caso español, la fases depresivas del ciclo económico han puesto de manifiesto, además, serias deficiencias, que se han aña- dido a los graves problemas de gestión y a 22 INFORMES Y ESTUDIOS 34 MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R.: op. cit. p. 87. 35 ELOLA, J.: op. cit., p. 32. 36 Un estudio más amplio de los efectos de la Segu- ridad Social se lleva a cabo en Mª C. GONZÁLEZ RABANAL: «La Seguridad Social y sus posibles efectos económicos», Revista de Trabajo y Seguridad Social nº 20, 1995, pp. 121-146. 37 GÓMEZ CASTAÑEDA, J.: «Los límites económicos del Estado de Bienestar», Política y Sociedad, nº 18, 1995, pp. 188-193. 38 DONATI, P.: op. cit., p. 18. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 una maraña de disposiciones y de competen- cias consecuencia del paralelo proceso de des- centralización autonómica, asociadas a un aumento de la complejidad administrativa y a la aparición de conflictos de intereses 39 . En resumen, factores externos (de índole econó- mica, ideológica, política y demográfica) o in- ternos que ponen de manifiesto los defectos o incoherencias del sistema. Esta situación ha llevado a plantearse con insistencia el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes a las políticas que inte- gran el Estado de Bienestar y a cuestionar los fines que deben orientar la actuación pública en esta materia, en definitiva, a repensar, en palabras de J. Segura 40 , los programas de protección social, bien sea por la propia evo- lución de los mismos que ha acumulado inefi- ciencias y disfuncionalidades que dan lugar a situaciones de sobreprotección o de infrapro- tección y los alejan de los objetivos inicial- mente perseguidos, o bien por el contexto de restricción presupuestaria en que se debate el volumen de recursos asignados al Estado de Bienestar frente a otras parcelas de la ac- tividad pública. Dicho debate se orienta al lo- gro de una mayor eficiencia asignativa (que se consigue cuando los precios de los bienes suministrados cubren los costes de produc- ción), productiva (cuando se minimizan los costes de producción), distributiva (cuando se reparte la renta asegurando niveles mínimos de bienestar para todos los ciudadanos) e ins- titucional (orientada a minimizar los costes de transacción) 41 . Dejando a un lado el posible problema de legitimación para que sea el Estado quien deba asumir la redistribución y, en definiti- va, deba intervenir en el funcionamiento de la economía, al que se hace referencia al prin- cipio de estas reflexiones, en la generaliza- ción de esta crisis del Estado de Bienestar han ocupado un lugar preeminente diferen- tes hechos y circunstancias, entre los que cabe hacer referencia a los siguientes: --- La evolución demográfica con un descen- so notable de la natalidad y una prolon- gación de las expectativas de vida, consecuencia de la propia generalización el bienestar en la población, cuyos efec- tos se hacen especialmente notorios en el sostenimiento de los sistemas de Seguri- dad Social (como el nuestro) basados en la técnica del reparto 42 , y en la cuantía de recursos absorbidos por las pensiones de jubilación y los programas de atención a la tercera edad, tanto en su vertiente sanitaria, como en el campo de los servi- cios sociales. --- Los desincentivos derivados del funcio- namiento de los distintos programas de bienestar: jubilaciones, desempleo, etc. que penalizan la búsqueda de trabajo productivo y la prolongación de la vida laboral activa. --- La incapacidad de los poderes públicos para atajar el desempleo cuyas implica- ciones son evidentes: se eleva el coste de los programas públicos orientados a proteger (ya sea mediante prestaciones o mediante subsidios) dicha situación y se minan las fuentes recaudatorias de los sistemas de Seguridad Social bien directa- mente, si éstos se sustentan con cotizacio- nes, bien indirectamente, si se sostienen mediante ingresos generales procedentes del erario público, cuya capacidad recau- datoria se reduce como consecuencia de 23 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 42 La técnica del reparto supone que los recursos obtenidos en el ejercicio se destinan en su totalidad al pago de prestaciones devengadas en el mismo período de tiempo. 39 MONTORO ROMERO, C. y MONTORO ROMERO, R.: «Pros y contras del Estado de Bienestar». Del Estado de Bienestar a la Sociedad de Bienestar. CASILDA BÉJAR, R. y TORTOSA, J. Mª (edit), Madrid, Tecnos, 1996, p. 85. 40 SEGURA, J.: «Reflexiones sobre las reformas en gas- tos sociales». El futuro del Estado de Bienestar. Madrid, Cívitas, 1998, pp. 136-137. 41 SALAS FUMÁS, V.: «Sobre las instituciones del Esta- do de Bienestar». El futuro del Estado de Bienestar. Ma- drid, Civitas, 1998, pp. 208-209. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 los menores ingresos de la población --- que pasa del trabajo a la inactividad y per- cibe una ayuda de desempleo cuya cuantía es significativanente menor (para ser efi- ciente) que la del salario--- y de la caída de los beneficios empresariales, asociada a una situación de pérdida de empleo masi- va. Esto da lugar a una paradoja en la concepción del Estado de Bienestar que resulta tanto más necesario cuanto ma- yores son las dificultades económicas y tanto menos viable y sostenible, financie- ramente hablando, cuanto más agudas son éstas. --- La insuficiente redistribución 43 que se deriva de la generalización de muchas de las prestaciones del Estado de Bienestar: universalización de la asistencia sanita- ria, prestaciones no contributivas, educa- ción para todos..., unida a las dificultades derivadas del hecho de que ciertos grupos y segmentos sociales (minorías étnicas, un- derclass) no acepten el régimen inclusivo y uniformante del Welfare State 44 , pudién- dose afirmar que el Estado de Bienestar sí habría conseguido integrar a las clases medias en el sistema de protección so- cial, pero no lo habría logrado en el caso de los grupos socialmente deprimidos. --- El cambio de contexto económico más glo- balizado por una parte y, por tanto, más vulnerable a los influjos de otras econo- mías que presionan sobre los costes sala- riales, la flexibilidad de la contratación laboral y la intensidad de los derechos sociales, y menos eficiente a la hora de combatir internamente ciertos proble- mas como el desempleo o la pobreza 45 y, más integrado por otra, lo cual obliga a incurrir en políticas de armonización y a asumir los costes derivados de la crea- ción de espacios geográficos más amplios y da lugar a un desajuste creciente entre el ámbito político, sobre el que tiene com- petencia el poder político, y el económico, sobre el que se extienden realmente los efectos de la actividad económica 46 . --- La menor eficiencia que caracteriza algu- nas de las actuaciones del sector público que contribuye a elevar el gasto de los programas, sin que este incremento ven- ga justificado exclusivamente por la asunción de nuevas funciones o la inten- sificación de las ya asumidas 47 , cuestio- nándose si esta organización burocrática que lo caracteriza es la mejor manera de ofrecer a los ciudadanos y a los grupos sociales los bienes y servicios que les son más apropiados. --- La progresiva desmitificación de los que se ocupan de la acción pública, puesto que la clase política y la burocracia ante- ponen en ocasiones sus propias ideas o su interés personal al colectivo 48 y fuer- zan los programas de gasto en épocas pre-electorales sin que estén apoyados en causas reales 49 , con el fin de aumen- tar el número de votos en las próximas elecciones. 24 INFORMES Y ESTUDIOS 43 Se ha hablado del Efecto Mateo que llevado a este campo supondría que las clases medias (no pobres) se beneficiarían proporcionalmente más del gasto públi- co social que las más desfavorecidas, quienes, en parte por un problema de información, quedarían excluidas del sistema de protección, es decir, al que tiene se le dará más y al que tiene poco aún se le privará de lo poco que tiene (Parábola de los talentos: Mateo 25: 1-149). 44 DONATI, P.: op. cit., p. 19. 45 Como señala Hans-Werner SINN, si un país en so- litario tratara de mantener políticas redistributivas de in- gresos y de gastos más ambiciosas que las de sus vecinos, expulsaría a los ciudadanos de rentas altas que deberían pagar más impuestos (progresivos) y atraería a los ciuda- danos pobres (que recibirían sus prestaciones), con lo cual la política redistributiva sería financieramente insos- tenible. «Tax Harmonization and tax competition in Eu- rope». European Economic Review 2-3, 1990, p. 501. 46 CASTELLS, A.: op. cit., p. 35. 47 GONZÁLEZ TEMPRANO, A.: op cit., p. 18. 48 GONZÁLEZ TEMPRANO, A.: op cit., p. 19. 49 Este comportamiento ha sido estudiado por la de- nominada Teoría del ciclo electoral. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 --- Los cambios en las actitudes de los poten- ciales beneficiarios que reclaman una atención creciente y desean, por ejemplo, recibir tratamientos cada vez más sofis- ticados y costosos o elevar el nivel educa- tivo que reciben gratuitamente. --- Los problemas de regulación social para determinar cuál debe ser el mecanismo de atribución de prestaciones: ¿uniformes ver- sus diferenciadas, universales versus se- lectivas? 50 . --- Las propias paradojas a las que conduce el sistema, ya que su financiación eleva la presión fiscal y ésta frena el crecimiento, y su intervención, asumiendo funciones que antes desempeñaban las formacio- nes sociales intermedias, conlleva una pérdida de solidaridad y favorece la frag- mentación del tejido social, aumentando el gasto (asistencia a la mujer, niños y ancianos) y enfriando el sentido de la ciu- dadanía 51 . --- La pérdida de legitimación del propio Estado de Bienestar que carecería ahora de parte del respaldo social recibido de las clases medias que, además de contri- buir a la financiación de los gastos socia- les de los que al menos parcialmente puede prescindir, cubre privadamente estas necesidades y se siente doblemen- te fiscalizada, cuestionando su lealtad al sistema 52 . 5. REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR Todos estos factores han hecho que el gasto social se haya convertido en centro de atención de los debates políticos, sociales y económicos que proponen cambios de profundidad varia- ble en el Estado de Bienestar, desde aquéllos que cuestionan cada vez más el intervencio- nismo público, hasta los que abogan por un desmantelamiento de aquél y un regreso al mercado (privatización) como mecanismo de satisfacción de necesidades, incluidas las so- ciales. En cualquier caso, lo cierto es que este de- bate exige que el futuro del Estado de Bienes- tar, sin abandonar el ideal de cobertura alcanzado, sea capaz de dar una respuesta adecuada a los cambios operados en la es- tructura social 53 y en el contexto económico y, por lo tanto, sea más eficiente 54 en sus ac- tuaciones. Un Estado de Bienestar que sea capaz de reorganizar las relaciones entre fa- milia, mercado de trabajo y Estado 55 y que, en el seno de un discurso realista y duro, mantenga despierta nuestra memoria histó- rica para impedir la vuelta a situaciones ya superadas (Leyes de pobres, la asistencia so- cial, la caridad reglada) y para no defender la previsión del individuo, o el ahorro individual como alternativas, lo cual supondría una vuelta atrás en el largo camino de la previsón social y del bienestar 56 . En este contexto de reforma, las posturas a favor de privatizar la protección otorgada por el Welfare State ponen de manifiesto una falta de solidaridad que no puede hacernos olvidar que, por ejemplo, el carácter obligato- rio de la Seguridad Social evita la selección adversa que invade el aseguramiento privado y la tendencia de los malos riesgos a adquirir 25 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 53 Familias monoparentales, descenso en las tasas de natalidad, ampliaciones de la esperanza de vida, incor- poración de la mujer al trabajo, etc. 54 Una síntesis del tema de la eficiencia del gasto pú- blico puede verse en el artículo de R. CALLE SÁIZ: «Gasto público y eficiencia: una síntesis de los fallos del sector público». Hacienda Pública Española nº 100, 1986, pp. 23-53. 55 PARAMIO RODRIGO, L.: op. cit., p. 34. 56 TORTUERO PLAZA J.L.: op. cit., pp. 198-199. 50 DONATI, P.: op. cit., p. 18. 51 DONATI, P.: op. cit., pp. 18-19. 52 Sobre este aspecto puede verse la argumentación más detallada de R. MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE en: «Retos y restricciones del Estado de Bienestar en el cam- bio de siglo» en El Estado de Bienestar en el cambio de si- glo, Madrid, Alianza, 2000, p. 99. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 más aseguramiento que los buenos 57 , o que la protección del desempleo por parte del Es- tado es socialmente deseable y económica- mente útil para evitar más recesión y más paro, o que la diferente elasticidad renta de la demanda de servicios sanitarios podría conducir ---si no hubiera mecanismos públi- cos que propiciaran la universalidad de las prestaciones sanitarias--- a que demandaran más los más sanos en detrimento de los más necesitados (los más enfermos, los de meno- res recursos). Por otro lado, el hecho de conceptuar la co- bertura de una necesidad común como públi- ca o a cargo del Estado no supone que hayan de ser necesariamente los órganos públicos los en- cargados de su producción. La producción pú- blica es sólo un método para satisfacer las necesidades públicas, pero no es un fin en sí misma de la política social 58 . Las consideracio- nes anteriores nos llevarían a rechazar todos aquellos argumentos que sustentan exclusiva- mente la necesidad de privatizar en la falta de eficiencia del sector público actualmente en fun- cionamiento, aún reconociendo que en los Esta- dos de Bienestar actuales hay ---como afirma J.J. Fernández Caínzos 59 --- un elevado componente de elección impuesta, no concordante con el principio de soberanía del consumidor. Además, en el debate privatizador es acon- sejable distinguir las distintas modalidades entre las que se puede optar y que irían desde la transferencia de la producción directa a fa- vor del sector privado hasta el establecimien- to de mecanismos reguladores de la actuación privada en un campo antes reservado exclusi- vamente al sector público. Se puede, por tan- to, privatizar la producción, garantizando pú- blicamente la provisión del bien o servicio. El resultado de todo este devenir parece obvio: cada vez se allega un volumen de re- cursos creciente o, si se prefiere, una mayor parte de PIB de los distintos países va desti- nada a satisfacer esa demanda social. Lógica- mente, en momentos en los que su tasa de crecimiento se ralentiza o incluso es negati- va, el mantenimiento de las políticas sociales asumidas en épocas de bonanza económica se hace mucho más difícil, por no decir económi- camente inviable, pero como pone de mani- fiesto C. Offe parece ser un sentir común el hecho de considerar que el Estado de Bienes- tar se ha convertido en una estructura irre- versible, cuya abolición exigiría nada menos que la abolición de la democracia política y de los sindicatos, así como cambios fundamenta- les en el sistema de partídos 60 . ¿Qué hacer ante esta situación? 61 . Las alternativas que se ofrecen son clara- mente tres, aunque no todas ellas son exclu- yentes entre sí: a) Reducir las partidas presupuestarias consignadas para otros propósitos. b) Adoptar medidas que permitan obte- ner más recursos y así poder gastar más. c) Elevar la eficiencia del gasto sin que crezca su cuantía o con aumentos mínimos de la misma. 5.1. Redistribución intrapresupuestaria de recursos La reasignación intrapresupuestaria de recursos reaviva el debate sobre el papel del 26 INFORMES Y ESTUDIOS 57 WETZLER, J. W.: «The role of VAT in financing So- cial Security», National Tax Yournal, Vol. 32, nº 3, 1979, p. 335. 58 FUENTES QUINTANA, E. et al.: «Estrategia para un tratamiento de los problemas de la Seguridad Social Es- pañola», PEE nº 12-13,1982, p. 8. 59 FERNÁNDEZ CAÍNZOS, J.J.: La jusfificación del Estado de Bienestar (Estudio introductorio) Madrid, IEF, 1990, p. 38. 60 OFFE, C.: Contradicciones: del Estado de Bienestar, Madrid, Alianza, 1990, p. 141. 61 Algunas de estas ideas fueron ya apuntadas en Mª C. GONZÁLEZ RABANAL: «En torno al Estado de Bienestar», Boletín de la Facultad de Derecho nº 7, Madrid, UNED, 1994, pp. 309-316. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 sector público en la economía y más concreta- mente sobre la configuración del Estado de Bienestar. Se trata de un debate en el que se entremezclan además elementos ideológicos de extraordinaria importancia que impreg- nan el proceso de decisión política, y que forma parte de la economía normativa, ubicándose en un terreno resbaladizo en el plano de las ideas y especialmente conflictivo en el campo de las decisiones económicas, En definitiva, los agentes políticos son los que han de decidir dónde aplicar el bisturí y no cabe duda de que las diferentes elecciones no levantarán el mismo grado de protesta social 62 , ya que los efectos de gasto público sobre la demanda agregada y sobre la economía en general di- fieren en función de su naturaleza: gasto con- suntivo, gasto en inversión, transferencias... Por su parte, el electorado no está igual- mente sensibilizado ante todos los proble- mas: unos pueden preferir reducir aquí o allá en función de su propia situación económica previa, sus convicciones ideológicas, éticas... puesto que generalmente desconocen las herra- mientas económicas para analizar con objetivi- dad los efectos de las decisiones públicas. En cualquier caso, el planteamiento de reducir unos capítulos de gasto para elevar los recur- sos destinados a la protección social debe de- jar al descubierto el coste de aquello a lo que se renuncia y el beneficio esperado de lo que se propone incrementar con el fin de que, ex- plicitando estos elementos, se pueda tener una imagen más nítida de los beneficios espe- rados y de los costes (incluidos los de oportu- nidad) en los que se incurre. 5.2. Obtención de más ingresos Bajo esta rúbrica se hace referencia a los aumentos de recaudación que tengan su ori- gen en una alteración de la estructura impo- sitiva, dejando al margen las medidas de gestión tributaría orientadas a mejorar la re- caudación al combatir las prácticas defrauda- torias y aquellas otras dirigidas a modificar el modelo actual de financiación de las pen- siones, del desempleo, de la sanidad, etc. e in- cluso aquéllas que consisten en un cambio de la técnica de gestión actuarial de los recursos (capitalización frente a reparto en el caso de las pensiones, por ejemplo). Aunque un análisis comparativo de la pre- sión fiscal 63 en el marco de los países de la Unión Europea ponga de manifiesto que Es- paña aún no se ha situado a la cabecera de los niveles comunitarios, la opción de elevarla no es aconsejable, ya que tiene un doble efecto perverso sobre la economía: por un lado, ra- lentiza el crecimiento económico porque de- sincentiva los esfuerzos productivos de los agentes económicos y, por otro, potencia com- portamientos free-rider 64 . En definitiva, el hecho de que aún nos se- paren algunos puntos de la media europea (ver Cuadro I) no es argumento que nos habili- te para incrementar los tipos de gravamen en nuestro país con el fin de que los niveles de pro- tección alcanzados se mantengan o incrementen (ver cuadro II). Además, habría que tener espe- cial cuidado a la hora de decidir cuáles son los mecanismos elegidos para materializar esta al- ternativa, ya que sus efectos sobre la economía en general no son idénticos 65 . Mecanismos que pueden ir desde el establecimiento de nuevas fi- guras impositivas, a los recargos sobre algu- nas de las ya existentes 66 , pasando por la 27 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 63 La presión fiscal se calcula como el cociente entre ingresos fiscales y PIB. 64 Free-rider o comportamiento «gorrón», que pone de manifiesto la posibilidad de beneficiarse del gasto sin contribuir a su financiación. 65 Los efectos sobre el ahorro, la competitividad, los precios, etc. difieren sustancialmente en función de la fi- gura tributaria elegida para elevar la recaudación. 66 El resultado puede ser muy distinto, sí se eligen impuestos directos o indirectos porque los mecanismos de progresividad/regresividad actúan con diferente in- tensidad en unos y otros y la posibilidad de traslación de la carga también difiere. 62 Sobre estos aspectos puede consultarse el artícu- lo de R. KLEIN: «Privatization and the Welfare State», Lloyds Bank Review nº 151, 1984, pp. 12-29. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 opción de afectar algunos impuestos a la co- bertura de ciertos gastos sociales en la medi- da en que pueda existir un vínculo estrecho entre el hecho imponible ---consumo de deter- minados productos, práctica de ciertos depor- tes, realización de determinadas actividades--- y el gasto cubierto (enfermedades cardiovascu- lares, traumatismos, accidentes en general...). Otras opciones como la mayor participación de los usuarios en la financiación del servi- cio (sanidad) o el sistema de bonos (educa- ción) 68 tampoco están exentas de crítica, porque pueden dar lugar a situaciones de fal- ta de equidad 69 . Incluso hay gastos ---desem- pleo, pensiones--- que o bien no tienen un responsable directo que pueda asumir su cos- te (desempleo), o la insuficiencia de sus re- cursos puede proceder, no del escaso volumen de los mismos, sino del empleo de una técnica de gestión inadecuada por la propia evolución demográfica y económica y/o por el envejeci- miento del modelo 70 , como ocurre con la finan- ciación de los sistemas de Seguridad Social gestionados mediante la técnica del reparto, que dependen estrechamente de variables de- 28 INFORMES Y ESTUDIOS GRÁFICO 1. VOLUMEN Y ESTRUCTURA DE LAS EXACCIONES OBLIGATORIAS EN PORCENTAJE DE PIB (1997) EN LA UNIÓN EUROPEA 67 Impuestos indirectos Impuestos directos Cotizaciones sociales 40 30 20 10 0 SDKFINBFNLLAIDPEUKIRLEL 67 La información procede de Eurostat nº 30, 1998. 68 La reciente polémica suscitada en Estados Unidos no es sino un reflejo de la falta de acuerdo en este senti- do. 69 En este sentido, pueden consultarse las conclu- siones de las Jornadas sobre «Modelos de coparticipa- ción del usuario en la sanidad pública», Madrid, 27 de octubre de 1994, Fundación Ciencias de la Salud. En materia educativa, el sistema de bonos es general- mente defendido por quienes consideran la educación como un bien a caballo entre lo público y lo privado. 70 En este sentido, se podría poner como ejemplo la amplia discusión doctrinal acerca de la necesidad (viabi- lidad) de cambio del modelo financiero de la Seguridad Social, pasando de una técnica actuarial de reparto a fór- mulas de capitalización, ya que la primera ha resultado inadecuada con el devenir de los años ante un desmesu- rado aumento de la población jubilada, un lento creci- miento vegetativo de la población, unas expectativas de vida cada vez más optimistas y un menor volumen de cotizantes. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 mográficas, o los de capitalización cuya viabi- lidad está vinculada a la evolución de los ti- pos de interés y de los precios. 5.3. Mejora de la eficiencia del gasto social Las dificultades inherentes a la adopción de cualquiera de las opciones anteriores ha- cen de la mejora de la eficiencia la alternati- va más factible 71 . La eficiencia en términos económicos exi- ge, además de la adecuación de los medios (recursos) a los fines, el incurrir en el mínimo coste posible. Sin embargo, el gasto social debe computar para calcular el beneficio tan- to las partidas incluidas en el concepto de coste de oportunidad, como la valoración de las externalidades positivas. Contar, por ejemplo, con una población más sana y mejor instruida genera un rendimiento indiscutible para el individuo, pero contribuye a mejorar la situación global de la sociedad e, incluso, a reducir el gasto social en el futuro. Estas con- sideraciones implican que la valoración del beneficio no debe ser fruto de un puro y sim- ple proceso de agregación individual, sino que debe tener en cuenta la dimensión social del mismo. 29 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 71 Una síntesis del tema de la eficiencia del gasto público puede verse, como ya se ha señalado, en el artí- culo de R. CALLE SÁIZ: «Gasto público y eficiencia: una síntesis de los fallos del sector púbico», Hacienda Pública Española nº 100, 1986, pp. 23-53. CUADRO 1. GASTOS POR NATURALEZA, FUNCIÓN Y PRINCIPALES AGRUPACIONES DE TIPOS DE PRESTACIONES A PRECIOS CORRIENTES EN TÉRMINOS SEEPROS. (VALORES ABSOLUTOS) (En míllones de pesetas) Estado 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999(*) Prestaciones de protección social 2.619.901 5.415.964 10.017.779 15.420.207 16.215.585 1.668.5578 17.368.483 17.951.524 Enfermedad, atención sanitaria 819.732 1.426.815 2.888.127 4.463.153 4.744.262 4.804.688 5.072.764 5.231.279 Invalidez (1) 174.503 418.690 774.232 1.139.542 1.254.449 1.288.768 1.410.369 1.470.372 Vejez 950.175 2.129.434 3.833.870 6.139.435 6.633.050 6.986.611 7.270.087 7.579.304 Supervivencia 142.231 274.006 459.389 663.168 696.643 713.449 740.588 768.533 Familia, hijos 104.050 120.153 170.310 269.540 314.496 340.742 359.774 376.897 Desempleo (1) 415.299 1.021.244 1.798.402 2.563.231 2.389.568 2.358.238 2.337.205 2.342.884 Vivienda 5.164 57.604 95.195 57.124 58.707 57.899 579.612 Exclusión social 13.911 20.458 35.845 86.943 15.993 134.375 119.797 124.293 Gastos administrativos 69.330 138.438 255.895 378.040 384.884 388.331 397.119 401.133 Otros gastos 128 1.150 5.457 127.019 38.172 48.930 54.268 70.584 NOTAS: (1) Incluye las cotizaciones sociales reasignadas. (*) Datos provisionales. Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales 1999 , Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1999, pp. 812-813. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 No obstante, la mejora de la eficiencia no constituye en sí misma una panacea a los problemas del Estado de Bienestar, sino que debe ir completada por otras medidas que po- tencien su operatividad. En definitiva, sólo se puede exigir mayor eficiencia a ciertas actua- ciones del sector público, cuando se ha llegado al convencimiento de que es el sector público quien debe acometer tales acciones, no deján- dolas al libre juego de la economía de merca- do. Por lo tanto, partiendo del dato de que se necesita el Estado de Bienestar, se asume un determinado modelo del mismo y, por consi- guiente, el sostenimiento financiero de este modelo se plantea como objetivo prioritario y socialmente deseado. La anterior postura supone rechazar todas aquellas propuestas relativas a la privatiza- ción (entendida como la utilizacíón de los me- canismos de mercado para su provisión) de la sanidad, de la seguridad social, de las pensio- nes, de la educación... Propuestas privatiza- doras vinculadas a los neoliberales quienes defienden la descolectivización y la vuelta al mercado para lograr la satisfacción más ade- cuada de las necesidades sociales y que se apoyan en argumentos como los esgrimidos por autores como E. Albi Ibáñez y J.L. García Ariznavarreta 72 que no dudan en señalar que «en una sociedad en abundancia donde una buena parte de la población puede orga- nizar por sí misma su nivel de capacidad so- cial, carece de sentido el mantenimiento de un mecanismo colectivo, arbitrado inicial- mente por.el intervencionismo estatal para actuar en defensa social de grupos que care- cían de aquella capacidad aseguradora», in- sistiendo en la pérdida de legitimidad experimentada por el Estado de Bienestar a la que antes me he referido. Refuerzan esta postura privatizadora to- dos los estudios 73 que concluyen que los Es- tados de Bienestar han fracasado en su tarea de corregir las desigualdades creadas por los mercados. Sin embargo, como ya he señalado ante- riormente, argumentos como la selección ad- versa y las externalidades justifican la intervención pública en materia de bienestar, aunque creo que debe tenerse presente la clá- sica distinción entre producción y provisión de bienes y servicios. El Estado de Bienestar debe garantizar la provisión de ciertos bienes y servicios socialmente preferentes, pero ello no supone necesariamente que sea el sector público quien asuma de forma directa su pro- ducción, que deberá coordinar con los intereses de las instituciones surgidas de la iniciativa social. La eficiencia exigiría que si es el sector público quien produce esos bienes y servicios se le apliquen las mismas normas que permi- ten evaluar la eficiencia del sector privado. En su aspecto empresarial, el sector público sólo debe estar justificado si se somete a las mismas leyes que determinan la competencia del sector privado. Arrogarse de preeminen- cia en este campo conduce con mayor frecuen- cia de la deseable a ineficiencias, dispendios y despilfarros especialmente costosos en épo- cas de crisis. Pero sucede que esta eficiencia del sector público ha de venir acompañada por una corresponsabilidad de los beneficia- rios del gasto social que exige el reforzamien- to del vínculo entre lo que se recibe y lo que cuesta obtenerlo. Cuando se desvirtúa la re- lación entre el sacrificio y la ventaja se puede favorecer el sentimiento de prebenda, privile- gio y/o el deseo de fraude, y estas ilusiones contribuyen, sin duda, a incrementar los gas- tos de forma ineficiente mediante comporta- mientos free-rider o a generalizar una doble conciencia fiscal excesivamente laxa en mate- ria de gasto social y persistentemente cicate- 30 INFORMES Y ESTUDIOS p. 24, o GUERRERO, D. y DÍAZ, E.: «Estado de bienestar y redistribución de la renta nacional en España desde la transición» en ALVARADO PÉREZ, E. (coord.): Retos del Esta- do de Bienestar en España a finales de los noventa, Ma- drid, Tecnos, 1998, pp. 133-165. 72 ALBI IBÁÑEZ, E. y GARCÍA ARIZNAVARRETA, J.L.: Siste- ma fiscal español, Barcelona, Ariel, 1986, pp. 785-786. 73 FERNÁNDEZ CAÍNZOS, J.J.: La justificación del Estado de Bienestar (estudio introductorio), Madrid, IEF, 1990, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 ra en la vertiente de ingresos (impuestos, co- tizaciones). Por eso, aún cuando se mantenga la provisión pública no faltan quienes en es- tos momentos propugnen una emergencia de los costes reales de las diferentes prestaciones en el ámbito del Welfare State como, por ejem- plo, saber cuánto cuesta generar una determi- nada pensión, durante cuánto tiempo hubiera sido necesario cotizar y en qué cuantía para po- der capitalizar las cantidades que ahora se reci- ben, o cuánto cuesta cada día de asistencia hospitalaria, o una deteminada intervención quirúrgica, o una plaza en la enseñanza públi- ca, etc. «Destapar» la caja negra de los costes de las manifestaciones del Welfare State com- porta que el argumento de solidaridad que subyace en la implantación y el ulterior desa- rrollo del mismo y que ha favorecido sin duda su exitosa ampliación no deba ser contemplado aisladamente, sino en el contexto de la solidari- dad y de la equidad de todas las manifestacio- nes de la actividad pública, tanto las relativas a su gasto, como a su vertiente de ingresos. Ser solidarios en el gasto y ser solidarios en el in- greso. No predicar una doble moral fiscal o una doble solidaridad al pagar y al recibir. En cualquier caso, el hecho de exigir ma- yor eficiencia debe ir acompañado de otras medidas como: --- La separación de la toma de decisiones de la gestion de las prestaciones públicas por- que los policy-makers deben ser los encar- gados de formular los objetivos y las estrategias que han de guiar a los gestores públicos, no perdiendo éstos la inde- pendencia necesaria para implantar de manera eficiente las políticas sociales 74 . --- Evaluar el grado de cumplimiento y de logro de los objetivos de los programas públicos en vigor. --- Introducir criterios privados en la ges- tión de los servicios públicos en la línea de la denominada «competencia gestio- nada», es decir, elaborar un entramado de planes que compitan entre sí en cuan- to a la cobertura de los intereses sociales. --- Establecer criterios de responsabilidad para los gestores ante problemas que se derivan de errores decisionales, tales como ampliar el peso de los incentivos en la re- tribución de los funcionarios. De poco sirven las medidas técnicas enca- minadas a incrementar la eficiencia del Esta- do de Bienestar, si éstas no actúan en una realidad social y en un contexto socioeconó- mico y político concienciado, corresponsabili- zado y solidario. Poca utilidad cabe esperar de esporádicos conatos de rigurosidad si estos intentos no se inscriben en una tendencia ge- neral y permanente y si sólo son el fruto de puntuales reaperturas del debate acerca del Estado de Bienestar que generalmente tie- nen lugar en las épocas de recesión, pero que se olvidan con excesiva facilidad en los años de bonanza económica. Convendría recordar que la gravedad de la situación económica fue el caldo de cultivo propicio para la aprobación de los Pactos de Toledo pero que, después de que la economía española ha iniciado la recuperación, el debate profundo se ha pospuesto de forma que, cuando a partir de 1999 se inicia la recuperación sos- tenida del empleo que tiene su reflejo en el aumento del número de cotizantes a la Segu- ridad Social y las cuentas de protección so- cial empiezan a sanearse (permitiendo en el año 2000 la dotación de un fondo de reserva por importe de 60.000 millones de pesetas para hacer frente a los futuros compromi- sos en concepto de pensiones que prvisible- mente crecerán como consecuencia, entre otros, de factores como el envejecimiento de la población) no se ha reabierto el debate acerca del grado de cumplimiento de lo pacta- do entonces. 31 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL 74 VALLÉS FERRER, J. y LIMA DÍAZ. Mª C.: «El futuro del Estado de Bienestar». Economía Española. Madrid, Mc. Graw-Hill, 1998, p. 753. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 La política de dotar de mayor eficiencia a las actuaciones del sector público en materia de bienestar debe ser un elemento permanente, no efímero, en todos los procesos de crecimiento y consolidación de los Estados Sociales en Dere- cho y el nuestro es, y no sólo por deseo constitu- cional, un Estado Social y Democrático de Derecho. Habría, no obstante, que tener presente la necesidad de vincular las propuestas acerca del futuro del Estado de Bienestar a los plantea- mientos políticos que pueden defender el mismo como derivación necesaria de la calidad de miembro de pleno derecho de una comunidad política ---principio de ciudadanía 75 ---. Éstos justifican la intervención pública como respues- ta a la falta de capacidad del mercado, bien para ofrecer ciertos bienes públicos, bien para hacer frente a los costes sociales que no se refle- jan en el precio o para contrarrestar la incerti- dumbre. Todo ello, sin olvidar que estas ideas chocarán necesariamente con las de quienes piensan que el Estado de Bienestar es coactivo y, a través de su paternalismo, socava sistemá- ticamente la iniciativa e independencia de sus ciudadanos 76 y proponen fomentar la caridad privada, pues ésta contribuye a enriquecer y consolidar el tejido moral de la sociedad. En palabras de P. Donati 77 el Welfare State debe garantizar más libertad al indivi- duo, responsabilizándole de sus comporta- mientos sociales, proporcionar más seguridad social evitando la burocartización, responder a las exigencias singulares de los individuos favoreciendo la solidaridad, abrirse a la globali- zación manteniendo las demandas locales, permitiendo más diferenciación social, pero garantizando una mayor integración. De ello se desprende la conveniencia de co- locar en manos de los consumidores la deci- sión de cómo distribuir la protección social entre los poderes públicos y el mercado, sin olvidar que hay que conciliar el Estado de Bienestar que se desea con el que permiten ciertas variables económicas 78 , como las ta- sas de crecimiento o de actividad o el grado de integración e interdependencia de las econo- mías, o sociales, como la evolución demográfi- ca, y teniendo presente que también en el ámbito doméstico y familiar se ofrecen servi- cios de bienestar no monetarios 79 (cuidado de niños y ancianos), siendo necesario conciliar tres ámbitos con entidad propia: la familia, el mercado y el Estado, propiciando el protago- nismo de lo que P. Donati 80 llama el Tercer Estado (esfera social constituida por las re- des de asociación extra-familiares) que él identifica con la sociedad civil. En definitiva, hay que repensar el Estado de Bienestar sin dejarnos engañar por el he- cho de que en determinados momentos (que la historia ha revelado efímeros) algunas de sus cuentas (como las de la Seguridad Social) puedan vislumbrar síntomas de recuperación e incluso se liquiden con superávit. El curso del tiempo ha demostrado que, si no se revisa a fondo la concepción del Welfare State, las propias fases de los ciclos económicos obliga- rán a ello en un futuro más o menos inmedia- to, cuando los márgenes de maniobra serán, probablemente, mucho más estrechos. Se tra- ta de concebir la reforma del Welfare State en el seno de un marco social en el que la familia tiene un protagonismo indiscutible, pero en el que aquél debe garantizar más libertad al 32 INFORMES Y ESTUDIOS 75 La obra de TITMUSS, R.M. es pieza clave de esta tendencia. 76 HARRIS, D.: La justificación del Estado de Bienes- tar, Madrid, IEF, 1990, pp. 63 y 90. 77 DONATI, P.: Op. cit., p. 21. 78 Como señala C. MONASTERIO: «debe reiterarse que la política de empleo es el fundamento más sólido de la política de protección social» («Cumplimiento del Pacto de Toledo y Presupuestos de la Seguridad Social para el ejrecicio 2000», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº extraordinario: El Presupuesto del sistema de la Seguridad Social para el año 2000, p. 126). 79 MONTORO ROMERO, C. y MONTORO ROMERO, R.: «Del Estado de Bienestar a la Sociedad de Bienestar». Pros y contras del Estado de Bienestar. Madrid, Tecnos, 1996, p. 93. 80 DONATI, P.: Op. cit., p. 22. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 individuo, reponsabilizándole de sus compor- tamientos sociales. BIBLIOGRAFÍA ALBI IBÁÑEZ, E. y GARCÍA ARIZNAVARRETA, J.L.: Sis- tema fiscal español, Barcelona, Ariel,1986, pp. 785-786. ASHFOR, D.E.: La aparición de los Estados de Bie- nestar (Traduc), Madrid, MTSS, 1989. BANCO MUNDIAL: Envejecimiento sin crisis, Was- hington D.C., 1994. 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El debate sobre el Welfare State no es nuevo ni será definitivo porque en el mismo inciden componentes de diversa naturaleza: ideológica, económica, política... que contribuyen, más que a aclarar las coordenadas sobre las que el mismo debe desarrollarse, a mezclar los ar- gumentos a su favor y en su contra. El objetivo de estas reflexiones es doble: por un lado se pretende poner de relieve cuáles han sido los factores que contribuyeron inicialmente al éxito y expansión de los modernos sistemas de bienestar y cuáles los que de forma recurrente los han llevado a una situación crítica de forma que han pasado de considerarse la gran conquista política de la moderni- dad a ser el límite estructural de la misma. Por otro lado, la constatación del hecho de que los sistemas de bienestar han resistido de forma numantina las reiteradas situaciones que abogaban por su reducción y/o desmantelamiento inspira el segundo objetivo: apuntar cuá- les pueden ser sus posibles líneas de reforma. La reforma podría seguir tres orientaciones que, lejos de ser mutuamente excluyentes, se complementan: la redistribución intrapresupuestaria de recursos con el fin de liberar fon- dos para las funciones de bienestar, manteniendo el saldo presupuestario vigente; la adop- ción de medidas que permitan allegar per se más recursos para este propósito sin afectar al resto de partidas presupuestarias y el aumento de la eficiencia del gasto social. Esta trilogía comporta la asunción de que debe seguir siendo el sector público quien conti- nue asumiendo las funciones que han venido determinando el contenido del Welfare State, rechazando las posibles posturas privatizadoras de la provisión de las distintas manifesta- ciones de su acción protectora, lo cual es compatible con la producción privada de determi- nados servicios y con la explicitación de los costes reales que suponen las distintas prestaciones que actualmente se suministran, con el fin de corresponsabilizar a los usua- rios y despertar en ellos la conciencia de que existe un vínculo entre lo que se recibe en con- cepto de beneficiario y lo que se contribuye a financiar en concepto de contribuyente y/o cotizante. Esto supondría, en definitiva, colocar en manos de los consumidores la decisión de cómo distribuir la protección social entre los poderes públicos y el mercado sin olvidar que hay que conciliar el Estado de Bienestar que se desea con el que permiten ciertas variables eco- nómicas y con el que se está dispuesto a financiar. 35 CONCEPCIÓN GONZÁLEZ RABANAL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31