La asistencia mutua para el cobro de créditos entre Estados miembros de la Unión Europea
| Autor | Marcos M. Pascual González |
| Cargo | Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Oviedo |
| Páginas | 81-119 |
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PALABRAS CLAVE: Asistencia para el cobro de créditos, procedimiento de recaudación.
Una distorsión en el buen funcionamiento de los sistemas de recaudación conlleva, generalmente, un aumento delPage 82 fraude fiscal. Ello, sin duda, da lugar a graves problemas para las finanzas tanto de la Comunidad como de los propios Estados miembros. Para responder a tal amenaza sea hace oportuno adoptar una serie de medidas cuyo fin sea el de lograr una mayor garantía de competitividad y neutralidad fiscal del mercado interior, esto es, adoptar normas comunes de asistencia mutua en materia de cobro. Con tal objetivo dictó el Consejo la Directiva 2008/55/CE de 26 de mayo de 2008 sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos, impuestos y otras medidas1.
Como se ha advertido, «En los albores de un nuevo siglo y milenio, el reforzamiento de la asistencia mutua como mecanismo de cooperación interestatal administrativa constituye una de las asignaturas pendientes del derecho internacional tributario, a pesar del importante desarrollo y evolución experimentados durante el siglo XX. Sin embargo, dicho desarrollo se ha plasmado fundamentalmente en la firma de Convenios internacionales de carácter bilateral basados en Modelos-tipo de Convenio que vienen referidos, casi en exclusiva, al establecimiento de mecanismos de delimitación de la competencia tributaria material en función de las distintas categorías de renta»2.
Es factible considerar con el profesor MALHERBE que la asistencia en materia de recaudación avanza gracias al Derecho Convencional3, si bien lo cierto es que, pese a lo positivo que es aprovechar la firma de un Convenio de doble Imposición para introducir disposiciones tendentes a evitar laPage 83 evasión fiscal internacional, a menudo se realiza un tratamiento limitado al intercambio de información4.
Trae causa la citada Directiva, asimismo, en razones codificadoras. La asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos o impuestos, entre otros, fue ya objeto de regulación con la Directiva 76/308/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 19765. Y el ejercicio de racionalidad y claridad que debe estar presente en toda norma obligó al dictado de la Directiva 2008/55/CE tras los procesos de reforma sustancial que la Directiva 76/308/CEE6 sufrió con el dictado de la Directiva 79/1071/CEE7, por la Directiva 92/12/CEE8 y por la Directiva 2001/44/CE9.
Y es que el avance del fraude se ve facilitado, en ocasiones, no por la permisibilidad de los propios Estados miembros o, en su caso, por su falta de actuación normativa o administrativa, sino precisamente por todo lo contrario. En este sentido, las disposiciones nacionales en materia de cobro constituyen, por el mero hecho de la limitación de su campo de aplicación al territorio nacional, un obstáculo para el establecimiento o el funcionamiento del mercado inter-Page 84ior. Esta situación no permite la aplicación íntegra y equitativa de las reglamentaciones comunitarias y facilita, como hemos dicho, la realización de operaciones fraudulentas.
Frente a las libertades de circulación comunitarias, fundamentalmente la libre circulación de capitales, pero también la libre prestación de servicios y la libre circulación de personas y de mercancías, las Administraciones tributarias de los Estados miembros encuentran la limitación espacial de su ámbito territorial de actuación competencial, que es el marcado por las fronteras de cada uno de los Estados miembros. Tal situación ha llevado al desarrollo de determinados mecanismos de cooperación administrativa que permiten hacer compatibles la realidad económica supranacional del mercado interior con las exigencias de la obligación de contribuir en los distintos Estados miembros. Entre ellas, podemos destacar ahora dos. La primera, la asistencia mutua en materia de información pues, si bien los Estados han sido reacios a cooperar para la aplicación de los tributos, una de las primeras excepciones a esta regla fue el intercambio de información10, al mostrarse como un cauce fundamental de comunicación entre las autoridades competentes ubicadas en el territorio de distintos Estados11. Aunque, también, como acertadamente se ha señalado, «el perfeccionamiento de los mecanismos de asistencia mutua en la comunidad debería conducir, así mismo, en un futuro próximo, al mayor aprovechamiento de la otra faceta del intercambio de información, en favor del obligado tributario. El TJCE ya haPage 85 apuntado esta hipótesis en diversas sentencias, al considerar que la falta de información sobre los gastos realizados en el exterior o las circunstancias personales del contribuyente en otro Estado miembro no constituye una causa justificada para negarle la obtención de una ventaja fiscal y restringir con ello sus libertades fundamentales de circulación o establecimiento, por existir instrumentos comunitarios para obtenerlas citadas informaciones»12.
La segunda, la asistencia mutua en materia de recaudación, que constituye el objeto de nuestra reflexión actual y «que se impone (…) como un instrumento fundamental en la aplicación de los tributos en el ámbito comunitario, pues establecidas las libertades de circulación antes mencionadas, los contribuyentes encuentran disponible un mecanismo sencillo para sustraer los bienes propios a la actuación de la Administración tributaria, mediante su colocación más allá del ámbito territorial en el que se ejercen las facultades por los Estados miembros, evitando, de esta forma, la responsabilidad patrimonial que conlleva, en última medida, la aplicación de los tributos»13.
Son estas las razones que llevan a que se dicten unas normas comunes de asistencia mutua en materia de cobro, que serán de aplicación en los cobros de los siguientes casos:
- Los créditos resultantes de las diversas medidas que forman parte del sistema de financiación total o parcial del Fondo Europeo Agrícola de Garantía y del Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural.
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- Los créditos resultantes de las exacciones reguladoras agrícolas y los derechos de importación y de exportación.
- Los créditos resultantes del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
- Los créditos resultantes de los impuestos especiales armonizados (tabaco elaborado, alcohol y bebidas alcohólicas y aceites minerales).
- Los créditos resultantes de los impuestos sobre la renta, el capital y las primas de seguros.
- Los intereses de las sanciones y multas administrativas, con excepción de toda sanción de carácter penal, y de los gastos relativos a estos créditos.
Es la propia Directiva 2008/55/CE quien nos ofrece la respuesta a en qué consiste la asistencia mutua. Y lo hace diferenciando los dos elementos en que se configura. Así, por una parte, implica que la autoridad requerida14 proporcione a la autoridad requirente15 los informes necesarios a esta última para el cobro de los créditos nacidos en el Estado miembro donde tenga su sede, y notifique al deudor todos los actos relativos a tales créditos que emanen de este Estado miembro. Por otra parte, va a dar lugar a que la autoridad requerida proceda, a petición de la autoridad requirente, al cobro de los créditos nacidos en el Estado miembro donde esta última tenga su sede. Por tanto, asistencia en la información y asistencia en el cobro.
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La Directiva, en tanto norma comunitaria que afecta a todos los Estados miembros por el resultado a alcanzar, deja, no obstante, a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y a los medios para llegar a tal fin. En este sentido, las diferentes formas de asistencia deberán ser practicadas por la autoridad requerida respetando las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en vigor en estas materias en el Estado miembro donde dicha autoridad tenga su sede. Por tanto, cada Estado miembro prestará la asistencia requerida por otro Estado miembro mediante la aplicación y respeto de su normativa interna en materia de recaudación. Así pues, el fin impuesto por el Consejo, que es el de prestar asistencia para el cobro, se deberá alcanzar por los medios y las formas previstos en cada Estado miembro, esto es, con su legislación interna.
Ahora bien, junto a este fin general que es el de la asistencia en el cobro, la Directiva 2008/55/CE establece una serie de requisitos o de elementos que se deberán incluir necesariamente en las regulaciones pertinentes que lleven a cabo los Estados miembros para dar desarrollo a la norma del Consejo, que son los siguientes:
• Determinación de las condiciones tanto para solicitar la asistencia a otro Estado miembro, como para poder éste no darles trámites.
• Consideración del título que permite la ejecución del crédito como propio del Estado requerido.
• Concesión de plazo de pago al deudor y, en su caso, de su fraccionamiento.
• Adopción de medidas cautelares por las autoridades del Estado miembro requerido.
• Suspensión del acto administrativo de cobro por parte de la autoridad competente del Estado miembro requerido en caso de impugnación por parte del deudor.
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• Uso exclusivo de los documentos e informes comunicados en el marco de la asistencia mutua en materia de cobro para tales...
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