Vías de solución a los municipios con carga derivada del turismo (plurivecindad)
| Autor | Mercedes Ruiz Garijo |
| Cargo del Autor | Profesora Titular Interina de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Complutense |
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VÍAS DE SOLUCIÓN A LOS MUNICIPIOS CON CARGA DERIVADA DEL TURISMO (PLURIVECINDAD)
1. INTRODUCCIÓN. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL
Las Entidades Locales constituyen el tercer ente territorial, junto al Estado y a las CC.AA. que dispone de competencias en la ordenación del turismo. El artículo 25.2 de la LBRL reconoce dicha competencia y el TC, en su Sentencia 214/89, de 21 de diciembre, ha afirmado que el reconocimiento de esta competencia, en virtud del principio de autonomía y de suficiencia, exige que dichos municipios cuenten con recursos suficientes para su ejercicio. Sin ellos las competencias aludidas quedan en papel mojado.
Por otro lado, el aumento de competencias de los Entes Locales en materia de turismo también ha llevado a que ciertas CC.AA. hayan promulgado sus propias LBRL y hayan dictado sus propias Leyes de Ordenación del turismo. En ellas se dispone como competencias de los entes locales, entre otras, la promoción de sus recursos turísticos y fiestas de especial interés, la colaboración con la Consejería competente en materia turística, el otorgamiento de las licencias que la legislación les atribuye en lo que atañe a empresas y establecimientos turísticos; el desarrollo de la política de infraestructuras turísticas de su competencia, etc. (348).
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MUNICIPIO TURÍSTICO
También han sido estas Leyes las que concretan el concepto y contenido del municipio turístico. Esta concreción, por otro lado, es una premisa básica para articular el bloque de medidas que neutralicen los problemas analizados, dotando a dichos municipios de recursos y soluciones para hacer frente a la carga derivada del turismo y discriminando dichas necesidades. En definitiva, la finalidad esencial para la declaración de municipio turístico es el fomento de la calidad en la prestación de los servicios municipales al conjunto de la población turística asistida, mediante una acción concertada de fomento.
Los criterios para conseguir la consideración de municipios turísticos son diversos. Así, por ejemplo, la afluencia considerable de visitantes y pernoctaciones, la existencia de un número significativo de alojamientos turísticos de segunda residencia y en los que la empresa turística represente la base de su economía o, como mínimo, una parte importante de ésta (349).
Igualmente, desde el punto de vista cualitativo, se exige que el municipio deba contar con un programa de promoción y fomento del turismo sostenible en el que se exprese la necesidad de desarrollar un turismo que responda a las expectativas económicas y a las exigencias de protección del entorno; el mantenimiento de la cultura, historia y personalidad del municipio; la adaptación del urbanismo y la edificación al paisaje local y la ordenación integral del patrimonio; la existencia de reservas de agua estratégicas, así como su depuración y reutilización; el nivel de generación de residuos ligado a la existencia en la zona de planes de recogida, reducción, reutilización y reciclaje; planes de formación y reciclaje profesional para los trabajadores y gestores del sector turístico; planes para la reconversión de los recursos potenciales en productos turísticos y su ordenación en el territorio, etc. (350). En consecuencia, de lo que se trata es de constatar que el municipio está decidido a adoptar una actitud favorable para resolver los problemas que provoca de forma especial una serie de concretos servicios municipales (351).
En definitiva, la declaración de municipio turístico no es baladí. La misma permite un tratamiento favorable de dicho municipio: que los servicios públicos tengan una orientación turística preferente y que los municipios turísticos puedan suscribir con la Comunidad Autónoma Convenios para determinar las formas de cooperación y coordinación que sean necesarias para prestar adecuadamente sus servicios específicos, y si procede para establecerlos. Se consigue, así, una colaboración mutua del mayor interés.
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ZONA TURÍSTICA SATURADA
Otro de los aspectos destacables para hacer frente a los desequilibrios causados por el turismo es, en casos excepcionales, la declaración por la Comunidad Autónoma de zonas turísticas saturadas a áreas concretas y determinadas, localidades, términos municipales o comarcas donde por exceso de oferta, por patente desequilibrio entre oferta y demanda o por acondicionamientos ecológicos o medioambientales no se permita el incremento del turismo en alguna de sus actividades. Se trata de una posibilidad contemplada por las Leyes de Ordenación del Turismo (así la Ley 5/1999, de 24 de marzo, de Ordenación del Turismo de Cantabria y la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Ordenación de Turismo de Murcia) que comporta la prohibición de instalar nuevas empresas turísticas de la actividad de que se trate, en tanto existan las causas que motivaron tal situación.
2. ORGANIZACIÓN DE ENTES SUPRAMUNICIPALES
Una de las más importantes alternativas que se les ofrece a los municipios turísticos es la constitución de entes supramunicipales de carácter organizativo como son las Mancomunidades, los Consorcios o las denominadas áreas o comarcas turísticas de acción integrada que permiten la realización de obras de infraestructura básica necesarias (352). Estas consideraciones resaltan el importante papel que tiene este poder de asociación de los entes locales en el ámbito turístico.
Por lo que se refiere a la Mancomunidad, se presenta como una posibilidad que ha ido aumentando en los últimos 14 años, con más de 800 mancomunidades (353). La Mancomunidad permite solucionar numerosos problemas. En primer lugar permite afrontar la dificultad que se produce cuando la prestación de un servicio público o la concesión de la utilización del dominio público, aun siendo estatal o local el ente público titular de la tasa, se realiza en territorio de una Comunidad Autónoma. Este mismo obstáculo se produce cuando la cesión se realiza entre Comunidades Autónomas o, incluso, entre entes locales.
En segundo lugar, la Mancomunidad se erige como una importante infraestructura para aquellos entes locales a los que les resulta sumamente costosa la prestación de determinados servicios públicos (dificultades económicas e incluso de medios materiales y humanos).
Mayor protagonismo tiene en la actualidad la figura de la Comarca Turística. Así, por ejemplo, la Ley 6/1994, de 16 de marzo, de Ordenación de Turismo del País Vasco, crea dicha figura (art. 49). Similar experiencia se observa en Cantabria, Extremadura. De este modo, la Comarca Turística favorece no sólo la promoción, gestión y comercialización de sus productos turísticos, sino, tal y como ha advertido GARCÍA MACHO, una gestión eficaz de los recursos turísticos (354). En consecuencia, deben ser consideradas preferentes desde la perspectiva de la actuación y financiación pública.
3. AYUDAS ECONÓMICAS
Una segunda solución es la ayuda autonómica. La Ley 3/1998, de 21 de mayo, de Ordenación de Turismo de la Comunidad Valenciana establece un mecanismo de compensación financiera frente a la sobrecarga de los municipios. La finalidad perseguida es compensar el esfuerzo financiero adicional realizado por los Ayuntamientos Turísticos en aquellas partidas que sufran incrementos que no puedan ser costeados a través de tributos. De este modo, podrá suscribirse un convenio en el que la Generalitat Valenciana asuma parte de dicho esfuerzo financiero adicional producido por la implicación o el componente turístico del municipio mismo (355).
En el mismo sentido, se prevé la cofinanciación de proyectos a realizar en los municipios turísticos que tengan como objetivo la mejora de espacios de uso turístico o de los servicios tendentes a configurar un producto turístico más competitivo y a comunicar la imagen de una oferta de calidad. Como vemos, se posibilita así el establecimiento de líneas de ayuda a través de la vía de los convenios entre el municipio turístico y la Comunidad Autónoma. Se sustituyen, así, las tradicionales subvenciones concedidas a las corporaciones locales para estimular la realización de las acciones fijadas en los programas de promoción y fomento del turismo.
No obstante, tal y como ha advertido el profesor MARTÍN FERNÁNDEZ, este tipo de ayudas no son suficientes para garantizar la autonomía y suficiencia financiera de los municipios turísticos. De un lado, carecen de la más mínima estabilidad (su concesión depende de decisiones puntuales). De otro, por el carácter afectado de dichos recursos. Es decir, únicamente sirven para realizar inversiones específicas para las que, justamente, dichas ayudas se conceden. En definitiva, por sí solas no garantizan el plus de financiación que requieren dichos municipios. De ahí que, lo más conveniente, sea, en primer lugar, el establecimiento de una participación estable en los tributos del Estado, teniendo en cuenta, no obstante, las características de dichos municipios. La bondad de esta ayuda, además, a juicio del citado profesor, depende de que, al menos, una parte de dicha participación se encuentre afectada a los gastos propios del municipio turístico: conservación y mejora del Medio Ambiente y de los espacios histórico-culturales del municipio, mantenimiento de los servicios públicos, etc. (justamente aquéllos que han propiciado el establecimiento de dicha participación) (356).
En segundo término, dichas ayudas estrictamente financieras deben ser complementadas con otro tipo de medidas, especialmente tributarias. A ellas nos referimos a continuación.
4. TRIBUTOS EXTRAFISCALES
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INTRODUCCIÓN
Uno de los aspectos del mayor interés dentro de la fiscalidad de las empresas turísticas es el que se ha denominado la fiscalidad ecoturística. Diversas experiencias existen ya en algunas CC.AA. en las que se ha abierto un amplio campo incardinado dentro de la fiscalidad medioambiental y que, como es sabido, ha desatado la polémica en el sector turístico. Las razones de la fiscalidad turística parecen obvias. A voz de pronto son muchas las respuestas a la...
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