Comentario: Algunas notas sobre el método abierto de coordinación comunitario europeo de Seguridad Social y su influencia sobre el sistema español de pensiones.
| Autor | Elisabet Errandonea Ulazia |
| Cargo | Profesora TEU de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PV-EH U |
| Páginas | 125-146 |
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Puede decirse que el sistema español de Seguridad Social ha convivido desde sus inicios con la amenaza de crisis, que han puesto en peligro con mayor o menor intensidad, el que este sistema haya podido y pueda seguir garantizando unos ciertos niveles de protección a las personas dentro de su ámbito de aplicación. Las voces que crean alarma sobre este peligro se incrementan notablemente en determinados momentos y dan lugar a sentimientos de inseguridad, miedo, desvalimiento, incertidumbre...sobre todo en los colectivos de población más vulnerables, que cuentan con recursos más limitados y con mayores o nulas posibilidades de generar nuevos ingresos económicos.
Asistimos en los últimos años a un incremento e intensificación de las noticias que se hacen llegar a la opinión pública en el sentido de que los sistemas de seguridad social, y entre ellos, de forma destacada, el español, se sitúan ante graves retos que ponen en peligro su supervivencia y que obligan a realizar importantes reformas en los mismos. Estas reformas implican, entre otras medidas, reducir la cuantía de las prestaciones que prestan los sistemas públicos de reparto de Seguridad Social y aumentar el número de pensiones complementarias al margen de dichos sistemas de Seguridad Social.
En los últimos meses se han sucedido en los medios de comunicación españoles declaraciones de diversas instituciones que alertan sobre los peligros que, en su opinión, acechan al sistema español de Seguridad Social. Sin embargo, dichas opiniones no sólo provienen de España, sino que desde la Unión Europea también las instituciones
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están desarrollando una labor en este sentido. La Comisión Europea ha venido prestando especial atención a los sistemas de protección social de los Estados miembros y también, ha venido marcando sus propias directrices en los sentidos ya mencionados de reducir la protección dispensada por los sistemas públicos de Seguridad Social y de aumentar el número de pensiones complementarias de los ciudadanos. Es éste precisamente en contenido que se pretende tratar en el presente artículo.
En cuanto al Derecho comunitario, como es bien sabido, está compuesto por el Tratado de Roma, el Tratado de Maastricht, por el Tratado que establece una Constitución europea y todo un conjunto de Reglamentos, Directivas y Recomendaciones. Según el artículo 48 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (1957)1, son objetivos de la Unión Europea la libre circulación de personas, mercancías, capitales y servicios y la abolición de cualquier discriminación que se base en la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros que se desplacen dentro de la Unión para trabajar2. Llegar a conseguir que se cumplan estos objetivos, implica necesariamente que hay que eliminar todo aquello que pueda suponer un obstáculo a los mismos. Por lo tanto, no se planteaba directamente, la equiparación a corto plazo de las condiciones de vida y de trabajo entre los ciudadanos y los trabajadores de los distintos países, a través de la unificación y armonización de sus legislaciones internas. Conforme han ido pasando los años, el Derecho comunitario se ha ido modificando para adaptarse a nuevas realidades, aunque, eso sí, ha mantenido firmemente su finalidad económica de crear un mercado único. En esta evolución que ha llevado a la Unión a ocuparse de temas sociales se advierte una filosofía de necesidad, es decir, en la Unión Europea se produce esta evolución a partir de la convicción de que los objetivos económicos serán difíciles de obtener si no se produce un avance en el reconocimiento de niveles sociales3. Además, según el artículo 85 del Tratado fundacional, bajo el título de "Normas sobre la competencia" (incluido en la tercera parte del Tratado dedicado a la política de la Comunidad), otro de los objetivos de la Unión consistía en impedir que los sistemas nacionales de Seguridad Social pudieran alterar la libre competencia dado su diverso impacto en los costes salariales y en los precios de las mercancías4.
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El actual artículo 3.3 del Tratado de la Unión Europea, en la versión consolidada del año 20085(anterior artículo 2), a diferencia del Tratado fundacional, determina que la Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y protección sociales, la igualdad entre hombres y mujeres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. Asimismo, la Unión fomentará la cohesión económica, social, territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. De cara a fomentar esta "justicia y protección sociales" que se señalan como objetivo de la Unión europea, se ha afirmado, y coincidimos con esta afirmación, que lo importante es la actitud favorable de los Estados miembros y el proceso en sí mismo, que debe ir avanzando y no retrocediendo en la cobertura de los riesgos sociales. Además, la misión de fomentar la justicia y protección sociales debe ser el principio rector que oriente la armonización de los sistemas estatales de Seguridad Social6. Por su parte, el artículo 151 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 136 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea), versión consolidada del año 2008, dentro del Título X dedicado a la política social, establece como objetivo específico de la política social comunitaria que la Unión y los Estados miembros tendrán como objetivo, entre otros "a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada". Para lograr ésta, la Unión y los Estados miembros emprenderán acciones en las que se tenga en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales así como la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión. En dicho artículo se recoge, además, que esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado interior, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en los Tratados y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas.
El hecho de que se hayan acuñado denominaciones como las de "Derecho comunitario de la Seguridad Social" y de un "modelo social europeo" en el que los derechos de Seguridad Social tienen un lugar propio, ni remotamente quiere decir que en los países miembros de la Unión Europea exista un régimen unificado de Seguridad Social. No es éste el objetivo de la Unión europea ni mucho menos, incluso se pone en duda el que realmente se esté produciendo una integración de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros7. No existe, como es bien sabido, una Seguridad Social de la Unión Europea sino que ésta sigue siendo competencia de cada uno de sus Estados miembros y éstos se reservan celosamente dicha competencia resistiéndose a ceder ámbitos de decisión sobre la misma. El término mencionado de "Derecho comunitario de la Seguridad Social" se refiere a que las normas de Seguridad Social comunitarias son, en realidad, instrumentos dirigidos a hacer
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efectivo el mencionado derecho de libre circulación de trabajadores (recogido en el actual artículo 48 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de 2008, antiguo artículo 42 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 2002), ya que hay que garantizar que un ciudadano europeo que se desplace en el interior de la Unión Europea tenga los mismos derechos de Seguridad Social que hubiese obtenido en caso de no haberse desplazado; es decir, hay que articular los medios para evitar que la libre circulación de trabajadores les perjudique a la hora de cumplir los requisitos para poder tener derecho a las prestaciones de Seguridad Social. Por tanto, si se quiere una verdadera libre circulación de trabajadores, ha de pensarse también en las consecuencias que para los mismos tiene desde el punto de vista de su protección social8.
Esto lleva a desarrollar todo un conjunto de normas de coordinación dirigidas a lograr el mencionado objetivo. Son los antiguos Reglamentos de aplicación directa, que actualmente se conocen como "Ley", y que obligan como auténticas leyes. Los Reglamentos más importantes son el 1408/1971 y el 574/1972, modificados en numerosas ocasiones. El Reglamento 1408/1971 ha sido sustituido por el nuevo Reglamento 883/2004, que constituye un nuevo intento de simplificación y depuración que incorpora la jurisprudencia que se ha ido produciendo a lo largo de los años debido a los problemas aplicativos que fue presentando el citado Reglamento del año 19719. La insuficiencia de esta normativa dirigida a coordinar las diversas legislaciones de cada Estado es puesta de manifiesto reiteradamente y además se constata la imposibilidad de mantener una normativa exclusivamente estatal sobre lo que se considera "el principal componente de la política social, en un contexto de progresiva unificación económica y monetaria"10.
Por otro lado, junto con esta normativa dirigida a coordinar los ordenamientos jurídicos de los distintos países se ha...
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