Marco Normativo de los Médicos al servicio de la Sanidad Pública
| Autor | Federico del Castillo Blanco |
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LA SITUACION DEL ESTATUTO DEL PERSONAL MEDICO Y LA DEFINICION DE LA NATURALEZA DEL VINCULO QUE UNE A ESTE PERSONAL CON LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA
1.1. Los inicios de la regulación del marco jurídico del personal médico al servicio de la seguridad social: de la aparición del Seguro Obligatorio a la Ley de Sanidad de 1966
Como tantas otras funciones que hoy consideramos como responsabilidad pública, la protección de la salud estuvo en nuestro país, prácticamente hasta el S. XX, esencialmente en manos privadas, dentro de las cuales ocupaba un papel fundamental la Iglesia Católica. La intervención pública, de otro lado, estuvo especialmente enmarcada dentro de la política de beneficencia sin que quepa hablar en esta etapa de la existencia de un servicio público de salud hoy lo conocemos
[1], al menos en la medida y con el alcance que [2].
Hasta ese momento el Estado se había preocupado fundamentalmente de garantizar las funciones estatales consistentes esencialmente en el ejercicio de autoridad (defensa, tributos, justicia, seguridad, etc...) y, de acuerdo con ello, su estructura y funcionamiento responderán en ese momento al carácter y objetivos propios de dichas funciones: jerarquía, toma de decisiones centralizada, autoridad son las claves para explicar la organización administrativa encargada del cumplimiento de las mismas.
Será el presente siglo el que determine, en prácticamente toda Europa, la integración de la sanidad en un contexto más amplio: la política general de salud como una función pública que había de ser garantizada por los poderes públicos. En España, más concretamente, uno de los pasos más decisivos para la creación y articulación de un sistema sanitario en el ámbito público lo habría de constituir la Ley de 14 de diciembre de 1942 por la que se establece el Seguro Obligatorio de Enfermedad[3].
Esta Ley será el punto determinante para el comienzo de una etapa caracterizada por una abundante y, a su vez, dispersa maraña legislativa, al menos por lo que se refiere a la regulación del personal de estos servicios, que se desarrollará fundamentalmente a través de ordenes ministeriales a lo largo de todo el período que se extiende desde dicha Ley hasta prácticamente la promulgación del Estatuto de 1966.
En efecto, tanto la mencionada Ley de 1942 como la posterior OM de 11 de noviembre de 1943 remitirán al marco jurídico previsto para la Obra del 18 de julio al personal que prestase sus servicios en la sanidad pública configurada a partir de esa fecha. De esta forma, la normativa que regirá a dicho personal será la propia del personal al servicio de la organización sindical anteriormente citada que venía constituida, por lo que se refiere a sus aspectos fundamentales, por las Ordenes de 19 de febrero y 8 de junio de 1942.
La abundante normativa anunciada anteriormente no se detiene ahí y sucesivos años verán nacer diversas y, lamentablemente también, descoordinadas normas con un punto común entre todas ellas: la falta de definición global de un modelo de sanidad pública y el intento de constituir, aunque fuese coyunturalmente, una respuesta a una situación de crecimiento de dichos servicios que excedía a todas luces de las posibilidades existentes. De esta forma, con fecha 21 de julio y 14 de diciembre de 1943, se promulgarán las normas que establecen las distintas escalas de facultativos; las Ordenes de 27 de julio y 19 de febrero de 1946, por su parte, regularán la selección y nombramiento de éstos; la Orden de 19 de febrero de 1946 establecerá la clasificación del personal al servicio de dicho sistema, etc...; y así sucesivamente, en los más variados aspectos, surgirán una y otra norma, la mayoría de las veces con escaso orden y concierto, hasta la importante Orden de 20 de enero de 1948 que aprobará el Reglamento de los Servicios Sanitarios del Seguro de Enfermedad y que constituirá un marco general de desenvolvimiento de dichos servicios.
Sin embargo, las regulaciones sectoriales no se detendrán ahí y la década de los cincuenta verá surgir, de nuevo, un rosario de normas reglamentarias que modifican o excepcionan el régimen general. En este sentido, los honorarios del personal médico se regularán por diversas ordenes: 19 de junio de 1956, 11 de febrero de 1961, 14 de mayo de 1964, entre otras; las vacaciones recibirán regulación con la OM de 16 de diciembre de 1958; las incompatibilidades de este personal serán reguladas en la Orden de 4 de julio de 1959; o, por poner un último ejemplo, la previsión social encontrará regulación en la Orden de 22 de febrero de 1950.
En suma, puede concluirse tras lo expuesto, que la puesta en marcha del servicio sanitario público presenta, respecto del régimen jurídico de su personal, un marco normativo presidido por la provisionalidad y la acción meramente coyuntural que intentaba ser respuesta a la necesidad de estructurar los servicios sanitarios de nuestro país a golpe de las demandas inmediatas que surgían y no, como venimos observando, fruto de decisiones meditadas y planificadas.
1.2. El período subsiguiente: la aparición de los Estatutos y la regulación del personal médico al servicio de la Seguridad Social tras la CE de 1978 y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública
La regulación del personal médico al servicio de las Administraciones públicas no es ajena a la propia singularidad de la organización en que se integran éstos, y como podemos apreciar de lo expuesto hasta este momento, las regulaciones en torno a este personal no se han realizado en el marco jurídico general de la función pública en nuestro país, reservada a los servicios centrales tradicionales, sino, de alguna forma, se aborda como un añadido, una suma a la regulación existente, en muchas ocasiones a caballo entre lo público y lo privado. Entre un sector privado de prestación tradicional de los servicios de salud del que se parece huir en ese momento y un sector público que comienza a acoger decididamente a ese sector de prestación de servicios fomentando la existencia de una auténtica política pública de salud. Paradójicamente hoy, completado un ciclo, se mantiene por amplios sectores la conveniencia de dar una amplia entrada al sector privado en la política de salud.
En efecto, como es sabido, las denominadas Entidades Gestoras de la Seguridad Social constituyen una excepción al régimen general de los organismos autónomos, insertos en un marco normativo integrado por la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1957 y cuyo artículo 5 expresamente las excluye de dicha regulación.
De esta forma, la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social y, en desarrollo de ésta, el Decreto 907/1966, de 21 de abril, en su artículo 45.1, preveía que: 'la relación entre las entidades gestoras y el personal a su servicio se regulará por lo previsto en los Estatutos de Personal aprobados por el Ministerio de Trabajo o, en su caso, por el Estatuto general aprobado por el propio Ministerio'. Añadía, en su apartado 2, que 'sin perjuicio del carácter estatutario de dicha relación, la Jurisdicción de Trabajo será la competente para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre las entidades gestoras y su personal. Asimismo, el artículo 116 añadía que 'el personal sanitario de la Seguridad Social prestará sus servicios conforme al Estatuto jurídico que reglamentariamente se establezca'[4].
Al respecto, por Decreto 3160/1966, de 23 de diciembre, era aprobado el 'Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social' que, con puntuales modificaciones, ha sido la norma básica de aplicación a los médicos que prestan sus servicios en el sector público. Junto a éste eran promulgados el Estatuto del Personal No Sanitario de la Seguridad Social mediante OM de 5 de julio de 1971 y el Estatuto del Personal Auxiliar Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social aprobado por OM de 26 de abril de 1973.
Es importante resaltar que la norma más arriba citada sigue respondiendo, a pesar del indudable avance experimentado si se compara con respecto a la situación anterior, claramente a una ausencia de definición normativa respecto del propio modelo de sanidad pública que, a mayor abundamiento, difiere en mucho del actual sistema de salud pública existente en nuestro país. La emergencia de entes territoriales nuevos con competencias en materia de salud, la ampliación del ámbito de acción protectora de la seguridad social, la nueva concepción en la prestación de los servicios públicos, etc... son datos que avalan el difícil, podría decirse que casi imposible, encaje del diseño realizado en los años sesenta al momento actual; diseño de los años sesenta que, por otro lado, constituía el primer intento riguroso, aun con los defectos casi unánimemente señalados, de gestión del personal que prestaba sus servicios en el sistema público de salud.
El propio Tribunal Constitucional llamó a abordar la necesidad de revisión del marco jurídico y así, en forma inequívoca, la STC 170/1988, de 29 de septiembre, sugeriría la necesidad de actualizar el régimen jurídico del personal estatutario declarando que:
'La existencia de un régimen especial, de carácter estatutario, en la relación de servicios de los médicos de la Seguridad Social excluidos del Estatuto de los Trabajadores en materia de jornada de trabajo y descansos no implica vulneración del principio de igualdad, sino una regulación legal distinta...aunque ciertamente falta un marco mínimo de referencia que se presta a abusos y que los poderes legislativo y ejecutivo deben resolver...entre tanto los órganos judiciales pueden resolver el problema en términos de legalidad ordinaria a través de una adecuada proporcionalidad entre las compensaciones horarias y económicas que impidan los excesos denunciados por el recurrente y por el Ministerio Fiscal'.
La STC 33/1991, de 14 de febrero, por su parte, volvería a reiterar ante el escaso éxito de la anterior declaración, y con la...
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