La liquidación de daños entre particulares en el marco del procedimiento administrativo sancionador de consumo

Autor:Eugenio Ribón Seisdedos
Cargo:Abogado
Páginas:29-46
RESUMEN

Tradicionalmente restringida al derecho privado la liquidación de daños entre consumidores y usuarios y empresarios o profesionales, se plantea la posibilidad de su depuración en sede administrativa en el marco de un procedimiento sancionador. Las razones de abogar a favor de esta solución se cimientan tanto en la ausencia de ejercicio judicial por una gran parte de los usuarios, quedando en la... (ver resumen completo)

 
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Palabras clave: derecho administrativo, sanción administrativa, acción administrativa, liquidación de daños, reparación de daños, procedimiento sancionador, consumidores y usuarios.

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1. Introducción Objetivos

La liquidación de daños entre particulares ha sido considerada tradicionalmente una cuestión restringida al derecho privado, sin que por parte de la Administración cupiera intervención de ningún tipo más allá, en el mejor de los casos, de su actividad sancionadora, que no lograba satisfacer el interés del perjudicado.

En la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios puede observarse, sin embargo, una concurrencia entre el interés particular del perjudicado que ha padecido un daño y el propio interés público orientado a la salvaguarda del buen funcionamiento del mercado y el respeto general a los derechos de los consumidores, cuya tutela se encomienda también a los poderes públicos por mandato constitucional.

Relegar la depuración de daños generados a consumidores exclusivamente al orden jurisdiccional civil, por una parte puede desincentivar las acciones de reclamación de los consumidores, que Page 30 pese a las posibilidades ofrecidas por el juicio verbal para cuantías inferiores a 900 euros, la práctica nos constata aún una importante reticencia de los usuarios al acceso judicial. Por otra parte, la generalización de esta práctica, si logramos disipar esas reservas pueden amenazar muy seriamente el normal funcionamiento de la administración de justicia, que ya soporta una carga de trabajo muy superior a la de los medios con los que cuenta.

En este contexto nos planteamos abordar si existen o no razones para propugnar la liquidación de daños en sede administrativa, en el marco de un procedimiento sancionador, y de existir esas razones si contamos con los instrumentos legales necesarios o cómo deberían ser éstos desarrollados.

2. Acción administrativa en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios
2.1. Necesidad de la acción administrativa

Los importantes cambios desarrollados en los últimos años en la estructura del mercado, la distribución, comercialización y la aparición de nuevos servicios y sistemas de compra han distanciado aún más al usuario del vendedor, haciéndolo si cabe más necesitado de una especial protección. De ello es muestra ilustrativa la idea manifestada por Fernández de la Gándara 1 al referir la existencia de una degradación de la posición del consumidor.

Si bien desde una perspectiva estrictamente teórica cabe imaginar un sistema de protección de los consumidores construido exclusivamente sobre normas de Derecho privado tal y como propugna Malaret i García 2, o alguna como ultima ratio asentada sobre el Derecho Penal, no cabe duda que dicha técnica resultaría claramente insuficiente o inviable para asegurar la tutela de los intereses de los consumidores y usuarios, según razonan Rebollo Puig e Izquierdo Carrasco 3.

Por esta razón, y a pesar de la posibilidad de intervención de las asociaciones de consumidores y usuarios, incluso en defensa de los intereses colectivos o difusos de los usuarios, en un mercado cada vez más tecnificado y complejo, se hace insustituible la intervención administrativa como contrapeso de la debilidad de los usuarios.

Este argumento explica la existencia de una abundante normativa tuitiva de los consumidores y usuarios, de evidente tinte iuspublicista, desde directivas, reglamentos y decisiones comunitarias, hasta la propia Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU en lo sucesivo), que sin perjuicio de su carácter multidisciplinar, presenta un claro corte administrativo conforme concluye nuestro Tribunal Supremo (SSTS de 25 de junio de 1996; 19 de septiembre de 1996) y reproducen, entre otras, las Audiencias Provinciales de Valencia (SAP Valencia 9 de febrero de 2000), Madrid (SAP Madrid de 5 de febrero de 2000), Santa Cruz de Tenerife (SAP Santa Cruz de Tenerife de 15 de enero de 2000), Vizcaya (SAP Vizcaya de 9 de febrero de 2001) o Asturias (SAP Asturias de 7 de junio de 2001).

2.2. Función administrativa de protección al consumidor

En orden a la consecución de los distintos fines que la Administración tiene asignados, y en función del objetivo o características que presenta la acción administrativa, podemos establecer hasta cuatro tipos de modalidades de intervención administrativa en materia de consumidores y usuarios: a) actividad de policía o limitación; b) actividad de servicio público; c) actividad de fomento y d) actividad arbitral.

La actividad de policía o limitación comporta todas aquellas actuaciones administrativas, de carácter coactivo, por las que se restringe la actividad de los particulares, en aras de la obtención de un interés público. Es decir, a través de la actividad de limitación, la Administración señalará al empresario cual es la conducta correcta y cual es la prohibida, vigilando el cumplimiento de las pautas establecidas y en caso de detectar alguna contravención, imponiendo las medidas coercitivas necesarias para su cumplimiento y cesación. Típica actividad de policía en materia de consumo es la inspección y control de mercado o la elaboración de una normativa que limite o condicione el desarrollo de determinada actividad comercial.

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Como actividad de servicio público, siguiendo a Parada 4 podemos entender aquella por la que la Administración, sin limitar ni incentivar la actividad privada, satisface directamente una necesidad de los administrados mediante la prestación de un servicio determinado. En el ámbito de consumo un caso ilustrativo de actividad de servicio público sería la existencia de los Centros Europeos del Consumidor (CEC) o a nivel municipal las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC), el desarrollo de planes de formación, la difusión de programas educativos o la realización de campañas institucionales de información.

En cuanto a la actividad administrativa de fomento, consiste según la definía Jordana de Pozas 5 en la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin usar la coacción ni crear servicios públicos. El ejemplo tradicional de actividad administrativa de fomento es la concesión de subvenciones y ayudas a favor de las asociaciones de consumidores y usuarios.

Junto a las tradicionales intervenciones administrativas de limitación, servicio público y fomento, puede incluirse una particular consistente en la resolución extrajudicial de conflictos entre consumidores y comerciantes, desarrollada a través del sistema arbitral de consumo.

3. De la causación del daño y su reparación
3.1. Fugaz síntesis de la evolución histórica de la reparación del daño

La imposición de un sistema de reparación del daño ha sido una constante histórica de nuestro derecho. Remontándonos a la época del Senado Republicano del siglo V a. C. encontramos ya los primeros referentes en la Ley Decenviral o Ley de las XII Tablas (lex duodecim tabularum) 6. La protección de los caminos públicos, montes y aguas también ha sido una constante histórica desde el Digesto romano 7 al Ordenamiento de Alcalá de 1348 8. Y, en Las Partidas del Rey Sabio, se percibe con nitidez el principio general de reparación del daño derivada de responsabilidad personal 9.

Por lo que atañe a la búsqueda directa de precedentes próximos a la protección del consumidor o usuario, resulta interesante la preocupación que denota la Novísima Recopilación 10 en la tutela de la salud pública, tanto en su aspecto preventivo como sanatorio de los daños generados, ordenando la reparación de los perjuicios que causan a la salud las vasijas de cobre, el plomo de los estañados, las de estaño con mezcla de plomo, etc.

No obstante los antecedentes apuntados, es sin duda en la denominada protección del dominio público, tal y como advierte Font i Llovet 11, en la que se desarrolla con mayor convicción a lo largo del siglo XIX, la potestad sancionadora administrativa ligada a la imposición al infractor de la obligación de reparación del daño. De este modo, aun no existiendo en esta época una conciencia ecologista, se intensifica la protección del medio ambiente, fundamentada realmente como concluía Muñoz Machado 12, en la tutela de la sanidad pública. Observamos así, que si bien la gestación de un sistema de reparación del daño se ha consolidado en nuestro derecho administrativo, ésta siempre ha estado ligada a la tutela de bienes públicos o intereses generales (montes, minas, aguas, caminos...

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