Limitaciones y servidumbres marítimas.
| Autor | Óscar González González. |
| Cargo | Presidente de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. |
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INTRODUCCION
La Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre Protección, Utilización y Policía de las Costas (en adelante Ley de Costas) pone de relieve las circunstancias que determinaron su promulgación, para afrontar los graves problemas que hoy afectan a las costas españolas, como instrumento indispensable para que este patrimonio colectivo especialmente valioso como espacio natural de libertad sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos, por encima de los intereses contrapuestos que confluyen en muchas ocasiones sobre el dominio público marítimo - terrestre, garantizando su carácter público y conservando sus características naturales.
Esos graves problemas son aún mayores en la Región Canaria por la concurrencia de varios factores: 1. º Es, junto con Baleares , el territorio español con mayor longitud de costa en proporción a la superficie de su territorio. 2. º En la orla del litoral se concentra en épocas normales el 80 por 100 de su población, proporción que aumenta considerablemente en época estival, pudiendo decirse, en general, que se está produciendo un acelerado proceso de traslado desde las zonas interiores a las marítimas, lo que comporta, a la par que el abandono del campo y la agricultura, el abigarramiento humano y edificatorio en las zonas de playas. 3. º Los sectores económicos primario - agricultura - y secundario - industria - tienen en nuestra Región una escasa entidad, siendo el sector terciario - servicios -, representado por el turismo, el que de forma más intensa nutre nuestra economía, proporciona mayor número, de puestos de trabajo y da cierta agilidad al comercio, pero ocasionando como contrapartida que el paisaje del litoral de no hace más de treinta años sea irreconocible, con un urbanismo nocivo de altas murallas de edificios al mismo borde de la playa o del mar, con vías de transportes de gran intensidad de tráfico demasiado próximas a las costas y con vertidos al mar sin depuración en la mayoría de los casos, y 4. º Frente a lo que ocurre en la mayor parte de nuestras regiones peninsulares en donde la línea del mar muestra una cierta homogeneidad en cada una de ellas - escarpadas en el Norte, con grandes penetraciones en Galicia, bajas y arenosas en el Mediterráneo - lo que facilitaría una tratamiento unitario a nivel administrativo por Comunidades Autónomas, no sucede igual en nuestro archipiélago cuyas costas en toda su longitud nos muestran una gran variedad de formaciones, desde las más rocosas del litoral norteño, con acantilados en numerosos sectores, a las más ondulantes playas del sur, que en las islas orientales adquieren caracteres propios del desierto mediante la configuración de dunas, todo lo cual produce una serie de disfunciones en la aplicación de las normas o en la actividad administrativa, hasta el punto de que en su ejecución haya de modularse su incidencia según sea la zona sobre la que vayan a operar.
El objetivo, pues, de la Ley de Costas es evitar que todos estos factores actúen destructivamente sobre el dominio público marítimo-terrestre, cuyo reconocimiento como tal dominio se hace expresamente, a diferencia de otros bienes de este carácter, por el artículo 132. 2 de la Constitución Española.
Ahora bien, como la propia Exposición de Motivos de la indicada Ley señala, «la garantía de la conservación del dominio público mano puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales por la construcción de edificios en pantalla, la propia sombra que proyectan sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural, puedan causar daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación».
Esto explica que el Título II de la Ley regula, bajo el epígrafe «Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre», las tres figuras jurídicas que van a ser objeto de nuestro examen en el presente trabajo: servidumbres ilegales, limitaciones de propiedad y zona de influencia.
No nos enfrentamos con tipologías nuevas desconocidas en nuestra anterior legislación sectorial. Por el contrario, se trata de actualizar las viejas limitaciones que tradicionalmente se venían recogiendo en nuestro Derecho Positivo, como la Exposición de Motivos se preocupa de puntualizar. Los antecedentes más inmediatos los encontramos en las servidumbres de salvamento, de paso y de vigilancia del litoral reconocidas en la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969, que ya también se regularon en los artículos 7 y 10 de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 y 6 y 7 de su Reglamento de la misma fecha.
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NORMATIVA APLICABLE.
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Los preceptos de la Ley de Costas en esta materia se limitan a establecer las condiciones básicas de las mencionadas figuras jurídicas.
Por lo tanto, tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de los que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias (art. 21. 3) .
Serán, por tanto, los respectivos Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades los que establezcan el marco en que deba moverse su potestad normativa, según indica el artículo 114 de la Ley de Costas.
Refiriéndonos en concreto al Estatuto canario hemos de distinguir las siguientes competencias de nuestra Comunidad Autónoma:
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º Competencia exclusiva en todo aquello referente a puertos deportivos y de refugio que no desarrollen actividades comerciales , en lo que pueda afectar a las limitaciones y servidumbres que aquí nos ocupa (art. 29. 16) . El Real Decreto 2250/1985, de 23 de octubre, traspasa las funciones de la Administración del Estado en materia de puertos a la Comunidad Autónoma de Canarias, así como los correspondientes servicios y medios personales, materiales y presupuestarios precisos para el ejercicio de aquéllas.
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º Competencias legislativas y de ejecución en la ordenación del litoral (art. 34. A. 3 del E. A. ). Es evidente que esta competencia afecta de lleno a las limitaciones y servidumbres marítimas, ya que en el término litoral se comprende no sólo la zona marítimo-terrestre, sino también los terrenos colindantes que aun siendo de propiedad privada sufren restricciones por consecuencia de la defensa y protección del dominio público marítimo - terrestre. El Real Decreto 959/1984, de 29 de febrero, traspasa funciones del Estado en materia de Ordenación del litoral a la Comunidad Autónoma de Canarias, así como los correspondientes servicios e instituciones y medios personales, materiales y presupuestarios precisos para el ejercicio de aquéllas.
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º Competencia de coordinación con el Estado en el sentido que da la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de abril de 1983 como «fijación de los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integridad de actos parciales en la globalidad del sistema».
Manifestación de esta competencia la tenemos en los siguientes supuestos:
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El artículo 22 de la Ley de Costas señala que antes de la aprobación definitiva por el Estado de las normas para la protección de determinados tramos de costa en desarrollo de lo previsto en los artículos 23. 2, 25, 26. 1, 27, 2, 28. 1 y 29, «se someterán a informe de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos a cuyo territorio afecten, para que los mismos puedan formular las objeciones que deriven de sus instrumentos de ordenación aprobados o en tramitación. Cuando se observen discrepancias sustanciales entre el contenido de las normas proyectadas y las objeciones formuladas por las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, se abrirá un periodo de consulta entre las tres Administraciones para resolver de común acuerdo las diferencias manifestadas».
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El artículo 23. 2 permite la ampliación de la servidumbre de protección cuando sea necesario, para asegurar su efectividad en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate, de común acuerdo con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de que se trate.
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Los Ayuntamientos, por su parte, también concurren en el desarrollo normativo de las limitaciones y servidumbres marítimas.
Además de los supuestos de coordinación a los que hemos hecho referencia, y en los que la intervención del Ayuntamiento es importantísima, ya que en definitiva el territorio sobre el que se ubican las mencionadas limitaciones está dentro del término municipal, donde con mayor importancia se puede producir incidencia entre los Entes locales y el Estado es en materia urbanística, ya que los Planes Generales en cuanto ordenación integral del territorio, y los Parciales y Especiales, en cuanto afecten a sectores donde aquéllas se encuentren enclavadas, habrán de contener determinaciones respecto de la clasificación y calificación de dicho suelo, usos y volúmenes, que pueden no estar en consonancia con la finalidad que la Ley de Costas atribuye a esta franja del...
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