Declaración de lesividad de acuerdos del jurado de expropiación forzosa sobre retasación
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Consulta sobre la posible declaración de lesividad de determinados acuerdos del Jurado de Expropiación Forzosa de Madrid sobre retasación de ciertas fincas afectadas por la construcción de la circunvalación a Madrid M-50. Se analizan los criterios a los que debe ajustarse la retasación y el régimen jurídico de la fincas retasadas con arreglo a la Ley 6/1998 y aquellas cuya solicitud de retasación se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007 de Suelo 1
La abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado ha examinado su consulta sobre la posible declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de los acuerdos del jurado provincial de expropiación Forzosa de madrid de de 28 de febrero de 2008, 24 de abril de 2008, 27 de noviembre de 2008, 22 de enero de 2009, 5 de febrero de 2009 y 19 de febrero de 2009, relativos a la retasación de determinadas fincas afectadas por las obras de construcción de la «circunvalación a madrid m-50, subtramo de la carretera n-ii hasta la carretera n-i, en el término municipal de paracuellos del jarama (expedientes 2010/2624 a 2650 en la numeración del ministerio de Fomento). en relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, este centro directivo tiene el honor de informar cuanto sigue:
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expone la propuesta de resolución que obra en el expediente los antecedentes de la cuestión consultada en los siguientes términos:
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1. conforme consta en los expedientes administrativos, fueron presentadas solicitudes de retasación por los titulares de las fincas a las que este acuerdo se refiere.
2. el 28 de febrero de 2008, 24 de abril de 2008, 27 de noviembre de 2008, 22 de enero de 2009, 5 de febrero de 2009 y 19 de febrero de 2009, el jeF de madrid dictó acuerdos relacionados en el aneXo al presente acuerdo en los que, considerándose competente para iniciar la tramitación de un procedimiento de retasación y resolver sobre el fondo del asunto, fijó los justiprecios de retasación de las fincas.
3. el 29 de junio de 2010 se elaboró informe por la abogacía del estado
4. el 16 de julio de 2010 se propuso, por la delegación del Gobierno en las sociedades concesionarias de autopistas de peaje, el inicio de los correspondientes expedientes de lesividad en relación con los acuerdos reseñados en el apartado anterior, al considerar que dichos actos no eran ajustados a derecho y que resultaban gravemente perjudiciales para los intereses públicos.
5. el 9 de mayo de 2011 la secretaría General técnica del ministerio de Fomento acordó la iniciación del procedimiento de lesividad respecto de los acuerdos adoptados el 28 de febrero de 2008, 24 de abril de 2008, 27 de noviembre de 2008, 22 de enero de 2009, 5 de febrero de 2009 y 19 de febrero de 2009 por los que se fijan los justiprecios de las fincas reseñadas en el anexo del presente acuerdo.
6. concedido trámite de audiencia, se presentaron alegaciones en 16 de junio, 17 de junio, 20 de junio y 21 de junio de 2011.
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con fundamento en los anteriores datos, la secretaría General técnica del ministerio de Fomento (subdirección General de recursos) recaba el parecer de la abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado sobre la posible declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de los acuerdos del jurado provincial de expropiación Forzosa (jeF) de madrid reseñados en el apartado anterior, recaídos en los expedientes y relativos a las fincas que se detallan:
i. el artículo 43 de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (ljca) dispone que «cuando la propia administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público».
por su parte, el artículo 103.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedi-
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miento administrativo común (lrj-pac) dispone, en su redacción vigente (dada por la ley 4/1999, de 13 de enero), que «las administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
de los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la administración del estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos (sentencias de 20 de enero de 1936, 27 de marzo de 1957 y 21 de marzo de 1961, entre otras). sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la administración recurrente.
ii. para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tales efectos deben concurrir en un acto administrativo.
el artículo 43 de la ljca exige, en primer lugar, y como ya quedó señalado, que el acto lesione los intereses públicos. a esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito, imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los artículos 62 y 63, respectivamente, de la lrj-pac, si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del consejo de estado, la administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 102 de la lrj-pac). aunque el artículo 43 de la antes mencionada ljca destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto –la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico– se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia ljca (cfr., entre otros, los arts. 31, 70 y 71). la jurisprudencia del tribunal supremo se ha pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que el solo hecho de resultar gravoso
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para la administración la eficacia de una acto administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad del acto.
iii. pasando al examen del caso sobre el que se informa, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la ljca de 1956 parte de la doctrina científica consideraba superado el requisito clásico de la doble lesión, jurídica y económica, bastando, a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado lesivo y anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa. este mismo criterio venía sosteniéndose por un sector de la jurisprudencia del tribunal supremo. así, la sentencia del alto tribunal de 22 de enero de 1988 (art. 326) declara que «todo lo cual supone la infracción de un bloque normativo que a tenor de la jurisprudencia caracteriza la lesividad regulada en el artículo 56 de la ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa, porque de la propia literalidad del precepto se deduce que la lesión a los intereses públicos no ha de ser necesariamente económica, sino que puede serlo también de otra naturaleza, en cuya consideración ha evolucionado la jurisprudencia de este tribunal en el sentido de acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la pretensión anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho necesario». en este mismo sentido se pronuncia la sentencia de 3 de diciembre de 1987 al señalar que «la más progresiva doctrina jurisprudencial no exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una estimación económica, bastando la vulneración del derecho» y las de 28 de febrero de 1994 (art. 1465) y 6 de junio de 1995 (art. 4944) al declarar que «en la actualidad ha desaparecido la exigencia de la doble lesión, jurídica y económica, bastando con que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo y anulado, tal como este tribunal ha declarado en sus sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988». este criterio doctrinal y jurisprudencial ha venido a encontrar refrendo legal en la vigente ljca, habida cuenta de que su artículo 43 ha suprimido la alusión que el artículo 56 de la ljca de 27 de diciembre de 1956 hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos («de carácter económico o de otra naturaleza»).
si las consideraciones...
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