Jurisprudencia contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Salinas |
| Páginas | 513-530 |
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I Antecedentes
1 El Ayuntamiento de Valls, con el fin de estudiar la formación de un Plan Parcial, el 15 de diciembre de 1972 adopta el acuerdo de suspender el otorgamiento de licencias en una manzana. Dicho acuerdo se publica en el Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona el día 17 siguiente.
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Don Antonio G. y otros recurren en alzada contra dicho acuerdo ante la Comisión Provincial de Urbanismo, la cual estima el recurso y deja sin efecto el acuerdo impugnado por Resolución de 13 de marzo de 1973.
3 Es entonces el Ayuntamiento de Valls quien interpone recurso contra el acuerdo de la Comisión. La Sala 1.ª de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona estima el recurso en Sentencia de
2 de julio de 1974, anulando la resolución de la Comisión y manteniendo la validez y eficacia del acuerdo del Ayuntamiento de Valls.
4 El Abogado del Estado entonces promueve recurso de apelación contra dicha sentencia, recurso que la Sala 4.ª del Tribunal Supremo desestima, confirmando la sentencia apelada.
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La sentencia
La sentencia que vamos a comentar, y de la que fue ponente el excelentísimo señor don Angel Martín del Burgo y Marchán, contiene la siguiente doctrina:
- Primer considerando: Que el objeto de la litis queda muy simplificado, al pasar las actuaciones procesales de la primera, a esta segunda instancia, y desistir de la apelación los particulares directamente interesados en el mantenimiento del acuerdo recurrido de la Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona, actuando en aquélla en concepto de demandados por tal motivo, y al quedar en solitario ahora la Abogacía del Estado, quien sólo Page 531 mantiene dicha apelación por una sola causa, la supuesta imposibilidad legal de sostener, como pretende el Ayuntamiento de Valls, el acuerdo dictado por el mismo, en cuanto según ella, por la forma en que interpreta el artículo 22 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación sólo podrá ser factible respecto de sectores comprendidos en un perímetro determinado, compuesto de varios polígonos y de varias manzanas, pero no, como en este caso ocurre, cuando los terrenos afectados por la medida de suspensión no comprenden más que una sola manzana.
- Segundo considerando: Que la situación a que se ha llegado, según lo antes descrito, significa que el propio representante de la Administración ha quedado convencido de la sinrazón de los aludidos particulares, al imputar al acuerdo municipal de suspensión, y al procedimiento seguido para dictarlo, de supuestos vicios invalidatorios, cosa que no puede extrañar, ante la argumentación efectuada por el Tribunal a quo, en la sentencia que nos ocupa, suficiente para evidenciar lo contrario, esto es, la corrección con que, en este caso, ha obrado el referido Ayuntamiento; pues bien, si esto es así, no puede tener aplicación aquí la doctrina sentada en la Sentencia de 8 de marzo de 1967, en la que se declara que no cabe la denegación del otorgamiento de licencia cuando, aun con la mejor intención, y velando por la mejor realización de futuras y posibles obras de interés general para la ciudad, se trate de conseguir tales objetivos a costa de unos particulares, sin haberse seguido previamente los requisitos y condicionamientos impuestos para ello en el Ordenamiento, ya que, en el supuesto de autos, esos presupuestos han quedado cumplimentados, al adoptarse el acuerdo de carácter general, tras de la tramitación pertinente; debiendo dejar constancia, para evitar equívocos, o reproches de existencia de una contraditio in terminis, que, al decir «acuerdo de carácter general» no se pretende crear una mixtura hasta ahora no reconocida por la técnica administrativa, sino que se está pensando en lo que se conoce como acto administrativo de destinatario múltiple, ya que este tipo de acuerdos no podrá ser calificado de norma o disposición de carácter general, en cuanto no pertenece al campo propio de la planificación, sino a una incidencia que sólo transitoriamente lo interfiere, no para modificarlo o anularlo, sino solamente para evitar riesgos de actuaciones que contradigan o puedan contradecir posibles nuevas planificaciones en estudio o en proyecto, o lo que es lo mismo, no puede ser calificado de norma, porque sólo representa una medida cautelar, para asegurar la efectividad de una futura norma planificadora.
- Tercer considerando: Que después de lo dicho, y como ya se anticipó en el primer considerando, la cuestión queda reducida al tema único planteado en esta alzada por dicha Abogacía; tema que ha de ser resuelto en contra de la tesis mantenida por la misma, pues, como proclama la jurisprudencia (Sentencias de 2 de marzo y 15 de noviembre de 1971), si el artículo 22 de la Ley del Suelo de 1956 establece una limitación de las facultades do-Page 532minicales, es obligado hacer una interpretación del precepto de forma estricta e incluso restringida; ahora bien, si se acogiera la alegación del representante de la Administración en este proceso, la consecuencia sería la de tener que adoptar en estos casos acuerdos de suspensión referidos a amplios sectores, o de extremarse el argumento, al total perímetro comprendido en el Plan General o, al menos, en el Parcial, con lo cual, lo único que se conseguiría es generalizar un entorpecimiento en el ejercicio del ius edificandi, que muy bien puede ser localizado en el espacio estricto necesario.
- Cuarto considerando: Que, por otra parte, para respaldar y dar cobertura legal a la conclusión a que acaba de llegarse, no es necesario salirse de la pura interpretación gramatical del referido artículo 22 de la Ley del Suelo, ya que en éste, y en el extremo en examen, la única exigencia es que los terrenos afectados por el acuerdo de suspensión queden perfectamente definidos en el mismo, a base de establecer un «perímetro determinado», siendo los comprendidos dentro de él los únicos que se verán afectados por tal medida cautelar.
- Quinto considerando: Que cuando en esta materia se ha invocado el principio de igualdad, naturalmente que no ha podido ir dirigido más que a pretender que todos los que se hallen en igual situación sean tratados de igual forma, lo cual no puede ser más lógico y equitativo, puesto que de lo contrario sería abrir un portillo a la arbitrariedad y al abuso de poder; mas cuando estos supuestos no se dan, y aquí nada se ha apuntado en este sentido, no hay razón alguna para que se invalide un acuerdo de suspensión del que. a fin de cuentas no se le imputa más que el hecho de que los terrenos implicados sólo comprenden una manzana; máxime cuando, en la determinación del perímetro que ha de fijar el ámbito de efectividad de la medida, no hay más remedio que reconocer cierto margen de discrecionalidad a la Corporación que lo establezca, como viene admitiendo la jurisprudencia -Sentencias de 24 de marzo de 1961, 18 de diciembre de 1968, 6 de junio de 1975-, a no ser. claro está, que en el ejercicio de esta discrecionalidad se descubran unos fines torcidos y abusivos.
- Sexto considerando: Que no es de apreciar temeridad ni mala fe en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional, sobre imposición de costas.
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Comentario
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Planteamiento y matizaciones previas
Dada la legislación aplicable en el supuesto del proceso originado por el conflicto de intereses conviene matizar, aunque brevemente, dos temas, por lo menos.
Hay que notar, efectivamente, que en la vigente Ley del Suelo, y por razones con anterioridad continuamente puestas de manifiesto por la doc-Page 533trina, desaparece ese peculiar recurso de alzada «indirecto» que podía interponerse contra los acuerdos de los Ayuntamientos ante las Comisiones Provinciales de Urbanismo. El régimen hoy de impugnación de tales acuerdos, en tanto resoluciones, definitivos, es el general: recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto, con lo que queda agotada la vía administrativa previa, y posterior recurso, en su caso, contencioso-administrativo ante los Jueces 1.
Esto, por un lado. Por otro, baste señalar que aunque la sentencia se reliere al artículo 22 de la Ley del Suelo, el tema en la actualidad se regula en el artículo 27, y que por lo que se refiere a la suspensión adoptada por acuerdo, en el vigente texto la regulación es la misma en lo que se refiere al aspecto tratado en la sentencia 2.
Por esto último, la sentencia que comentamos tiene una perfecta aplicación, en cuanto parte de la importante doctrina jurisprudencial en la materia, al momento legislativo presente 3.
Por demás, el peculiar juego de intereses, al articularse en la vía administrativa previa al proceso contencioso-administrativo en la alzada...
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