La colaboración interadministrativa en la recaudación ejecutiva de los tributos locales
| Autor | Andrés García Martínez |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Financiero y Tributario, Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 67-90 |
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Uno de los temas a los que el inolvidable profesor y querido amigo Juan Manuel Barquero Estevan prestó una especial atención, prácticamente desde el inicio mismo de su carrera académica, fue el de la colaboración de las Administraciones tributarias para la aplicación de los tributos de la Hacienda local y, en este ámbito, una de las cuestiones que preocupó especialmente al profesor Barquero fue la de la articulación de la necesaria colaboración interadministrativa en aquellos casos en los que las Entidades locales precisaban realizar actuaciones de inspección o de recaudación de sus tributos fuera de su ámbito territorial.
La cuestión de las relaciones interadministrativas en materia tributaria no me resulta ajena, pues también en el inicio de mi carrera académica, que discurría de forma paralela a la del profesor Barquero, enfoqué la realización de mi tesis doctoral a dicho tema, si bien circunscribiéndolo a la Hacienda autonómica. Por ello, cuando los amigos acordamos comentar con Luis Gordo, director de esta Revista, la posibilidad de dedicar un número homenaje a Juanma, tenía la idea de realizar un trabajo sobre la Hacienda local, campo en el que él había publicado trabajos de una extraordinaria valía y en el que yo también había acabado adentrándome, sin tener decidido aún el asunto concreto a tratar. A decir verdad, con el transcurso de los días no alcanzaba a tener claro sobre qué escribir y es que tenía la sensación de que cualquier tema carecía de la importancia suficiente para honrar la Memoria del amigo. La excelente acogida del número-homenaje y, con ello, la obligada limitación de la extensión de los trabajos y del tiempo habilitado para su realización condicionaba, además, la elección del tema.
La inusitada actualidad que, a raíz de esta crisis económica de duración bíblica en la que estamos inmersos, ha cobrado el artículo 8.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLRHL)1, me ha proporcionado, finalmente, el tema sobre el que escribir, pues sobre dicho artículo en general, esto es, sobre la colaboración interadministrativa en la aplicación de los tributos locales, y, sobre la cláusula del apartado 3 del precepto en especial, esto es, sobre la colaboración en la realización de actuaciones de inspección y de recaudación fuera del territorio de las Entidades locales, recuerdo que debatimos improvisadamente, como solíamos hacer con tantos temas, el profesor Barquero y yo en aquellos lejanos días ya de elaboración de nuestros trabajos doctorales, y considero, pues, que ello puede constituir
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una buena aportación a este tan merecido homenaje que a través de la Revista Jurídica de la Facultad tantos compañeros y amigos rendimos al profesor Barquero Estevan.
Antes de centrarnos en el concreto problema que, como hemos anunciado, ha puesto en la picota el alcance y la función misma de la regla contenida en el artículo 8.3 del TRLRHL, que establece la colaboración de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del Estado, para auxiliar a las Entidades Locales en el ejercicio de sus competencias de inspección tributaria o de recaudación cuando éstas tengan que desarrollarse fuera del ámbito territorial propio de la Entidad Local, conviene, para situarnos en el contexto adecuado que nos permita analizar con la profundidad requerida la problemática suscitada en torno al mencionado precepto, hacer referencia, siquiera sea brevemente, al marco general de la colaboración interadministrativa en relación con la aplicación del sistema tributario local.
Los principios de eficacia y coordinación a los que el artículo 103.1 de la Constitución somete la actuación de la Administración Pública exigen también que las Administraciones de los distintos Entes político-territoriales en que se estructura el Estado autonómico colaboren entre sí y se presten el auxilio y la asistencia necesarios2. Por ello no es de extrañar que el Tribunal Constitucional, ya desde una jurisprudencia muy temprana, haya afirmado la existencia de un principio de colaboración inherente a la propia naturaleza del Estado autonómico, como consecuencia de su estructura compuesta, derivada de la distribución territorial de las competencias3. Resulta significativo, al respecto, lo señalado en la STC 18/1982, en el sentido de que se trata de un principio “implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución” y que, por ello, “no es menester justificar en preceptos concretos”.
Más aún, el Tribunal Constitucional ha establecido, con fundamento en el principio de unidad de todo el sistema y en el de eficacia de la actuación de la Administración pública, la posibilidad, cuando no la necesidad, de que el legislador establezca fórmulas y cauces de relación entre las distintas Administraciones locales y entre éstas y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas4.
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La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), ha reconocido de forma expresa el principio de colaboración interadministrativa en el específico ámbito de la aplicación de los tributos locales, pues a tenor de lo dispuesto en su artículo 106.3, se atribuye a las Entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio, por un lado, de las delegaciones de tales competencias que puedan realizar a favor de las Entidades locales de ámbito superior o de las respectivas Comunidades Autónomas, y sin perjuicio, por otro lado, de las fórmulas de colaboración que puedan establecer con otras Entidades locales, con las Comunidades Autónomas o con el Estado, todo ello de acuerdo con lo establecido en la legislación del Estado.
Esta distribución de competencias en la aplicación de los tributos propios de las Entidades locales que dibuja la LBRL, que no distingue entre Entidades locales, por ejemplo, en función del número de habitantes o de los recursos materiales y humanos con que éstas cuentan, puede encontrar, en muchos casos, problemas como el de la falta de medios económicos y personales del Ente local para llevar a cabo la competencia atribuida, para cuyo caso se prevé la posibilidad de delegación de tal competencia en otra Entidad local de ámbito superior o en la Comunidad Autónoma respectiva, o problemas como el de la imposibilidad de actuar jurídicamente fuera del ámbito territorial de la correspondiente Entidad local, para lo que se hace necesario articular técnicas de colaboración interadministrativa5.
La colaboración interadministrativa en la aplicación de los tributos locales, a que alude el artículo 106.3 de la LBRL, ha sido objeto de regulación en el artículo 8 del TRLRHL. Este precepto recoge, nuevamente, con carácter general, el principio de colaboración entre las Administraciones tributarias del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales “en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales”6. En concreto, el artículo 8.1 de este texto legal establece el principiodeber general de colaboración entre las Administraciones tributarias de los tres niveles de Hacienda, estatal, autonómico y local, en la aplicación de los tributos locales. Se trata de un auténtico deber jurídico, suficiente por sí mismo para fundamentar un requerimiento de colaboración interadministrativa7. La colaboración solicitada con fundamento en dicho deber no podrá negarse sino cuando concurran los motivos previstos en el artículo 4.3 de la
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Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), por lo que la denegación injustificada de la colaboración puede ser objeto de control en vía contencioso-administrativa8. Los referidos motivos son: a) que el Ente del que se solicita la colaboración no esté facultado para prestarla, b) la falta de recursos suficientes para llevar a cabo las actuaciones solicitadas y c) que de prestar la colaboración, causara un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones, debiendo estar en cualquier caso suficientemente motivada la negativa a prestar la colaboración o asistencia. Estos límites al deber de prestar colaboración o asistencia entre Administraciones, especialmente el relativo a la falta de disponibilidad de recursos para atender las tareas que exige la colaboración requerida, han sido esgrimidos con demasiada frecuencia por la AEAT para negar la colaboración solicitada por las Administraciones locales9. Lo cual pone de manifiesto la dificultad, especialmente para las Administraciones locales, de exigir el cumplimiento del deber de colaboración a la AEAT10.
De ahí la conveniencia de articular técnicas y cauces de relación interadministrativa a través de la firma del correspondiente convenio de colaboración, que permitan dar una efectividad real al deber de colaboración, previendo, entre otras cosas, las posibles contraprestaciones a
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satisfacer por la colaboración prestada y las consecuencias para el caso de incumplimiento del deber de...
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