Intendencias e intendentes
| Autor | Enrique Orduña Rebollo |
| Páginas | 205-229 |
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Aunque se ha reiterado, en diversas ocasiones, que la figura de la Provincia en la Corona de Castilla durante el Antiguo Régimen tenía un carácter fiscal, en el siglo XVII, sin perder definitivamente dicho componente, comienza a perfilarse como una institución territorial que asumía competencias más amplias de carácter administrativo y económico, al estar residenciadas en la figura del Intendente, configurado como la primera autoridad civil de la provincia, aunque en las que existía Chancillería o Audiencia, seguía ostentando su presidente el mayor rango.
Precisamente al constituir un embrión de administración provincial, es necesario reflejar una síntesis de la figura del Intendente y de las Intendencias, temas sobre los que debemos remitir a diversos estudios como los de Benjamín González Alonso, Kamen, Morales Moya, Domínguez Ortiz, Anes, o nuestra monografía sobre el mismo título. De lo que se trata es de reseñar la ejecutoria, vicisitudes, competencias y actividades de unos empleados reales que tuvieron una gran influencia en el siglo XVIII, precisamente por ejercer dichas funciones en todo el territorio de la Monarquía Hispana y que de alguna forma fueron condicionando y moldeando la Administración provincial del constitucionalismo.
El origen de las Intendencias españolas hay que buscarle en la institución francesa del mismo nombre, en estos funcionarios podemos encontrar el origen de los Intendentes, aunque la razón final de su existencia debe buscarse en la actitud tradicional de los soberanos para controlar las administraciones en todos sus niveles, al tiempo que mantenían su autoridad sin fisuras. Paulatinamente
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fueron extendiéndose a toda Francia, incrementando sus funciones respaldada por disposiciones reales como el edicto de 1611 que les confirmó los poderes de tutela sobre todos los oficiales de finanzas y la gestión financiera municipal, o el reconocimiento del derecho, en abril de 1627, de conocer privativamente las causas en cualquier instancia, atribución, que hasta entonces, estaba reservada por el edicto de Crémieu a los baylíos, senescales y sus lugartenientes.
Hasta el año 1648, se consolidan y transforman las funciones del Intendente, convirtiéndose en el administrador de finanzas permanente, con lo que consiguieron superar la provisionalidad del primer tercio de siglo. Sin embargo, los vaivenes políticos de Francia afectaron su situación, siendo suprimidos por la declaración real de 13 de julio de y 22 de octubre de 1648, pero las necesidades y las nuevas circunstancias políticas, supusieron que en el verano de 1653, la reina Ana de Austria repusiera parcialmente en sus puestos a los Intendentes, que iniciaron un nuevo período de expansión culminado en 1689 al recibir Bretaña el suyo, con lo que se cerraba el proceso de extensión a todas las provincias de tal funcionario.
Su demarcación territorial era la «generalidad», que comprendía tres o cuatro de los actuales departamentos en que se divide el territorio francés, por lo que es más acertado considerar al Intendente como el antecesor del Prefecto regional en lugar del ordinario, de cualquier forma existe una coincidencia doctrinal de que, a la liquidación del Antiguo Régimen, la figura del Intendente fue sucedida por los prefectos.
Los Intendentes, como funcionarios de nombramiento real, eran sólo responsables ante el Rey, dependiendo su influencia de la personalidad de cada individuo, dotados de unos poderes muy amplios, sin una determinación legal concreta, su poder discrecional no tenía más límite formal que la confianza del Rey, era «le Roi présent dans la province».
Respecto a la introducción de las Intendencias en España, sin ignorar su clara influencia francesa, no debe caerse en el fácil recurso de su carácter novedoso en nuestro país o que fue una reproducción exacta del modelo francés. Ya Kamen advertía de la fragilidad de tales afirmaciones, de acuerdo con sus conocimientos sobre el particular, por lo que es preciso hacer una síntesis de la situación. En primer lugar, aunque la creación de las Intendencias se suele datar a partir del Decreto de 4 de julio de 1718, no es una institución nueva en la organización administrativa del antiguo régimen en la Corona de Castilla, incluso el propio Kamen recoge que en 1720 el Consejo de Castilla mantuvo que la idea de crear intendencias había sido una propuesta del siglo anterior, formulada por el Conde de Gondomar.
El caso es que en la segunda mitad del siglo XVII existía la Superintenden-206
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cia de Hacienda. Años más tarde se desdobló el cargo en las superintendencias de rentas generales, tabaco (1701-1726), resguardo (1717), correos (1716). Con anterioridad existían la Superintendencia de la Sal creada en 1631 y la del Servicio de Milicias en 1666, pero de cualquier forma nos encontramos siempre con una figura o figuras que tenían carácter exclusivamente fiscal ante la mayor amplitud de atribuciones que tomaría el Intendente del siglo XVIII. Por último no debemos omitir una referencia que se hace a los antecedentes de la Intendencia en el preámbulo de la instrucción de 1718, atribuyendo a un pasado hispano contenida en un proyecto anterior, la existencia de la institución que ahora se implantaba «cuya idea, habiendo antiguamente nacido en España, fue luego aprovechado de otras naciones con notorias ventajas en su gobierno».
Al iniciarse el nuevo siglo junto a las tendencias centralizadoras de la nueva dinastía de Borbón se unían las necesidades de la guerra que demandaban una organización profunda de la administración española, no sólo en la cúspide del Estado, sino en los niveles intermedios de carácter provincial. La solución para los últimos creyó encontrarse en la designación de un alto funcionario, de nombramiento real, con capacidad decisoria en su jurisdicción territorial y sujeto al control de un órgano superior del gobierno.
Aunque desde 1702 se suceden los proyectos (Orry, Marqués de Louville), hasta noviembre de 1711 no se convierte en realidad el plan de Bergeyck, minis-tro principal de Felipe V, y en diciembre siguiente fueron nombrados los intendentes para todas las provincias, 10 que supuso una anticipación de siete años a la fecha admitida tradicionalmente. No se conoce la nómina completa de los designados, aunque entre los más notorios destacaba José Patiño, designado para Extremadura o Macanaz para Aragón.
Sus funciones rompen el esquema fiscal, ostentado hasta entonces por los superintendentes, asumiendo en teoría todas las competencias de finanzas, policía, justicia y guerra, aunque en la práctica, y a tenor del contenido de la Instrucción, que se dio a todos los nombrados, para el cumplimiento de sus funciones, éstas se refieren casi exclusivamente al ramo militar, sin que se tenga noticia de que recibiesen otras instrucciones posteriores referidas al resto de las competencias, pese a que se anunciaba su envío.
La explicación de que sólo se reglamentasen las funciones militares hay que atribuirla, con toda probabilidad, a la situación bélica que atravesaba España en aquellos momentos, por lo que se posponía para mejor ocasión la entrada en vigor de todas las funciones que se les atribuían, que hasta cierto punto estaban resueltas, pues no hay que olvidar la existencia de los corregidores, también funcionarios reales, que desempeñaban tradicionalmente algunas de las competencias señaladas. Fue sintomático que en 1711, además de los correspondientes a la Corona de Aragón, sólo se dotasen los destinos de Intendente en las provincias fronterizas con Portugal.
Si esto puede resultar una explicación para la Corona de Castilla, no es igual para el caso de Aragón, Cataluña y Valencia donde la derogación foral requería
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su urgente sustitución por otras normas, así como personas idóneas para llevarlo a cabo con eficacia, por ello en las ciudades de la Corona de Aragón los Intendentes tuvieron funciones mucho más amplias y en ellas sí entendían de cuestiones referentes a policía administrativa, fomento y otras análogas, con especial atención a las de carácter hacendístico.
Según Kamen, para el caso de Zaragoza, Barcelona y Valencia, existió una continuidad y permanencia de los Intendentes hasta 1718, situación que no se produce en las ciudades de Castilla donde no se había variado el ordenamiento jurídico. Observamos esta continuidad de las personas en el cargo prolongán-dose, incluso, hasta después del segundo período iniciado en 1718. En cuanto a las otras provincias, paulatinamente no se proveyeron los cargos, manteniéndose sólo en los lugares donde existían actividades militares, hasta que por decreto de 25 de marzo de 1715 se suprimieron las provinciales o civiles
De todas formas, la implantación de las Intendencias constituyó, según Domínguez Ortiz, la innovación administrativa más importante de los Borbones. Llenaron el vacío administrativo que existía entre el Consejo de Castilla y la administración local formada por alcaldes mayores y corregidores. También su dependencia iba a resultar una novedad, pues no estaban supeditados al Consejo de Castilla, hasta entonces prácticamente ministerio universal de la Monarquía, sino directamente al...
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