Inteligencia distribuida: Cómo combinar la evaluación política, la prospectiva y la evaluación tecnológica.

Asunto: La evaluación política, junto con la prospectiva y la evaluación tecnológica se puede utilizar, en diferentes combinaciones, para reforzar los aportes estratégicos a la formulación de políticas. Estas combinaciones pueden contribuir a la formulación de políticas europeas, a través de una arquitectura flexible "de abajo a arriba", que haga uso de múltiples fuentes de conocimientos relacionados con la I+DT.

Relevancia: Si los datos e informaciones que resultan de la evaluación de la política y los programas públicos se utilizan como aportaciones para la planificación de iniciativas políticas futuras (y no sólo como justificación a posteriori), entonces la evaluación puede funcionar como una "herramienta de inteligencia". Además, si se combina con otras herramientas, como la prospectiva científica y tecnológica o la evaluación tecnológica, puede dar como resultado una "caja de herramientas" de inteligencia estratégica para la formulación de políticas.

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Introducción

En la última década, el núcleo central en el tema de la evaluación se ha ensanchado, abarcando nuevos problemas y enfoques formativos. En consecuencia, la evaluación se relaciona cada vez más con la estrategia

En la última década, se han producido muchos cambios en la teoría y práctica de la evaluación de las políticas públicas de Investigación, Tecnología, Desarrollo e Innovación (I+DTI). En particular, en los países donde la evaluación arraigó primero, se pueden observar las siguientes tendencias:

El discurso principal de la evaluación ha evolucionado desde un deseo de legitimar acciones pasadas y demostrar su racionalidad, hacia una necesidad de mejorar la comprensión e informar acciones futuras.

Consecuentemente, el núcleo central de la evaluación se ha ensanchado, desde el estrecho marco de la calidad, la economía, la eficacia y la efectividad, hacia un marco más general con temas adicionales, tales como la adecuación de las acciones pasadas y una preocupación por mejorar el rendimiento y el desarrollo de estrategias.

Los enfoques de la evaluación también han evolucionado, desde un modelo purista de "neutralidad objetiva", caracterizado por evaluadores independientes que producen informes que contienen pruebas y argumentos, pero no recomendaciones, hacia enfoques más formativos, en los que los evaluadores actúan como consultores en ejercicios de aprendizaje que implican a todas las partes interesadas, proporcionando consejos y recomendaciones, así como análisis independientes.

Ello conduce a enfoques más flexibles y experimentales para la definición de políticas, e incluso a una mayor demanda de sistemas de seguimiento, evaluación y benchmarking, bien especificados, que contribuyan al desarrollo de estrategias.

Muchas evaluaciones reflejan, pues, una preocupación creciente por las relaciones entre evaluación y estrategia, con una mezcla ecléctica de metodologías utilizadas en el contexto de ejercicios individuales para satisfacer la demanda de comprensión y asesoramiento. También se presta una atención creciente, en muchos entornos institucionales, al modo en que la evaluación (EV) puede informar la estrategia, a menudo en combinación con la prospectiva tecnológica (PT) y la evaluación tecnológica (ET).

Necesidad de mejorar la inteligencia estratégica

La naturaleza cambiante de la tecnología, los nuevos patrones de comunicación e interacción y el mayor número de actores, conducen a la necesidad de una política europea de I+DTI, altamente estratégica

El análisis de las políticas de I+DTI ha abandonado los modelos simplistas de cómo funcionan los procesos de innovación. Cada vez se reconoce más que la dinámica de los "sistemas de innovación" (que relacionan a las empresas industriales, los centros docentes y de investigación y los organismos políticos) es compleja y difícil de entender, y que las comunidades científicas y tecnológicas (para no mencionar a los "usuarios" de sus productos) se enfrentan a una serie de desafíos: (1) La naturaleza del proceso de innovación tecnológica está cambiando. La fabricación de productos muy sofisticados plantea demandas científicas crecientes, que precisan de la investigación interdisciplinar y de la fusión de trayectorias tecnológicas heterogéneas. Están apareciendo nuevos patrones de comunicación e interacción, que los investigadores, los innovadores y los políticos deben reconocer y comprender. (2) Los políticos europeos tienen que coordinar sus intervenciones con un número creciente de actores (p.ej., autoridades europeas; diversos departamentos de los gobiernos nacionales y agencias regionales; empresas y asociaciones industriales; sindicatos y movimientos sociales organizados, etc.). (3) El coste creciente de la ciencia y la innovación acelerará también, probablemente, la división internacional del trabajo en el sistema de investigación europeo, lo que hará más necesaria una política europea de I+DTI, altamente estratégica, aunque no necesariamente centralizada.

En estas circunstancias, la formulación de una política no es algo inmediato. Se ejercen presiones crecientes sobre los políticos para:

aumentar la eficacia y la efectividad en el gobierno de la ciencia y la tecnología;

tomar opciones difíciles en la asignación de los escasos recursos para financiar la ciencia y la tecnología;

establecer una división internacional del trabajo en ciencia y tecnología, que sea aceptable para todas las partes interesadas;

integrar la política "clásica" de I+DTI con metas socioeconómicas más amplias, tales como reducir el desempleo, favorecer la integración social de los grupos y regiones menos favorecidos, como se propugna, en particular, en el Quinto Programa Marco de la Comisión Europea;

reconocer, comprender y gestionar la creciente complejidad de los sistemas de innovación (más actores, más aspectos, más niveles, etc.);

adaptarse a los cambios de énfasis de las políticas de I+DTI entre los niveles internacional (en ascenso), nacional (en descenso) y regional (en ascenso).

En las dos últimas décadas, se han realizado esfuerzos considerables para mejorar las aportaciones al diseño de políticas eficaces de ciencia, tecnología e innovación. En particular, se han introducido metodologías formalizadas que tratan de analizar el comportamiento pasado (EV), pasar revista a las opciones tecnológicas para el futuro (PT) y evaluar las consecuencias de las distintas opciones (ET). Como complemento de EV, PT y ET se han utilizado también otras herramientas de inteligencia, tales como estudios comparativos de la "competitividad tecnológica" a nivel nacional, regional o sectorial, metodologías de benchmarking, etc. Todos los políticos, a nivel regional, nacional e internacional, se han beneficiado con su participación en estos procesos y explotado sus resultados para la formulación de nuevas políticas. Desde un punto de vista analítico, se pueden identificar ciertos factores estructurales que impulsan la función de la Inteligencia Estratégica (IE):

Ya no resulta adecuado un modelo lineal de la formulación de políticas como un proceso secuencial (en el que las etapas típicas son: formulación, establecimiento de agendas, decisiones, implementación, evaluación, formulación, etc.), al menos no en el campo de la política de innovación. Aquí, todas las etapas típicas interactúan más menos entre ellas. La aparición de la IE como recurso político, por una parte, y los prerrequisitos estructurales e institucionales para utilizar las actividades de inteligencia, por otra, se influencian y transforman entre sí. A menudo, es la presión externa sobre los políticos la que crea el impulso para producir y aplicar IE avanzada.

En las dos últimas décadas se han introducido nuevas tecnologías y los políticos, a todos los niveles, se han beneficiado de una mayor participación en los procesos de Inteligencia Estratégica

La política de I+DTI se basa más bien (y cada vez más) en la interconexión entre actores heterogéneos, en lugar de en la toma de decisiones y la implementación "de arriba a abajo". Las decisiones políticas se negocian frecuentemente a muchos niveles y con muchos actores. Estos persiguen intereses diferentes (parcialmente contrapuestos) que representan perspectivas diferentes de las partes interesadas, construyen distintas percepciones de la "realidad", se refieren a "marcos" institucionales divergentes (véase figura 1). El éxito en la formulación de políticas significa normalmente un compromiso entre las perspectivas de las partes interesadas.

Los actores que compiten y negocian utilizan dinero, poder e información como armas principales. Los distintos actores disponen de cuotas diferentes de estos recursos. El uso de herramientas de Inteligencia Estratégica (como EV, PT y ET), en particular de la "información" y el conocimiento como medio de negociación, facilita una formulación más "objetiva" de las percepciones divergentes sobre temas conflictivos, y ofrece indicadores y mecanismos de tratamiento de la información adecuados.

Figura 1. Actores en la Política de I+DTI e Inteligencia Estratégica.

(Imágen Omitida)

Cada vez resulta más obvio, tanto para los políticos como para los analistas que participan en el desarrollo y utilización de herramientas de IE, que es posible una mejora continua y que es necesario explotar las sinergias potenciales.

Evaluación de la política de I+DTI; Prospectiva tecnológica; Evaluación tecnológica

Los conceptos básicos de las nuevas metodologías, EV, PT y ET, corresponden a la evaluación política, la prospectiva tecnológica y la evaluación tecnológica

Se pueden describir los conceptos básicos de EV, PT y ET de la forma siguiente:

Las prácticas de evaluación de la política científica, tecnológica y de innovación son amplias y sus funciones varían significativamente: (1) Desde justificar la distribución del dinero público y demostrar el uso adecuado y eficaz de los fondos midiendo la calidad científico-tecnológica o los impactos socioeconómicos (potenciales), (2) Pasando por una mejor gestión y "sintonía" de los programas de política científica y tecnológica; (3) Hasta un intento de mejorar la transparencia de las reglas del juego y de la asignación de fondos para investigación, mejorando la base informativa para dar forma a las políticas de innovación, en el sentido de una "mediación", conducida por el gobierno, entre los intereses divergentes y contrapuestos de los distintos actores del sistema de innovación (Kuhlmann, 1997).

"La prospectiva tecnológica es un intento sistemático de penetrar en el futuro a largo plazo de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad, con objeto de identificar las áreas de investigación estratégicas y la aparición de tecnologías genéricas que puedan rendir los mayores beneficios económicos y sociales" (Martin, 1995).1

La evaluación tecnológica se puede describir, en términos muy generales, como la previsión de los impactos en orden a reducir los costes sociales y humanos de la tecnología, por un procedimiento de prueba y error. Detrás de esta definición, se esconde un amplio abanico de tradiciones nacionales en ET (Schot, 1997; Loveridge, 1996).

Requisitos generales de la Inteligencia Distribuida

Cuanto mayor sea el impacto socioeconómico potencial de la innovación, más conveniente será utilizar la gama completa de técnicas disponibles para la inteligencia estratégica

Una revisión de las prácticas y las experiencias existentes en el uso integrado de las tres herramientas de inteligencia para la formulación de políticas de innovación, EV, PT y ET, en diversos países europeos y en la Comisión de la UE, revela que no hay un sistema "indiscutible" para combinar dichas herramientas de modo óptimo (Airaghi, 1997; Guy, 1998; Fayl, 1997). La combinación se debe considerar caso por caso, según los objetivos y el alcance del proceso de toma de decisiones políticas de que se trate. No defendemos la integración per se, sino una integración en aquellos casos donde una combinación de información retrospectiva con la consideración de los pros y contras actuales, del amplio abanico de participantes y de los desarrollos futuros, puede mejorar las perspectivas necesarias para elegir entre diversas opciones estratégicas.

En general, se puede decir que cuanto mayor sea el impacto socioeconómico potencial de la tecnología y la innovación, más conveniente será utilizar la gama completa de técnicas disponibles para la inteligencia estratégica.

Se puede avanzar una serie de principios generales de la Inteligencia Distribuida, para sistemas de innovación complejos:

Un prerrequisito importante de la Inteligencia Estratégica y Distribuida es la calidad y fiabilidad de la información que se proporcione

organizar procesos de "mediación" entre actores con intereses contrapuestos en instancias políticas relacionadas;

incorporar a tales procesos la política sobre los resultados de EV, PT y ET, y también los análisis sobre los procesos de innovación cambiantes, la dinámica de los sistemas de investigación y las funciones de las políticas públicas;

por tanto, constatar la multiplicidad de valores e intereses de los actores;

facilitar una formulación más "objetiva" de las percepciones divergentes, ofreciendo indicadores, análisis y mecanismos de información adecuados;

crear foros para la interacción, la negociación y la preparación de decisiones;

responder a la búsqueda política de la democracia en relación con las opciones tecnológicas.

Puesto que la formulación de políticas de I+DTI tiene lugar en múltiples instancias políticas a los niveles regional, nacional y europeo, se precisan "interfaces" que relacionen los diversos sistemas y las instancias políticas. Algunos requisitos generales para mejorar las Infraestructuras de Inteligencia Estratégica basadas en la Inteligencia Distribuida, son los siguientes:

crear "infraestructuras" de Inteligencia Distribuida (pero no un sistema único), relacionando la IE existente a nivel regional, nacional, sectorial, etc., tanto horizontal como verticalmente;

establecer "nodos" para gestionar y mantener las infraestructuras, de modo que se permita el libre acceso a todos los ejercicios de IE realizados con apoyo público, y proporcionar un "directorio" que facilite las relaciones directas entre los actores;

garantizar la solidez, incluidos los recursos adecuados.

Un requisito importante de la Inteligencia Estratégica y Distribuida es la calidad y fiabilidad de la información que se proporcione. Los requisitos generales de los mecanismos de garantía de calidad son:

facilitar ejercicios repetidos y "nuevos" (p.ej., EV, PT y ET) y nuevas combinaciones de actores y niveles;

fortalecer y estabilizar la calidad profesional de la IE distribuida, incluyendo el registro y acreditación de los profesionales y los mecanismos para favorecer la renovación.

Figura 2. Arquitectura de la Inteligencia Estratégica Distribuida

(Imágen Omitida)

Fortalecimiento de la Inteligencia Distribuida para la formulación de políticas de I+DTI a nivel europeo

Debido a la falta de conexión entre las distintas actividades, se infrautilizan la información, los conocimientos y las capacidades existentes en el proceso de formulación de la política de innovación

Sin embargo, las prácticas actuales en la mayoría de los países y en la UE han evolucionado de forma desigual e independiente. Raras veces se han interconectado las distintas actividades, ya sea conceptual o políticamente. Esta falta de conexión ha llevado a una infrautilización de la información, los conocimientos y las capacidades existentes en el proceso de formulación de la política de innovación y ello, en consecuencia, ha sido un gran obstáculo en el intento de establecer una política coordinada. Por ejemplo, el objetivo fijado en el Tratado de Maastricht para alcanzar una política europea coordinada en materia de ciencia, investigación y tecnología (incluyendo los niveles regional, nacional y europeo) no se ha visto beneficiado, hasta ahora, por el uso sistemático de herramientas de inteligencia.

En el futuro, las políticas europeas de I+DTI pueden poner un mayor énfasis en la orientación hacia misiones, en lo que respecta a problemas sociales (mientras que la mayoría de los programas orientados a la difusión permanecerían bajo la competencia de los estados miembros): esta tendencia está ya presente en el Quinto Programa Marco. A largo plazo, podrían lanzarse nuevas iniciativas, basadas en las necesidades y oportunidades, así como en los impactos, con objeto de complementar los actuales programas genéricos. Esto conllevaría más actividades horizontales y, por tanto, diferentes formas de organización de las mismas, p. ej. mediante el modelo de las "task forces".

Mejorar la coordinación, la cooperación, la asignación de tareas y el desarrollo de conocimientos en las instituciones nacionales, son requisitos para garantizar la mejora general de las funciones de desarrollo e innovación en la política de I+DTI

Dada la variedad de instituciones existentes que realizan funciones de Inteligencia Distribuida para la política de innovación, hay lugar para una mejora considerable en su funcionamiento, de acuerdo con los principios siguientes:

mejorar la coordinación de la EV con la PT y la ET en la Comisión; los sistemas de "evaluación del impacto", ya puestos en práctica y bastante ambiciosos, constituyen un punto de partida útil. Además, debe reforzarse el papel de la DG de Investigación, como mediador entre otros sectores de la Comisión y los participantes en las políticas de innovación nacionales;

mejorar la cooperación entre la Comisión y el Parlamento Europeo, en general y en lo que respecta a la ET en particular. El Parlamento debe jugar un papel más importante, especialmente en relación con la ET;

mejorar la asignación de tareas a las distintas instituciones, centrándose las de la UE en la recogida de información, síntesis y preparación de decisiones políticas, más que en llevar a cabo tareas de investigación por sí mismas;

desarrollar y utilizar plenamente la experiencia de las instituciones nacionales, mediante encargos, proyectos conjuntos, etc. Esta es una base necesaria para las actividades de EV, PT y ET, a nivel de la UE. Debe organizarse, a nivel europeo, el intercambio de información y los intercambios mutuos y periódicos de personal entre las distintas comunidades (p. ej, en forma de conferencias semestrales/anuales, como las organizadas recientemente por la Comisión en el contexto de la Red Europea de Evaluación de la I+DT);

desarrollar interfaces entre los actores científicos y tecnológicos y el público en general (p.ej., como el "Futur-Prozess", a través de Internet, lanzado recientemente en Alemania, como extensión de las experiencias de prospectiva de los años 90).

La Inteligencia Estratégica juega un papel fundamental en la formulación de políticas. Otras áreas de gran importancia, que no deben ignorarse, son las normas de calidad, la circulación de conocimientos y las redes centralizadas

En este mundo de formulación distribuida de políticas, la Inteligencia Estratégica facilita el dominio de las condiciones cambiantes del proceso de innovación, la elección democrática de tecnologías futuras, y la limitación del gasto público ligado al proceso de toma de decisiones. Distribución significa basarse en procesos "de abajo a arriba", mientras que, para ser eficaces y merecedores de confianza, se desarrollan normas de calidad y sistemas para garantizar la calidad. Además, serán importantes los nodos centrales, que facilitan las conexiones horizontales y la circulación del conocimiento entre distintas instancias y niveles políticos.

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Palabras clave

evaluación, prospectiva, evaluación tecnológica, política de innovación, inteligencia distribuida

Nota

1- Este trabajo se basa en un informe preparado por miembros de la Advanced Science and Technology Policy Planning Network, una red creada como parte del Programa de Investigación Socioeconómica de la Unión Europea: Kuhlmann, S., Boekholt, P., Georghiou, L., Guy, K., Héraud, J.-A., Laredo, Ph., Lemola, T., Loveridge, D., Luukkonen, T., Polt, W., Rip, A., Sanz-Menéndez, L., Smits, R., "Improving Distributed Intelligence in Complex Innovation Systems", Karlsruhe (Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research, ISI), 1999.

Referencias

Kulhmann, S., Evaluation as a Medium of Science & Technology Policy: Recent Developments in Germany and Beyond. En: OCDE (ed.): Policy Evaluation in Innovation and Technology, Towards Best Practices. París, 443-460, 1997.

Martin, B., Foresight in Science and Technology. En: Technology Analysis & Strategic Management, vol. 7, nº 2, p. 140, 1995.

Schot, L., Rip, A., The Past and the Future of Constructive Technology Assessment (1997) En: Technological Forecasting and Social Change, 54, 251-268, 1996.

Loveridge, D., (editor invitado), International Journal of Technology Management: Special Publication on Technology Assessment, vol. 11, nos. 5/6, 1996.

Airaghi, A., Busch, N., Georghiou, L., Kulhmann, S., Ledoux, J.M., Raa, A. van, Viana Baptista, J., Options and Limits for Assessing the Socio-Economic Impact of European RTD Programmes. Informe para la Comisión Europea, 1999.

Guy, K., Clark, J., Balazs, K., Stroyan, J., Arnold, E., Strategic Options for the Evaluation of the R&D Programmes of the European Union. Informe para el Programa de Opciones Científicas y Tecnológicas (STOA) del Parlamento Europeo. Brighton (Technopolis), 1998.

Fayl, E., Dumont, Y., Durieux, L., Karatzas, I., O’Sullivan, L., Evaluation of Research and Technological Development Programmes: a Tool for Policy Design. En: Research Evaluation, vol. 7, nº 2, 93-97, 1997.

Contacto

Dr. Stefan Kuhlmann, Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research (ISI), Karlsruhe

Tel.: +49 721 68 09 170/4, fax: +49 721 68 09 260, correo electrónico: sk@isi.fhg.de

Sobre el autor

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Stefan Kuhlmann es jefe del departamento de Análisis Tecnológico y Estrategias de Innovación, en el Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research (ISI) de Karlsruhe, Alemania, y profesor de ciencias políticas en la Universidad de Kassel. Se doctoró en 1986 (Dr.rer.pol.) con "habilitación" en 1998.

Ha realizado trabajos de investigación y tiene numerosas publicaciones sobre análisis de la política pública, con especial énfasis en el análisis, planificación y evaluación de las políticas de investigación, tecnología e innovación. Es miembro de diversas asociaciones profesionales, como la Sociedad Alemana de Evaluación (de cuyo Comité Ejecutivo forma parte), la Sociedad Europea de Evaluación, la Red Europea de Evaluación de la I+DT y el Grupo Internacional de Investigación sobre Evaluación. Ha sido también coordinador de la Red de Planificación Avanzada de la Política Científica y Tecnológica, dentro del Programa de Investigación Socioeconómica de la Unión Europea.