Instrumentos jurídicos para el control del crecimiento urbano en el derecho francés
| Autor | Gérard Marcou |
| Cargo | Catedrático de Derecho Público, Universidad París l (UMR de Derecho Comparado) - Director del GRALE |
Las palabras «control del crecimiento urbano» se pueden entender de diversas maneras. En la perspectiva del desarrollo sostenible, el control del crecimiento urbano significa limitar y dominar la extensión urbana, que consume demasiado de suelos y de recursos naturales, así como la concentración urbana que lleva a la congestión urbana y al deterioro de la calidad de la vida; él significa también superar la fragmentación urbana que resulta de la segregación social en el espacio urbano.
Así, para enfrentar estos desafíos, economistas y urbanistas promueven pautas contrapuestas, pero que se deben reconciliar: la ciudad compacta y el policentrismo. La ciudad compacta tiende a limitar el consumo de suelos, diminuir el consumo de energía y superar la especialización residencial; pero podría al mismo tiempo aumentar la congestión y llevar a consecuencias negativas para el ambiente. Es por que otros proponen el policentrismo, como un tipo de organización que tiende a compartir las funciones entre los subcentros, relacionados con una buena red de transportes públicos, y a repartir el crecimiento urbano1. Además, se busca una pauta alternativa de desarrollo socialmente sostenible, es decir, una pauta de ciudad que tiene cuidado la cohesión social.
Consideraciones similares se reflejan en la evolución reciente del derecho urbanístico, en particular desde la Ley del 13 de diciembre de 2000 «Solidaridad y renovación urbana» y en conflictos sobre la aplicación de la Ley2. Estas implican un cambio de fundo del enfoque del derecho urbanístico francés. En efecto, el derecho urbanístico moderno se ha desarrollado para poner un marco jurídico al desarrollo urbano de los años después de la guerra. Las instituciones mayores y los procedimientos del derecho urbanístico tendían a prever y dirigir las tendencias de la urbanización rápida movida por el desarrollo económico (desde ahí la concepción de un planeamiento prospectivo), a proveer terrenos que necesitaban la construcción de viviendas y las actividades económicas, y a controlar los precios de los terrenos para evitar su inflación especulativa. Etapas mayores de la evolución del derecho urbanístico fueron la Leyes de 1957 y 1962 que introdujeron las áreas de urbanización prioritaria (ZUP), los programas de renovación urbana y después las áreas de ordenación diferida (ZAD), y la Ley de 1967 (LOF) que introdujo la distinción entre dos niveles de planeamiento urbanístico, el nivel de la previsión y de la estrategia (schéma directeur), y el nivel de la reglamentación (POS) que fija el marco de los derechos de construir3.
Sin embargo, desde los años ochenta, el derecho urbanístico tuvo que adaptarse al cambio del enfoque del urbanismo. Francia se ha convertida en un país muy urbanizado, con un desarrollo muy marcado de la periurbanización, con un consumo alto de suelos, y crisis sociales urbanas graves en barrios deteriorados. Ya desde los años ochenta, los gobiernos buscaron nuevos instrumentos para responder a estos problemas, a través de la política ambiental y la dicha «política de desarrollo social de los barrios», después renombrada «política de la ciudad», de hecho una política social. Pero, como lo dijo el senador Jean-Pierre Sueur, no podemos tener «una política de la ciudad que va mal» separada de una política de la ciudad que va bien»4. Por eso, el derecho urbanístico debía ampliar sus objetivos e integrar preocupaciones ambientales y sociales. No era sólo un problema para el derecho urbanístico, sino también un problema que implicaba una concepción de las responsabilidades respectivas de las entidades locales y del Estado en este ámbito, y que necesitaba coordinar urbanismo y ordenación del territorio. La descentralización de las competencias urbanísticas a los municipios y sus mancomunidades impactó fuertemente sobre la evolución del derecho urbanístico. Se derivó de esto un cambio progresivo pero hundo del contenido del derecho urbanístico, y de los documentos de planeamiento.
Hoy aparece en el derecho francés que le control del crecimiento urbano se trata a través ramas diversas de la legislación, no sólo del derecho urbanístico. Es un fenómeno que justifica una aproximación global, y que impone entonces al derecho urbanístico integrar estas políticas a través su función de coordinación y de coherencia, que debe aplicarse en el contexto de la ampliación de sus objetivos y de las materias que cubre. Es también una responsabilidad compartida entre el Estado y los municipios, no sólo una responsabilidad de las corporaciones territoriales, lo veremos en las dos partes de esta ponencia.
Es así que vamos a presentar las disposiciones del derecho francés.
Para comprender bien el sistema francés debemos recordar en primer lugar como se entiende la descentralización del urbanismo, y el papel que la Ley mantiene en las manos del Estado (1). Luego la aproximación global del fenómeno del crecimiento urbano por el derecho resulta de la coordinación de reformas de la organización territorial, de la ordenación del territorio y del planeamiento (2). Además, debemos tener en cuenta algunas ramas de legislación que prevén documentos especiales de planeamiento que pueden afectar de manera importante la estructuración del tejido urbano y con los cuales deben ser establecidas relaciones jurídicas (3).
La Ley del 7 de enero 1983 ha transferido la competencia en la materia del planeamiento urbanístico a los municipios o sus mancomunidades, salvo los poderes de supervisión y de orientación que la Ley mantuvo en las manos del Estado, incluyendo las dichas «directivas territoriales de ordenación», añadidas por la Ley de ordenación del territorio del 4 de febrero de 1995.
En el derecho francés existe una distinción marcada entre el planeamiento urbanístico, que tiene un alcance reglamentario respecto a los propietarios o a otras autoridades administrativas, y el planeamiento de ordenación del territorio que tiene sólo un alcance de previsión y de orientación política, pero sin alcance normativo5. Significa que, en Francia, sólo los municipios y sus mancomunidades, y bajo condiciones el Estado, poseen un poder normativo de planeamiento. Al revés, la región, que tiene una competencia en la materia de la ordenación del territorio, puede sólo establecer un esquema regional de desarrollo y de ordenación de su territorio, sobre la base de la Ley de 1995. Este esquema debe orientar las decisiones de las autoridades regionales, y puede también recomendar la elaboración de cualquier documento de planificación urbanística, pero el esquema no es vinculante respecto a las autoridades de planeamiento urbanístico. La excepción más significativa es el esquema director de la región Île-de-France, cuya competencia fue transferida a la región por la Ley de 1995, pero en «asociación» con el Estado, y que es, según la Ley, un documento regional de planeamiento urbanístico6; los esquemas regionales de Córcega y de las regiones de ultramar tienen un alcance similar pese a algunas diferencias. Salvo estas excepciones, las regiones francesas no tienen ningún poder de planeamiento urbanístico y no pueden vincular el poder de planeamiento de los municipios. Vale subrayar que la Ley del 13 de agosto de 2004 de traspaso de competencias a las corporaciones territoriales no cambió esta concepción y non fue tampoco un tema de debate. Sin embargo, no significa que las regiones no juegan un papel respecto al desarrollo urbano, pero lo pueden sólo a través de sus competencias de ordenación del territorio y de apoyo a programas de los municipios y del Estado. Como lo dice el artículo L.110 del código urbanístico, el territorio es un «patrimonio común de la nación», y todas corporaciones públicas, incluyendo el Estado, comparten su gestión en el marco de sus competencias respectivas.
El objetivo de controlar el crecimiento urbano es perseguido por la coordinación de las diversas políticas y legislaciones que atañen las áreas urbanas, por la reforma de los instrumentos de planeamiento y por reglas de control que deben garantizar que se logra este objetivo.
Los años 1999 y 2000 vieron una tentativa de tratar de manera global el problema del desarrollo de las aglomeraciones urbanas con reformas legislativas coordinadas que tocaron la organización territorial, la ordenación del territorio y los instrumentos de planeamiento, a partir de un diagnostico demográfico y socio-económico del INSEE.
El INSEE público en 1997 su nueva definición y cartografía de 361 áreas urbanas (con 41 millones de habitantes), cuyas morfología y extensión reflejan la importancia del fenómeno de la periurbanización en el desarrollo urbano. Desde el punto de visto estadístico, el área urbana es un conjunto continuo de municipios, con un centro urbano y una corona de municipios rurales y de asentamientos urbanos, donde al menos 40% de la población residente activa tiene un trabajo en el centro urbano o en los municipios atraídos por este centro urbano. Esta evolución supera la distinción tradicional entre la ciudad y el campo, porque se constituyen alrededor de las ciudades vastas áreas donde la población vive de los empleos y de los servicios urbanos, aunque prefiero vivir fuera de la ciudad7. Pero la periurbanización consuma mucho de suelos y aumenta los...
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