Los servicios postales: Otra industria en red en proceso de liberalización
| Autor | Juan J. Montero Pascual |
| Cargo | Abogado. Doctor en Derecho por el I.U.E. (Florencia). |
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UN SECTOR EN TRANSFORMACIÓN
§ 1. Liberalización.?El sector postal está sufriendo una decisiva transformación. En primer lugar, se está profundizado en la apertura a la competencia. Con carácter gradual, están siendo eliminados en toda la Unión Europea los derechos especiales y exclusivos de los tradicionales monopolios públicos nacionales. Como resultado, nuevos operadores están entrando al mercado con la consiguiente aparición de conflictos con los tradicionales monopolistas. La liberalización, no obstante, transcurre paralela a otros procesos igualmente decisivos.
§ 2. Globalización.?Entre estos procesos destaca la globalización 1. Es evidente que un sector tan ligado a la comunicación y el transporte se ve inevitablemente afectado por el proceso internacionalización de las actividades económicas y sociales. Usuarios con presencia multinacional demandan proveedores con presencia multinacional. Fruto de esta tendencia está siendo la ruptura con el modelo tradicional de operadores nacionales que no competían por el tráfico transfronterizo sino que cooperaban, centrándose cada uno en su territorio, para prestar dichos servicios. Están surgiendo, así, operadores con presencia global 2.
Este proceso es paralelo a la convergencia entre el tradicional servicio de correo, consistente en el transporte de correspondencia, con actividades más recientes como el transporte urgente de pequeña paquetería. Son precisamente las empresas presentes en este último segmento, ajenas tradicionalmente al régimen jurídico de los servicios postales, las que están protagonizando el proceso de aparición de operadores globales así como el proceso de adaptación a las nuevas tecnologías.
§ 3. Innovación tecnológica.?Si bien la aparición de nuevas tecnologías como el correo electrónico, supone una amenaza para el sector 3, hay que observar que también abre nuevas oportunidades. En primer lugar, el sector se puede beneficiar de los aumentos de eficiencia generados por el uso de las tecnologías de la información, al igual que cualquier otro sector, y probablemente en mayor grado, por sus propias características. El desarrollo tecnológico permite ofrecer nuevos instrumentos de gestión de los envíos como la localización permanente del envío, la confirmación inmediata de la entrega incluso mediante mensaje al teléfono móvil, o la introducción de direcciones permanentes 4. Del mismo modo, las nuevas tecnologías están produciendo la aparición de nuevos servicios como el correo híbrido. Este servicio permite que un mensaje de correo electrónico sea transformado en una comunicación en soporte físico para su entrega. Por último, el auge del comercio electrónico puede incrementar la cantidad de paquetería gestionada por los operadores postales.
§ 4. Retos.?Estas transformaciones suponen un importante reto para los tradicionales monopolistas, que deben adaptarse a las nuevas condiciones del mercado (innovación tecnológica, introducción de nuevos servicios, incremento de calidad, competencia), pero también para las autoridades públicas, que deben en todo caso garantizar la satisfacción del evidente interés general que caracte-riza a los servicios postales, y en especial la universalidad del servicio.
A pesar de la relevancia de los procesos de transformación del sector postal, este ha recibido muy poca atención por parte de los estudiosos del Derecho en España 5. En las siguientes páginas se realiza un somero análisis del régimen jurídico que ordena la prestación de estos servicios en España. Especial atención merece la delimitación de su objeto, esto es, de los servicios que son considerados como postales.
Parece claro que no existen rasgos que caractericen intrínsecamente un servicio de transporte como postal. Proponemos superar criterios formalistas y desfasados como la confidencialidad de la correspondencia y reconocer que es precisamente la estructura en red el elemento que caracteriza de forma más certera los servicios postales. Así, deberían ser objeto de la legislación postal todos los servicios de transporte susceptibles de ser distorsionados por la acción del gestor de la red postal pública así como aquellos servicios que pueden amenazar la estabilidad de la red postal pública. De esta forma, la delimitación de los servicios objeto del régimen jurídico propio de los servicios postales debe evolucionar de forma paralela a la evolución tecnológica y económica, como de hecho ha ocurrido en las últimas décadas.
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MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL
§ 5. Marco normativo.?El artículo 149.1.21º de la Constitución Española dispone: «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...] correos y telecomunicaciones [...]». En ejercicio de dicha competencia, y a fin de trasponer la Directiva 97/67/CE 6 (en adelante Directiva Postal), las Cortes Generales adoptaron la Ley 24/1998, del servicio postal universal y de liberalización de los servicios postales 7. La Ley Postal derogó la anti-cuada y dispersa normativa sectorial 8, a fin de proporcionar una normativa sistemática que rigiese la apertura del sector a la competencia y garantizase la calidad del servicio.
El desarrollo reglamentario de la Ley Postal se encuentra fundamentalmente en el Real Decreto 1829/1999 por el que se aprueba el denominado Reglamento de Servicios Postales 9, el Real Decreto 81/1999 por el que se aprueba el Reglamento de Autorizaciones y Registro 10, y el Real Decreto 1338/1999, por le que se aprueba el Reglamento de Tasas y Fondo 11.
§ 6. Marco institucional nacional.?La Ley Postal establece un marco institucional para la supervisión del sector. Así, los Títulos IV y V de la Ley atribuyen competencias a las autoridades públicas para la intervención en los mercados y establecen el régimen de inspección y sanción.
Es de destacar que en España no se ha contemplado hasta la fecha la creación de una administración independiente sectorial siguiendo el modelo, por ejemplo, de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones 12. Por el contrario, las competencias son asignadas a la Administración activa y fundamentalmente al Ministerio de Fomento. En paralelo, las autoridades de defensa de la competencia están llamadas a intervenir de forma decisiva en el sector.
§ 7. La UPU.?La Unión Postal Universal (en adelante UPU) es la agencia especializada de las Organización de Naciones Unidas para asuntos postales. La UPU fue instituida mediante el Convenio de Berna de 9 de octubre de 1874 y rápidamente un número sustancial de Estados se adhirió a la organización 13. El objetivo inicial de la UPU fue facilitar el tránsito internacional de envíos postales. Con anterioridad a la existencia de la organización era imprescindible concluir un acuerdo bilateral entre los Estados involucrados de origen y destino de un envío. El objetivo del Convenio de Berna de 1874 fue establecer el principio de libertad de tránsito y definir unos principios sencillos de determinación del precio a satisfacer por el tránsito o terminación de un envío por parte del monopolista de un Estado extranjero.
La UPU fue integrada como agencia especializada en la Organización de Naciones Unidas el 1 de julio de 1948, en la línea de otras agencias como la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la UNESCO o la OMS. Esta integración supuso el fortalecimiento de los objetivos de solidaridad internacional y en concreto la cooperación para el desarrollo de los sistemas postales de los Estados en vía de desarrollo.
La labor más decisiva de la UPU ha sido la definición de los estándares de peso y tamaño que deben ser admitidos por las redes postales de los Estados adheridos.
Como se verá más adelante, son precisamente los Convenios concluidos en el marco de la UPU los que determinan el carácter de postal de un envío en la legislación española.
Más discutida ha sido la actitud de la UPU ante el proceso de liberalización de los servicios postales en los países desarrollados. La posición de los países del tercer mundo, mayoritarios en la organización, ha dificultado la participación de los operadores alternativos y la adaptación de la gestión del correo transfronterizo a la competencia.
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DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS POSTALES
§ 8. Elementos constitutivos.?Los servicios postales consisten principalmente en el transporte de objetos. En lo fundamental, el servicio consiste en la recogida de un envío en un punto geográfico concreto y la entrega del mismo en otro punto.
En segundo lugar, los servicios postales se caracterizan por la existencia de un destinatario concreto. Así como la mercancía o incluso cierta publicidad se puede distribuir sin especificar la identidad del destinatario, los servicios postales consisten en el transporte de envíos a destinatarios (personas físicas o jurídicas) identificados en el mismo envío o en su envoltura.
Un tercer elemento que caracteriza los servicios postales es la naturaleza masiva del transporte. Los envíos de poco valor añadido no pueden ser transportados individualmente pues el coste del transporte lo hace inviable. La solución es establecer un sistema que permita transportar de forma conjunta cantidades masivas de envíos. El principal obstáculo es la diversidad de puntos de origen (remitentes) y de destino (destinatarios). A tal fin, los servicios postales se estructuran en redes tanto de recogida como de entrega de los envíos. Estas redes permiten primero concentrar los envíos para el transporte conjunto, y una vez transportados a su destino, distribuirlos entre los destinatarios.
La propia naturaleza del servicio postal como servicio masivo de transporte limitó, especialmente en sus orígenes, los objetos susceptibles de ser transportados por las redes postales. El servicio postal nació a fin de transportar correspondencia (cartas, documentos, etc.). La correspondencia se ajustaba a la perfección a las características del servicio: bajo valor de los envíos pero alta...
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