Sentencia de 4 de julio de 1991.-Ley de Costas.-Resolución de varios recursos de insconstitucionalidad acumulados -Pleno.-Ponente: Sr. Rubio Llorente.

Autor:Francisco Corral Dueñas
Páginas:1941-1216
 
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Hechos

-En los recursos de inconstitucionalidad acumulados números 1689, 1708, 1711, 1715, 1717, 1723, 1728, 1729 y 1740/88, interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Han sido recurrentes la Xunta de Galicia, el Consejo de Gobierno de las islas Baleares, el Gobierno Vasco, el Parlamento de Cataluña, el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de Canarias, el Gobierno Valenciano y don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado por cincuenta Diputados. Se ha personado el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fallo

-El Tribunal Constitucional ha decidido:

Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, y en consecuencia:

  1. Declarar que son inconstitucionales y consiguientemente nulos los artículos:

26.1 [y en consecuencia las Disposiciones Transitorias 4.a -apartado 2.c)- y 7.a -apartado 1- y Disposición Final 1.a en cuanto atribuyen a la Administración del Estado el otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección]; 33.4, inciso final; 34 (y en consecuencia todas las referencias que a las normas aprobadas de acuerdo con él se hacen en los arts. 47.3, 52.1, 53.1 y 57.2, DT 3.a, apdo. 4, y en la DF 1.a); 35.2, las palabras "de oportunidad u otras"; 110, apartados b) (en cuanto incluye las autorizaciones en la zona de protección), h) (en cuanto referido a los vertidos de tierra y mar) y 1) (en cuanto se refiere a la inspección y coordinación del cumplimiento de los Tratados Internacionales por las Comunidades Autónomas); 111, apartado 1.d), en cuanto incluye el inciso "sobre acui-cultura"; 118 y Disposición Adicional 5.a, apartado 2, en las palabras "en todo caso".

Page 1942b) Declarar que no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los Fundamentos Jurídicos de esta Sentencia, que a continuación cada uno de ellos entre paréntesis se indican, los artículos siguientes: 25, apartado 3 [FJ 3.D.cJ]; 33, apartados 3 y 4 (este último respecto del inciso "y se distribuirán de forma homogénea a lo largo de la misma" [FJ 4.B.c)]; 44, apartado 1 [FJ 4.C.a)]; 55, apartado 1 [FJ 4.E.c).a')]; 67 [FJ 4.G.b)], 68 [FJ 4.G.c)]; 71, apartado 3 [FJ 4.G.d)]; 86 (FJ 5.C); 110, apartados c), g) e i) [FJ 7A.c).g).e).i)]; 112 [FJ 7.A.c)]; 115 (FJ 7.C); Disposición Transitoria 1.a, apartado 3 [FJ 8.B.d)], y Disposición Transitoria 5.a (FJ 8.F).

c) Desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo lo demás.

Fundamentos Jurídicos

Primero.-La inconstitucionalidad que los recurrentes denuncian se argumenta, en cada uno de los recursos y respecto de cada uno de los preceptos, mediante razones diversas que habrán de ser tomadas en consideración cuando, más abajo, los analicemos en detalle. El motivo común y fundamental que todos los recurrentes aducen para sostener la inconstitucionalidad de los artículos que integran el cuerpo de la Ley (de los elementos comunes a la impugnación de las Disposiciones Transitorias y Adicionales nos ocuparemos más tarde), utilizando en particular frente a cada uno de ellos, a veces como argumento único y directo, a veces sólo de modo indirecto o en unión de otros, es, sin embargo, el de que mediante el establecimiento de estas normas el Estado invade la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio y urbanismo, e incluso la autonomía municipal. Parece indispensable, en consecuencia, antes de acometer el análisis en particular de los distintos preceptos, para facilitarlo y evitar reiteraciones, estudiar directamente el mencionado argumento:

  1. La primera cuestión que al acometer tal estudio se nos plantea es la atinente a cuál sea el alcance que en relación con el litoral ha de otorgarse a la competencia sobre ordenación del territorio. Si hubiéramos de contemplar sólo el texto de la Constitución esa cuestión no tendría apoyo en nuestro Derecho positivo, pues el artículo 148.1.3.°, que menciona como materia de posible competencia de las Comunidades Autónomas la de "ordenación del territorio", no establece, respecto de éste distinción alguna y ninguna duda cabe tampoco sobre la pertenencia del litoral al territorio. El bloque de la constitucionalidad que hemos de tomar en consideración para pronunciarnos sobre la validez o invalidez de las normas legales no está integrado, no obstante, sólo por la Constitución, sino también por otras normas (art. 28 LOTC) entre las que figuran, muy destacadamente, las contenidas en los Estatutos de Autonomía. En este caso, los de siete de las ocho Comunidades recurrentes (esto es, todas ellas, salvo Cantabria) mencionan la competencia para la ordenación del litoral como distinta a la competencia para la ordenación del territorio, a la que viene a sumarse.

    Esta diferencia estatutaria entre ordenación del territorio y ordenación del litoral parece responder además a la creencia de que sólo las Comunidades Autónomas constituidas al amparo de lo previsto en el artículo 151 y DT 2.a CE podían asumir desde el momento mismo de su creación competencia para la ordenación del litoral, que sólo mediante reforma de su Estatuto, o por vía de delegación o transferencia, podrían hacer suya, añadiéndola a la competencia para la ordenación del territorio, las Comunidades creadas por la vía que abren Page 1943 el artículo 143 y DT 1.a CE. No sólo se menciona, en efecto, la competencia para la ordenación del litoral en los Estatutos de Autonomía del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía y no, por el contrario, en los de Asturias, Cantabria y Murcia, sino que, de modo absolutamente expresivo, el Estatuto de Autonomía de Canarias menciona en un lugar (art. 29.11) la competencia sobre ordenación del territorio como competencia cuya titularidad se asume en ese momento y en otro distinto (art. 34) la competencia para la ordenación del litoral, que sólo se recibirá cuando sea otorgada por vía de delegación o transferencia.

    Esta interpretación que el legislador estatutario ha hecho de la norma constitucional quiebra, sin embargo, en el caso del Estatuto de Autonomía de las islas Baleares, elaborado y promulgado según el procedimiento previsto en los artículos 143 y 146 CE y que, pese a ello, precisa (art. 10.3) que la ordenación del territorio incluye la del litoral.

    Nos hallamos así ante dos interpretaciones distintas de lo dispuesto en el artículo 148.1.3.a de la CE. Una, más restrictiva y sin apoyo alguno en la letra del precepto, para la cual el concepto de territorio no incluye el de litoral y que, en consecuencia, entiende que, inicialmente, la competencia para ordenar este último sólo puede ser asumida por aquellas Comunidades Autónomas cuyos Estatutos sólo han de tener en cuenta los limites establecidos en el artículo 149. Otra, más amplia y en definitiva más congruente con el texto constitucional, para la cual el litoral forma parte del territorio de las Comunidades Autónomas costeras, de manera que su ordenación puede ser asumida por éstas como competencia propia desde el momento mismo de su constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrla.

    Esta segunda interpretación del mencionado precepto (art. 148.1.3.a) de la Constitución, priva de relevancia constitucional, en lo que toca a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a la distinción, innecesaria por tanto a estos efectos, entre "territorio" y "litoral". Apoyándonos en ella no sólo hemos de desechar las reservas que el Abogado del Estado (aunque de modo dubitativo y más bien en apoyo de otra argumentación) expresa sobre la constitucionalidad del Estatuto balear, sino afirmar también que se extiende a la ordenación del litoral la competencia que a Cantabria otorga su Estatuto de Autonomía (art. 22.3) sobre "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda".

    Esta afirmación no sólo se fundamenta, como hemos visto, en el texto de la Constitución, sino incluso en el del propio Estatuto de Autonomía que, al definir el territorio de la Comunidad Autónoma (art. 2.2) lo identifica con el de los "municipios comprendidos dentro de los limites administrativos de la actual provincia de Santander". Esta definición (coincidente, por lo demás, con la utilizada en los Estatutos de Autonomía de Asturias -art. 2- y Murcia -art. 31-, que no han sido parte en estos recursos) hace imposible la interpretación restrictiva y excluyente antes comentada, pues el litoral forma también parte, sin duda alguna, del territorio de los municipios costeros.

    Frente a esta conclusión sólo cabe utilizar el argumento a contrario. Este sólo tiene pleno sentido, sin embargo, cuando se comparan normas que tiene idéntico origen y el contenido de cada uno de los Estatutos de Autonomía tiene su origen en la iniciativa de órganos ad hoc cuyo criterio respecto del alcance de los conceptos utilizados por la Constitución pueden diverger de un caso a otro, sin que estas divergencias, en cuanto se muevan dentro del valor común de los términos empleados, deban ser necesariamente eliminadas por las Cortes Generales. No hay por tanto razón alguna para sostener que éstas, al aprobar el Page 1944 Estatuto de Cantabria, no han querido dar al concepto de territorio el valor pleno que en el texto constitucional tiene, aunque en los proyectos de Estatuto de otras Comunidades Autónomas se hubiera hecho de él una interpretación más restringida y se hubiera creído necesario completarlo con una referencia específica al litoral, quizá por el distinto entendimiento que en ese momento se tenía de las competencias de las entidades locales sobre el litoral. Hay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio...

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