El principio de impenetrabilidad territorial de la competencia municipal en materia de urbanismo. Las actuaciones de..
| Autor | Francisco Lliset Borrell. |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. |
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EL TERRITORIO COMO LIMITE DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
Es un dogma del Derecho público que los entes, en cuanto sometidos a este sector del ordenamiento, no pueden actuar válidamente más allá del territorio determinado por su norma de creación. Esto es así tanto para los entes territoriales como para los no territoriales (Ref. ), pero mucho más para los entes territoriales en cuya existencia se asienta en la garantía constitucional de la autonomía local el artículo 137 y concordantes de la Constitución.
El fundamento de ese límite (competencia territorial) a la actuación de los entes (y órganos) públicos no es diferente - aunque sí más intenso por lo que hace a los entes territoriales - al límite que se les impone por razón de la materia (competencia material) o por razón, en su caso, de la jerarquía (competencia funcional o jerárquica). Es preciso que el conjunto de las incumbencias públicas estén atribuidas, tanto ratione loci como ratione materiae, a un ente u órgano no ya con preferencia sino, por lo general, con exclusividad frente a los demás, sin que quede contradicha esta afirmación por la existencia de las competencias compartidas (lo son en la materia, pero no en la función que siempre es exclusiva) o de las alternativas (que implican, dadas determinadas circunstancias, pérdida de la competencia de un ente u órgano en beneficio de otro).
La competencia es, como es sabido, la expresión jurídica de la división del trabajo, por lo que alienta en su base la necesidad de eficacia, por la especialización de los entes (y órganos) públicos. Es indiferente que esa especialización se instrumente en función de objetivos (productos), beneficiarios (clientela), técnicas utilizadas (funciones), o territorios. La competencia halla su fundamento, pues, en la eficacia administrativa, que el artículo 103 CE erige en principio constitucional, y en la seguridad jurídica (art. 9 CE), pero no puede olvidarse que la caracterización de determinados entes públicos como Corporaciones - tal es el caso de las Corporaciones locales y, sobre todo, de los Municipios - exige que la competencia hunda sus raíces, antes que nada, en la exigencia de participación efectiva de los ciudadanos en las tareas públicas. Esta nota diferencia, cabalmente, la organización esencialmente democrática de los entes locales de la organización naturalmente burocrática de las Administraciones estatal y autonómicas (Ref. ), y ha de tener, por ello, consecuencias en la determinación de los límites de la competencia territorial.
Si razones de eficacia postulan, en ocasiones, la actuación extramuros de un Municipio en el término municipal de otro, razones de participación de los vecinos en la gestión municipal rechazan la exclusión de éstos de la dirección de los asuntos de su interés y de los que, por razones de eficacia, bastaría con que fueran meros beneficiarios de titularidades ajenas.
Sólo por ley puede, excepcionalmente, habilitarse a un Municipio para que despliegue su actuación en términos municipales ajenos. Esta fórmula excepcional, propia de las Areas Metropolitanas de otras épocas, permitía que el Municipio central operase en los Municipios periféricos, pero, en nuestro contexto cultural y político, carece hoy de todo sentido desligar en el mundo local la gestión de la participación ciudadana, porque ello implicaría negar la esencia misma del régimen local.
De lo dicho se desprende que un Municipio no puede imponer sus potestades administrativas más allá de los límites de su término municipal, no puede actuar coactiva y obligatoriamente sobre una población que, como elemento municipal, le es ajena. Pero, ¿puede ejercer dichas potestades administrativas previo convenio con otros Municipios, en cuyos términos desea actuar o es conveniente que actúe, por razones de eficacia?
Vaya por delante que el convenio interadministrativo no es un medio de transferencia de competencias, a menos de que la delegación intersubjetiva sea su contenido (Ref. ), y que el convenio vertical permite un tipo de transferencias delegativas que no están justificadas en un convenio horizontal (entre entes de un mismo nivel, con competencias paralelas). Si el otro sujeto del convenio es de base territorial más amplia, éste no actúa, en ningún caso, con incompetencia territorial (aunque puede que actúe con incompetencia material). En cambio, cuando el otro sujeto del convenio está situado al mismo nivel actúa con competencia material, pero indudablemente, aunque entre los entes se pretenda operar transferencia de competencias (por delegación), actuará con incompetencia territorial salvo que una ley específica disponga lo contrario (art. 4 LPA, en relación con el artículo 12 LBRL).
Dada la compartimentación material de competencias entre los tres niveles de la Administración territorial - Estado, Comunidades autónomas y entes locales -, la transferencia delegativa por convenio vertical operará normalmente y será válida (art. 27 LBRL). Pero no cabe decir lo mismo en el supuesto de transferencia delegativa por convenio horizontal entre entes del mismo nivel, porque aquí el territorio, al contrario que para los entes superpuestos, se hace impenetrable (Ref. ). Un término municipal es, a su vez, territorio provincial, comunitario y estatal, pero no puede llegar a ser territorio de otro Municipio. Razones de coherencia del sistema administrativo abonan esta solución.
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LA DISTINCION ENTRE LAS FUNCIONES PUBLICAS Y SERVICIOS PUBLICOS A EFECTOS DE SU PRORROGABILIDAD TERRITORIAL
La doctrina italiana (Ref. ) opone la noción de función pública a la de servicio público. La primera emana directamente del poder soberano (trasunto contemporáneo de las regalías mayores) y se manifiesta con carácter autoritario (la doctrina alemana habla aquí de servicios que implican ejercicio de autoridad). Por esta razón, la gestión de este tipo de actividades (gestión directa indiferenciada) corresponde a los órganos naturales de la Administración pública a la que el ordenamiento jurídico ha atribuido la titularidad (art. 69, 1 RSCL).,
El servicio público (trasunto actual de las regalías menores), en cambio, permite que su titularidad pertenezca a una Administración pública y que su gestión sea cedida a los particulares (o a otra Administración). De aquí que no repugne a la noción de servicio público su extensión territorial a otro Municipio, siempre que se cuente con la aceptación de éste. Un convenio interadministrativo entre Municipios que tenga por objeto la mejor prestación de un servicio, sin mengua de la competencia de cada uno es perfectamente válido. Pero, ¿lo es un convenio interadministrativo que tenga por objeto una función pública? ¿Puede extrapolarse a las funciones públicas - defensa, justicia, policía, coacción administrativa - la distinción, tan útil en materia de servicios públicos, entre titularidad y explotación o gestión?
La cuestión es, pues, si las funciones públicas pueden prestarse por gestión indirecta y, en otro plano, si son estas funciones públicas delegables en otras Administraciones públicas distintas de aquella a la que corresponde su titularidad.
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Los servicios públicos suponen el despliegue de una actividad material y técnica, por lo general de aceptación voluntaria para el particular, cuya transferencia no compromete en absoluto la esencia del poder público, ya que las facetas de ese poder que se implican en la actividad de servicio público son retenidas por la Administración competente. Las funciones públicas, en cambio, son actividades enraizadas en el poder soberano y, por ese motivo, susceptibles de imponerse unilateralmente a los particulares. En la medida en que hagamos coincidir la noción de función pública con la actividad administrativa de coacción o limitativa de la esfera de libertad y de propiedad de los particulares, las funciones públicas no podrán ser actuadas por un particular sobre otro particular (Ref. ).
De aquí que el RSCL prohiba que los servicios que impliquen ejercicio de autoridad sean gestionados por particulares. Es claro, pues, que las potestades administrativas relacionales, no puramente organizativas, deben ser ejercidas directamente por la Administración pública y no por un sujeto privado (salvo las relativas a la policía del servicio público como materia conexa a éste).
Cabe añadir, además, que la actividad de coacción no es susceptible de tráfico administrativo, está fuera del comercio, y, por ende fuera del contrato, tanto de naturaleza privada como administrativa (obras, servicios, suministros, dominio público, pero no funciones públicas).
En la medida en que la actividad de coacción es susceptible de ser objeto de un convenio interadministrativo (art. 57 LBRL), no permite una transferencia o dejación en beneficio de otra Administración. Es lícito que un Ayuntamiento, por ejemplo, se comprometa a auxiliar a otro (art. 55 LBRL) expropiando en su beneficio, ejercitando a favor de otro la potestad del desahucio administrativo, etc., pero, no el permitir que sea otro Municipio el que expropie, desahucie o apremie en el propio término municipal.
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Ya se ha visto que las funciones públicas, entendidas como actividad administrativa de coacción o limitativa, no son susceptibles de contrato administrativo, por ser res extracomercium, pero e ¿pueden...
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