El contexto de la gobernanza local en alcobendas: tendencias y retos de los gobiernos locales en Europa y España
| Autor | Ángel Iglesias Alonso |
| Páginas | 65-119 |
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Los procesos de gobernanza e innovación administrativa se producen en el marco de entornos dinámicos. En tal sentido, la operacionalización del concepto de gobernanza local es dependiente de las condiciones ambientales e institucionales, por lo que la dimensión histórica de la ciudad y sus condiciones socioeconómicas presentes y de futuro son elementos a analizar del proceso de gobernanza. Además, para analizar este proceso es preciso comprender la interacción entre los vectores internos y externos y el ámbito de actuación existente para el gobierno local en el conjunto del sistema político administrativo.
Por ello, en primer lugar en este capítulo se aborda, aunque en rápida descripción, el análisis del modelo comparado y nacional de Administración local desde una perspectiva institucionalista, las tendencias y retos de los gobiernos locales, así como el sistema de relaciones intergubernamentales en España. Ello nos permitirá adentrarnos en el estudio de caso propiamente dicho a partir de la descripción de la evolución de la ciudad de Alcobendas en sus aspectos políticos, económicos y sociales y en cuyo devenir se sitúa el proceso de gobernanza. En tal sentido, la historia reciente a partir de las primeras elecciones democráticas proporciona el contexto de los mecanismos de gobernanza, por lo que, con carácter previo, durante el período 1979-2003, se hace necesario analizar la evolución socioeconómica y política de la ciudad. Este análisis permitirá identificar cuales son los aspectos sistémicos (ELDER y COBB, 1996) susceptibles de incidir en la agenda local, pues los cambios en las dinámicas externas originan cambios en la gobernanza de la ciudad y en la organización interna del aparato político-administrativo. Para ello, en los correspondientes apartados se describe la transformación de Alcobendas desde una «ciudad dormitorio» hasta su configuración actual en la que la evolución del aparato político-administrativo y sus actividades se imbrican con el desarrollo socioeconómico de la ciudad.
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Es obligado contrastar los diferentes modelos de gobierno local en el entorno europeo, pues, desde una perspectiva neoinstitucionalista, tanto el marco institucional como los factores del entorno influencian el modelo de gobernanza ya que, a partir de ellos, se configuran diferentes sistemas o conjuntos de interrelaciones.
El marco institucional tiene su origen en la función encomendada a los gobiernos locales, que en los países del norte de Europa y en las islas británicas, están pensados como instrumentos para la prestación de servicios del Estado de Bienestar, lo que implica una constante relación con el centro. Por el contrario, en los Estados del sur de Europa, de tradición unitaria, como Francia e Italia, son un apéndice de los gobiernos centrales y se consideran, primordialmente, como instancias de representación, primero, del centro en la periferia y, posteriormente, como el gobierno representativo de una comunidad local, resultando secundaria la prestación de servicios y su papel en el sistema político-administrativo. En Alemania la institucionalización tiene su origen en el papel de los gobiernos locales en el modelo de «federalismo cooperativo» para el desarrollo de políticas públicas diseñadas desde el centro.
Con estas premisas, existen, sin duda, en los gobiernos locales europeos, diferencias organizativas, en el marco legal, en las competencias, en los procesos de toma de decisiones, en el mapa de actores y en los problemas específicos de la localidad, sin desdeñar la influencia del tamaño (JOHN, 2001). También, la actual estructura institucional de los gobiernos locales es path dependence o dependiente de la senda. Así, durante los siglos XVII y XIX emergen y se consolidan burocracias centralizadas en los países del sur de Europa (BAENA, 1990; RAMIÓ, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000), mientras que en el Norte las elites locales mantienen importantes cuotas de poder en su territorio (HINTZE, 1975). A partir de aquí se desarrollan dos grandes tipologías de sistemas político-administrativos locales. En primer lugar, los de tradición napoleónica que vienen a ser instancias de representación en el territorio de los poderes centrales, de tal forma que en ellos las burocracias centrales se ocupan del diseño e implantación que tienen que ver con el uso del suelo, el desarrollo urbanístico, las políticas de infraestructuras (transporte, por ejemplo) y el control del gasto público local. En segundo lugar, los del norte de Europa, verdaderos sistemas políticos locales con capacidad de negociación con las instancias centrales (PAGE, 1991). A esta doble tradición europea otros autores añaden una tercera, la británica (NORTON, 1977) o, incluso, distinguen cuatro tradiciones, la anglosajona, la escandinava, la centroeuropea y la de influencia napoleónica (LOUGHLIN y PETERS, 1997). Si bien es cierto que procesos políti-
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cos, económicos y sociales han venido a difuminar la nitidez de los distintos sistemas, a consecuencia del crecimiento de los servicios locales que se producen a raíz de la consolidación del Estado de Bienestar, a partir de la Segunda Guerra Mundial, persisten todavía rasgos que tienen influencia en las estructuras institucionales, en la autonomía y en las funciones que desempeñan los gobiernos locales.
Respecto a la estructura institucional, conviene, a nuestros efectos, detenerse en el ejercicio del liderazgo político. En el sur de Europa, donde se da el modelo Alcalde-Pleno, se puede ejercer un liderazgo individual, por lo que el Alcalde puede llegar a concentrar una fuerte dosis de poder. Por el contrario, en consonancia con una tradición más consensual (LIPHART, 1989), donde el poder político está fragmentado con un liderazgo segmentado y con repartición del poder, el centro y norte de Europa las decisiones son más colegiadas, por comisiones, formando parte de éstas incluso miembros de la oposición, existiendo un responsable de la administración nombrado por el consejo a cuyo cargo está una burocracia profesionalizada. La figura del city manager o gerente general cobra importancia en la tradición anglosajona y existe un movimiento en numerosos países de Europa occidental para reformar el sistema de toma de decisiones, pasando del colegiado al personal (JOHN, 2001) que gira en torno al eje mayor autonomía-mayor dación de cuentas, de tal forma que se permita al Alcalde el ejercicio de un liderazgo ejecutivo y tener más capacidad estratégica para poner juntos los intereses fragmentados, al tiempo que se instauran mecanismos de control. Por ello, hay una tendencia a la elección di-recta del Alcalde
Por lo que hace a la autonomía local, el rasgo que caracteriza a los gobiernos locales europeos es la dependencia financiera de otros niveles de gobierno. Esta dependencia se acentúa en los países del sur de Europa. Al mismo tiempo en esta zona aparece el fenómeno del inframunicipalismo, con municipios con muy pocos habitantes, mientras que en el norte el tamaño de los municipios es más homogéneo.
Finalmente y en cuanto a las funciones y competencias, da idea el nivel de participación en el gasto público, desde una media del 36% en los países escandinavos, un 28,1% en Alemania hasta un 14% en España, Italia y Portugal (OCDE, 1997). Aunque existen fuertes tendencias hacia la convergencia, la característica que define a los gobiernos locales del norte de Europa es que vienen siendo implantadores de las políticas públicas estatales asociadas con la prestación de los servicios básicos del Estado de Bienestar (Educación y Sanidad), mientras que en los países del sur de Europa estos servicios siguen, en sus aspectos esenciales estando centralizados en el gobierno central o en los gobiernos regionales. Esto deja menor margen para el desarrollo de las competencias locales.
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No obstante las diferencias institucionales, lo cierto es que los gobiernos locales tienen que hacer frente a retos y problemas comunes derivados de los procesos económicos y sociales (BOVAIRD, LÖFFLER y PARRADO, 2002). Sin duda, los gobiernos locales se encuentran en una encrucijada de tensiones contradictorias: tensión entre la internacionalización de la economía y la necesidad de resolver problemas locales, tensión entre los intereses empresariales guiados por la lógica de los mercados liberalizados y la vertebración social, es decir, entre el desarrollo económico y la cohesión social y, finalmente, tensiones derivadas de los procesos de centrifugación del poder territorial. Estos nuevos elementos son los que conforman el panorama del poder local y no los tradicionales de población, territorio y organización (BALLART y RAMIÓ, 2000; OLMEDA, 2000, entre otros), que...
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